
Mientras el Ejecutivo busca unidad con empresarios, los legisladores imponen barreras al cabildeo, limitando la participación ciudadana.
Mientras el Ejecutivo busca unidad con empresarios, los legisladores imponen barreras al cabildeo, limitando la participación ciudadana.
Texto de Juan-Pablo Calderón Patiño 19/05/25
Mientras el Ejecutivo busca unidad con empresarios, los legisladores imponen barreras al cabildeo, limitando la participación ciudadana.
Es imposible evocar al ágora griega, que fundamentó el origen de la democracia en el debate abierto, sin considerar que la democracia representativa mantiene en el Legislativo un cauce para conducirse con civilidad y respeto ante las diferencias y las diversas maneras de ver un asunto o fenómeno. Con ello, permite crear un surco donde las propuestas y los sentires que rebasan a las fuerzas políticas tradicionales puedan expresarse con transparencia ante los legisladores.
No es casual que, además de los actores políticos que ganaban cada escaño en una competencia electoral —en la que, de manera progresiva, los partidos políticos se perfeccionaron como intermediarios entre sociedad y poder—, aparecieran representantes de diversos sectores que buscaban defender y promover sus variados intereses ante los representantes populares y los de entidades federativas en sistemas bicamerales.
La figura del lobista, castellanización del término lobbying, proviene precisamente de los espacios físicos que anteceden al plenario legislativo, donde se desahogan los procesos parlamentarios. No había mejor lugar para reforzar un posicionamiento antes de que el legislador decidiera su voto o interviniera en tribuna.
El Reino Unido, cuna del parlamentarismo —donde los ministros provienen del parlamento en igualdad de condiciones y es necesario formar una mayoría para gobernar o, en su caso, presentar una moción de censura—, demostró al mundo que el rey ya no era el mandamás y que una monarquía parlamentaria sería el vértice del poder. Del otro lado del Atlántico, el presidencialismo democrático en Estados Unidos de América perfeccionó desde el Capitolio el sentido del cabildeo, de tal manera que su regulación permitiera mantener a raya los intereses privados para no contaminar el interés de la república ni secuestrar el interés general en favor de uno particular, que segrega el sentido de comunidad.
El lobbismo o cabildeo mantiene una interrelación con el proceso de los partidos políticos modernos, los cuales no pueden ser únicamente cajas de resonancia electoral en cada elección, sino instrumentos para enarbolar diversas causas de interés colectivo y forjadores de la gobernabilidad democrática los 365 días del año. Muchas veces, ante la orfandad de encontrar en los partidos —que son por naturaleza los intermediarios entre ciudadano y poder— el apoyo a diversas causas o problemáticas, el cabildeo entre actores que no son miembros de la clase política tradicional es una vía para sumarse, influir y participar en la cosa pública y en la formación del interés general. En síntesis, el papel de los cabilderos, como el de la ciudadanía organizada, estriba en el clásico principio de que “la política es un asunto demasiado serio para dejárselo a los políticos”.
El México democrático no habló del cabildeo en el Legislativo sino hasta que el votante decidió, entre 1997 y 2018, que los presidentes de la república no tuvieran mayorías parlamentarias. Incluso, no sólo se perdieron las mayorías constitucionales (que Carlos Salinas de Gortari perdió en 1988), sino también las mayorías legislativas para leyes secundarias o instrumentos definitorios como el paquete económico planteado en la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federación. Esa nueva realidad motivó la preocupación del sector privado y social por ver, por primera vez en la historia democrática mexicana, al Congreso de la Unión como un poder real.
Ya no bastaba con que el presidente de un consejo de administración de una gran empresa privada resolviera determinado asunto con una llamada a un secretario de Estado, o incluso pidiera el apoyo o indulto presidencial. El Congreso de la Unión comenzó a ejercer de manera debida y legítima sus facultades constitucionales, no solo como contrapeso del Ejecutivo, sino también como un actor con influencia en la determinación de las políticas públicas. El instrumento del Presupuesto de Egresos en San Lázaro, o las facultades exclusivas del Senado en materia de política exterior, son un ejemplo de ello.
La Ley Orgánica del Congreso de la Unión (septiembre de 1999), vigente en el momento en que la LVII Legislatura inauguró la figura de gobiernos divididos, no contempla de manera directa el cabildeo. No será sino hasta junio y diciembre de 2010 cuando cada cámara publicó su respectivo reglamento e incorporó el concepto de cabildeo de forma explícita, dedicándole incluso un capítulo específico.
El artículo 263 del Reglamento de la Cámara de Diputados establece: “Por cabildeo se entenderá toda actividad que se haga ante cualquier diputado, diputada, órgano o autoridad de la Cámara, en lo individual o en conjunto, para obtener una resolución o acuerdo favorable a los intereses propios o de terceros.” El texto continúa en otro párrafo: “Por cabildero se identificará al individuo ajeno a esta Cámara que represente a una persona física, organismo privado o social, que realice actividades en los términos del numeral que antecede, por el cual obtenga un beneficio material o económico.”
Es nodal el imperativo ético que establece la prohibición, aparentemente obvia, de que un legislador realice cabildeo cuando reciba un beneficio económico o en especie para sí mismo o para sus parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado (artículo 265).
Por otro lado, el Senado solo dedica dos artículos (298 y 299) al cabildeo, en los que se establece que “se entiende por cabildeo la actividad que realizan personas dedicadas a promover intereses legítimos de particulares, ante los órganos directivos y comisiones del Senado, o ante senadores en lo individual o en conjunto, con el propósito de influir en decisiones que les corresponden en ejercicio de sus facultades.” Al igual que en la colegisladora, “los senadores o el personal de apoyo no pueden aceptar dádivas o pagos en efectivo o en especie por parte de persona alguna que realice cabildeo o participe de cualquier otro modo para influir ilícitamente en las decisiones del Senado.”
Para muchos especialistas en la materia, era necesario incluir al cabildeo en el andamiaje legal legislativo. Sin embargo, que este solo se encuentre contenido en los reglamentos de cada cámara debilita su presencia. Su inclusión en la propia Ley Orgánica de la vida legislativa mexicana sigue pendiente y podría despejar la oportunidad de que, ante los naturales cambios de hegemonías políticas, los coordinadores parlamentarios de las fuerzas mayoritarias —quienes fungen como titulares de la Junta de Coordinación Política, el órgano de gobierno de cada cámara— no interpreten a su discreción e interés quién tiene derecho o no a ser registrado como cabildero.
Otras voces aseguran que, más allá de lo imperativo de la ley, el propio código ético del cabildeo y del legislador es suficiente para una rendición de cuentas que lo haga público y transparente. Sin embargo, no se puede olvidar que el cabildeo es variopinto y constituye un derecho político de todo mexicano. Garantizar el cabildeo de una empresa de primer orden es tan legítimo y necesario como el de un colectivo social, como una cooperativa de minifundistas, un grupo de radios comunitarias o una asociación civil. La razón del legislador es escuchar a todas las voces que respetan las reglas democráticas y que buscan defender su legítima causa, además de sumar y proponer: función inherente a la política democrática en el proceso abierto de reforma o creación de una ley.
Incluso no es necesario llegar hasta la reforma legal; también se contempla la figura de los puntos de acuerdo, que representan un posicionamiento desde la tribuna. La experiencia ha demostrado el agotamiento de esta figura ante una inflación de instrumentos que presentan una lista tan larga en la Gaceta Parlamentaria que terminan diluyéndose en el olvido, o bien se aprueban o rechazan con escasa discusión en comisiones. No obstante, siguen siendo un instrumento que representa una acción de cabildeo, tanto de legisladores como de cabilderos, profesionales o no.
En la Ley Orgánica del Congreso de la Unión se asoma un asunto que exige cabildeo: la iniciativa ciudadana, misma que podrá ser inscrita con el respaldo del 0.13 % de la lista nominal de electores, una cantidad que exige organización, poder de convocatoria y recursos materiales y humanos para articularla y presentarla. Sería ingenuo pensar que no puedan filtrarse intereses de poderes fácticos en su realización. Lo que debería ser un ejercicio de democracia directa corre el riesgo de convertirse en un paso desafiante de simulación. Un cabildeo exitoso y abierto es toral para la realización de dicho instrumento de democracia participativa.
La nueva realidad política presenta, una vez más, un partido hegemónico. Pero a diferencia del que marcó el siglo XX mexicano, Morena no busca legitimar el régimen mediante el diálogo con la oposición política ni con el cabildeo profesional y organizado. La catarata de reformas constitucionales aprobadas durante el primer periodo presidencial de la 4T, con el inicio de la presidencia de Claudia Sheinbaum, estuvo lejos de privilegiar el sentido transformador de la política basado en consensos fundamentales para las tareas de Estado. El realismo político demostró que la aritmética en escaños era suficiente para un mayoriteo aplastante. No obstante, la amnesia se apoderó de diversos liderazgos de Morena que, en el pasado, votaron por la creación de diversos instrumentos u organismos y hoy los han enterrado. Sin escuchar a nadie, la mayoría de Morena votó y se tropezó con sus propios errores de procedimiento y contenido, como lo demostró el conjunto de contradicciones en la reforma judicial.
El abuso de la figura del Parlamento Abierto, sin tomar en cuenta absolutamente nada de las propuestas de diversos sectores de la sociedad —e incluso de sus propios partidarios—, es un ejemplo del déficit democrático de la nueva fuerza hegemónica. En el pasado se les llamaba “audiencias abiertas” y, como norma, participaban diversos grupos empresariales en las discusiones de la miscelánea fiscal convocadas por la Comisión de Hacienda y Crédito Público.
La iniciativa de ley en materia de telecomunicaciones que impulsa el oficialismo, y cuya aprobación fast track fue detenida gracias a la presión de colectivos, especialistas e incluso de la propia ONU, tendrá un “conversatorio para el análisis y propuesta del dictamen por el que se expide la ley en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, y se abroga la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión vigente”. Sería de enorme desaliento democrático que la bancada oficial no escuche las voces de los diversos sectores de la sociedad y, “sin mover una coma”, apruebe el dictamen original.
Los cabilderos profesionales han respetado la legalidad y los preceptos éticos. Hablan más los que, con manos limpias y con propuestas, han sumado legítimas causas a intereses colectivos en determinadas agendas públicas. ¿Cómo ir más allá de un registro de cabilderos en el Congreso si poderes fácticos están abiertamente sentados en algunas curules o exigen determinado sentido de un voto? La decisión del presidente del Senado de cerrar las puertas a la Cámara Alta con motivo de las sesiones en que se militariza la seguridad pública fue un mal mensaje a semanas —o incluso días— de que las Mesas Directivas de ambas cámaras emitan la convocatoria para el registro de cabilderos. El Senado no ha emitido hasta la fecha ninguna convocatoria para tal registro, y el ingreso a la que Morena llama “la casa del pueblo” es cada vez más supervisado, rayando en una posición soviética de control. Nunca antes la Cámara Alta había mostrado tal actitud frente a visitantes que acuden invitados a reuniones de comisiones o a audiencias con determinados senadores.
En la Cámara de Diputados se abrió el registro, acompañado de un caudal de requisitos. Información proveniente de legisladores de Morena establece que, de más de 120 solicitudes de personas morales, serían aprobadas menos de 30, debido a que “hay un mercadeo del cabildeo; vienen, se toman fotos con los diputados y cobran por eso”. Una visión tan general como reducida produce una serie de preguntas: ¿Qué metodología se usó para llegar a dicha conclusión, cuando un gran porcentaje de personas morales ha cumplido con los requisitos desde que se formalizó el Registro de Cabilderos? Si existen casos de presunta corrupción, que se demuestren. Pero una condena así, proveniente de la bancada mayoritaria y sin considerar a todas las fuerzas políticas en la Mesa Directiva ni en la Junta de Coordinación Política, es un despropósito y una señal clara de autoritarismo.
Llama la atención que la titular del Ejecutivo federal se reúna con las principales figuras empresariales de México, convocándolas a la unidad y a la participación frente al reto económico y el posible retorno de Donald Trump al poder, y que por otro lado los propios coordinadores parlamentarios de Morena impongan restricciones a la tarea de cabildeo, que en buena parte proviene de ese núcleo de sectores económicos que son como una turbina para el crecimiento y desarrollo del país.
Una democracia sana y sin simulaciones reconoce el papel de los diversos sectores de una sociedad plural y vibrante que, a través del cabildeo, busca sumarse al interés colectivo en la formulación del andamiaje legal del país. En muchas ocasiones, la información técnica y argumentativa proporcionada por estos actores es vital para la elaboración de un dictamen de ley, especialmente cuando el Ejecutivo guarda silencio o cuando la vida orgánica legislativa no cuenta con los instrumentos suficientes —una asimetría entre el Legislativo y el Ejecutivo que intentó disminuir Porfirio Muñoz Ledo con la creación de los centros de estudio en ambas cámaras— para presentarla en comisiones.
Ante el desafío de esta nueva realidad, la democracia y la rendición de cuentas, junto con la participación activa en la vida del Congreso, exigen estar atentos a posibles intentos por “endurecer” a los cabilderos. Ya en corto, algunas voces del oficialismo presentan el sofisma de que “el poder económico no dicta las leyes nacionales y, por eso, se necesita revisar la conveniencia de los cabilderos”. Un retroceso que impida el cabildeo de cualquier sector será un mal mensaje para la democracia y para la comprensión de que el sector público no lo puede todo y el sector privado no lo tiene todo. En esa encrucijada se enriquece el interés general y cobra vitalidad la convicción de que la democracia sirve, y mucho. EP