¿Para qué tiene margen la hacienda pública?

En este texto, Jorge A. Chávez Presa explica por qué el Estado mexicano sigue sin desarrollar su capacidad para hacerse de recursos recurrentes necesarios para proveer bienes y servicios públicos necesarios.

Texto de 21/10/22

En este texto, Jorge A. Chávez Presa explica por qué el Estado mexicano sigue sin desarrollar su capacidad para hacerse de recursos recurrentes necesarios para proveer bienes y servicios públicos necesarios.

Los márgenes de maniobra de la hacienda pública1  del Estado mexicano han sido históricamente reducidos, salvo cuando se ha gozado de las bonanzas petroleras. Los gobiernos han preferido los ingresos extraordinarios que el establecimiento de bases sólidas para la recaudación de ingresos recurrentes derivados de un acuerdo social amplio e incluyente, que consista en contribuir para acceder a un bien superior.2

Ahora los márgenes de maniobra se han estrechado. La baja recaudación de ingresos recurrentes, las malas inversiones y el deficiente ejercicio del gasto público contribuyen a ello. La demanda de servicios públicos no ha podido satisfacerse, y el Estado mexicano ha sido incapaz de incrementar a la par la recaudación de contribuciones recurrentes. También ha dejado mucho que desear la administración para aumentar la rentabilidad social y económica de los activos a su cargo (recursos naturales e infraestructura). El espacio presupuestario ahora se reduce aún más  al incrementarse el costo financiero.

En una lógica de desarrollo económico, hacerse de ingresos recurrentes es indispensable a fin de que los gobiernos (federal, estatal y municipal) los transformen para: (i) dotar de seguridad a la población y proteger la integridad del territorio; (ii) aumentar y mejorar el capital humano a través de la educación y los servicios de salud, así como (iii) procurar la infraestructura institucional que cree una atmósfera propicia para dar lugar a un crecimiento económico vigoroso acompañado de una distribución efectiva del ingreso. En breve: bastaría con seguir al pie de la letra lo que nuestra Constitución y sus leyes establecen.

A continuación intento una aproximación que explique cómo el Estado mexicano sigue sin desarrollar su capacidad para hacerse de los recursos recurrentes necesarios para proveer bienes y prestar servicios públicos esenciales,3 tanto para la población como para las actividades productivas de los particulares del sector social.  

Sin ingresos recurrentes suficientes

El Estado mexicano lleva más de 40 años sin incrementar los ingresos recurrentes a la par de lo que cuesta cubrir las crecientes necesidades tanto de educación, salud, vivienda, pensiones, e infraestructura pública, como de seguridad, regulación, supervisión, legislación, procuración e impartición de justicia, formulación y ejecución de políticas públicas. Los ingresos fiscales recurrentes son los que provienen del sacrificio del consumo, ahorro e inversión que hacen personas y empresas para contribuir, a través de impuestos y derechos, y cubrir, así,  el costo de los bienes y servicios públicos esenciales citados.

“El Estado mexicano lleva más de 40 años sin incrementar los ingresos recurrentes a la par de lo que cuesta cubrir las crecientes necesidades tanto de educación, salud, vivienda, pensiones, e infraestructura pública, como de seguridad, regulación, supervisión, legislación, procuración e impartición de justicia, formulación y ejecución de políticas públicas.”

La siguiente comparación ilustra el déficit de ingresos recurrentes: mientras que los ingresos tributarios aumentaron como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), entre los años 2000 y 2022,4 en 5.1 puntos porcentuales, para ese mismo período el total de erogaciones sin amortizaciones de deuda5 registró un incremento de 7.7 puntos porcentuales. Los ingresos petroleros y el endeudamiento público neto han permitido cerrar la brecha. Esto ha significado depender de un ingreso no recurrente resultado de vender activos y explotar recursos naturales no renovables, además de contratar deuda. Y ha sido aún más grave, porque los ingresos no recurrentes provenientes de recursos no renovables se han destinado a cubrir la operación gubernamental y a la formación de activos públicos de baja productividad.

La formación de activos públicos productivos ha sido insuficiente

De manera consistente, PEMEX —monopolio estatal— ha soslayado la toma de decisiones que construya una hacienda pública sólida. Los importantes descubrimientos de yacimientos petroleros en la década de los setenta y su explotación exhaustiva —sin restituir las reservas probadas de hidrocarburos— postergaron la necesidad de generar ingresos recurrentes para el Estado mexicano.6 Más aún, el producto de la venta del petróleo y el endeudamiento público han superado, desde 1982, lo destinado para inversión del sector público federal.7 Esto ha significado que el Estado mexicano genere pérdidas patrimoniales por no haber transformado la venta de los recursos no renovables en la conformación de activos de gran rentabilidad económica y social. Esto ha sido poco afortunado, pues, al no llevar una contabilidad del Estado que contemple la cuantificación del patrimonio de los recursos naturales renovables y no renovables, así como su cuidado y preservación, no se ha constituido en tema de discusión pública.8   

Las tres grandes bonanzas petroleras que México ha vivido no acabaron bien. La primera porque la administración del presidente López Portillo incurrió en un exceso de gasto público y en la creación y acumulación de empresas paraestatales que condujeron a la crisis de 1982, la cual coronó con la expropiación de la banca comercial y un control de cambios. La segunda, registrada durante la administración del presidente Fox, llevó a la producción petrolera al máximo histórico de 3.2 millones de barriles diarios sin restituir reservas ni transformar esos ingresos extraordinarios en inversión. La tercera, la de la administración del presidente Calderón y los primeros dos años de la administración del presidente Peña Nieto —mismas que gozaron de altos precios de petróleo que compensaron por mucho la caída de la producción petrolera—, en la que una parte importante de los ingresos petroleros adicionales se destinaron hacia un subsidio irresponsable a los precios de los combustibles automotrices y a inversiones de muy baja rentabilidad, como el estéril desarrollo de hidrocarburos en Chicontepec.

La Auditoría Superior de la Federación ha documentado ampliamente los resultados de la cancelación de la obra del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México. No sólo representó tirar a la basura más de 9 mil millones de dólares, sino que despojó al oriente de la Ciudad de México y a los municipios conurbados de la posibilidad de incorporarse a las cadenas globales de valor, con un hub para atender el mercado de vuelos a América Latina y el Caribe, así como para convertir al oriente de la Ciudad de México en un centro logístico y de manufacturas de muy alto valor agregado.

El gobierno federal ha demostrado a lo largo de la historia que no tiene la capacidad para suministrar electricidad suficiente, oportuna, a tarifas competitivas y en términos amigables con el medio ambiente para respaldar un crecimiento económico sostenido. Por lo tanto, los márgenes del Estado mexicano se reducen, si además hay que cubrir pérdidas de las dos empresas productivas del Estado.9   

“El gobierno federal ha demostrado a lo largo de la historia que no tiene la capacidad para suministrar electricidad suficiente, oportuna, a tarifas competitivas y en términos amigables con el medio ambiente para respaldar un crecimiento económico sostenido.”

La disputa por los ingresos recurrentes entre subsidios dirigidos y los subsidios generalizados (( Recomiendo ver la publicación reciente de México Evalúa que analiza el dramático crecimiento de los subsidios y transferencias.  ))

El año de 1982 es un parteaguas en la historia de la conducción de la hacienda pública de México. Las repercusiones de la expropiación bancaria, la drástica devaluación del peso frente al dólar, el control de cambios y la pérdida de acceso a los mercados de capitales, así como a los flujos de inversión extranjera directa, obligaron a replantear el sentido y orientación del Estado. Con un ahorro interno insuficiente para hacer frente a las necesidades de inversión, el cierre del mercado de capitales significó una severa restricción para la economía en general y para el gobierno federal en especial. Esto condujo a una descarnada disputa por los escasos recursos disponibles entre los subsidios generalizados y las erogaciones destinadas a cubrir el costo creciente de prestar servicios públicos indispensables para la formación del capital humano. Los subsidios generalizados fueron un instrumento para legitimar al partido hegemónico, mientras que el uso de subsidios dirigidos a población vulnerable significaron una evolución hacia el desarrollo de un Estado democrático de derecho en ciernes. En efecto, para hacer frente a la grave y profunda crisis de 1982, el Estado mexicano tuvo que replantearse lo siguiente: continuar siendo un Estado propietario de empresas ineficientes o ser un Estado promotor de un desarrollo incluyente preocupado y ocupado para sacar adelante a la población menos favorecida. Esto implicaba facilitar el acceso de una canasta amplia de servicios públicos a la población en general, e intervenciones directas con incentivos para abatir la pobreza. 

El Estado propietario autoritario con partido hegemónico era insostenible, no sólo porque poseer empresas que producían bienes o prestaban servicios, que equivalían a más del 38% del PIB, generaba pérdidas o porque, al ser monopolios, restringían la inversión (Telmex),10 sino, además, porque la generalización de subsidios en productos básicos y el otorgamiento de precios de garantía beneficiaban a los estratos de ingreso más altos, dejaban sin margen de recursos la expansión de la cobertura de los servicios de educación y salud, seguridad, procuración e impartición de justicia, por citar los más importantes.

Es importante tener presente que la expansión del gasto destinado a incrementar los servicios públicos, a partir de 1989, pudo darse por la recomposición del gasto. En efecto, el total del gasto público, descontando amortizaciones, como porcentaje del PIB, se ha mantenido prácticamente constante. Esto ha permitido dos reasignaciones dentro de este agregado. La primera, la reducción del costo financiero abrió espacio para el gasto destinado a servicios públicos. 11 Y la segunda, dentro del gasto programable. La combinación de la estabilidad macroeconómica lograda a partir del control de la inflación, la férrea disciplina fiscal manifestada en superávits primarios superiores al 12% del PIB, 12 así como la exitosa renegociación de la deuda externa de 1989, abrieron márgenes a la hacienda pública. México regresaba al mercado de capitales y con ello la prima de riesgo disminuía. El control de la inflación redujo las tasas internas de interés nominales. Así, la expansión del gasto destinado a servicios públicos y a la inversión pudo reiniciarse gracias a la estabilidad macroeconómica lograda.

De 2002 hasta 2014 vino una expansión del gasto público impulsada y financiada por las bonanzas petroleras. Y con ello también se dio nuevamente aliento a los subsidios generalizados, donde la salida fácil fue subsidiar el precio de las gasolinas y el diesel.

A partir de 2001 se inicia una “innovación” en el otorgamiento de subsidios generalizados originada en las entidades federativas. El gobierno del Distrito Federal inauguró un apoyo generalizado a adultos mayores. Las autoridades financieras del DF contaron con el acceso a los recursos federales del Fondo de Fortalecimiento Municipal. Este nuevo subsidio generalizado resultó tan exitoso que los tres órdenes de gobierno corrieron a copiarlo. Finalmente, la administración del presidente Calderón la introdujo a nivel federal.

Algunas reflexiones actuales

Es indiscutible que la presente administración ha tenido un manejo disciplinado y riguroso de las finanzas públicas. Lo ha sido en el sentido de que pese a la fuerte caída del PIB en 2020, no ha incurrido en un endeudamiento neto mayor al que el Congreso de la Unión le ha autorizado. Asimismo, como porcentaje del PIB, la deuda pública se ha incrementado con moderación. Esto ha sido ampliamente reconocido por el Fondo Monetario Internacional y las calificadoras de riesgo crediticio.

“…la férrea disciplina fiscal ejercida, no dota per se a la hacienda pública de márgenes de maniobra que permitan al Estado mitigar exitosamente impactos como los ocasionados por la pandemia.”

Ahora bien, la férrea disciplina fiscal ejercida, no dota per se a la hacienda pública de márgenes de maniobra que permitan al Estado mitigar exitosamente impactos como los ocasionados por la pandemia. Por ello, la hacienda pública del Estado mexicano tiene mucho por hacer para ser resiliente y estar en la capacidad de: (i) mitigar el impacto de choques externos en la economía y la población; (ii) disponer de una política fiscal contracíclica; (iii) asegurar que los tres órdenes de gobierno dispongan de los recursos necesarios para proteger adecuadamente la integridad física y patrimonial de las personas y de las empresas; (iv) ofrecer la cobertura y calidad la educación pública en los distintos niveles; (v) disponer del personal médico y paramédico; cubrir las recetas médicas y contar con la infraestructura de clínicas de salud y hospitales de segundo y tercer nivel que logren conservar la salud de toda la población; (vi) erradicar la pobreza, en especial la extrema; por sólo citar algunas de las más importantes necesidades. En resumen, requerimos que los subsidios generalizados dejen de reducir el espacio presupuestario para cubrir el costo de los servicios públicos esenciales, donde los subsidios dirigidos han probado ser más eficientes.Una hacienda pública poderosa y exitosa es aquélla que logra que cada uno de los tres órdenes de gobierno, además de coordinarse, disponga de los recursos para cumplir a cabalidad sus responsabilidades constitucionales respectivas. Indudablemente todos y todas tenemos que contribuir y exigir para, así, avanzar en esta tarea titánica de fortalecer y dotar de márgenes a la hacienda pública de los tres órdenes de gobierno. No hacerlo nos condenará a una profunda desigualdad, a un malestar social permanente y a dejarnos vulnerables ante choques externos, como el calentamiento global. Por lo tanto, sí necesitamos pensar en una reforma integral profunda a la hacienda pública para tener un México más próspero, justo y equitativo. EP

  1. La palabra ‘hacienda’ proviene de ‘hacer’, refiriéndose también  a obrar, concretar. De consultar el Tesoro de la Lengua Castellana o Española de Sebastián de Covarrubias Orozco, obra de 1611, interpreto por qué españoles y portugueses prefirieron llamarle ‘hacienda’ y ‘ᶂacenda’, respectivamente, en lugar de ‘tesoro’: les importaba la capacidad de allegarse de recursos para hacer y concretar los fines de la corona. Por ello, hacienda pública se refiere a la capacidad del Estado para allegarse de recursos para hacer y concretar. []
  2. Generalmente ese bien superior corresponde a un Estado de bienestar donde la población está en la formalidad para contribuir y recibir un paquete de servicios públicos como educación, salud, alimentación, pensiones y vivienda. []
  3. Para efectos de esta exposición los servicios públicos esenciales son todos aquellos requeridos para que el gobierno (conducción) del Estado permita que su población viva en paz y armonía y, así, elevar de manera sostenida sus niveles de bienestar. []
  4. Para 2022 es la “revisión de la estimación de finanzas públicas 2022”. Ver CGPE 2023, página 143 []
  5. El gasto neto se refiere al total de las erogaciones descontando las amortizaciones. El gasto neto total comprende: el costo financiero de la deuda, las participaciones federales y el gasto programable que contiene el gasto de operación, inversión, las pensiones y los subsidios. []
  6. Fuimos víctimas del Dutch disease. []
  7. Chávez Presa, J. A. 2006:Reforma Presupuestaria para un Estado Redistributivo”, El Trimestre Económico, Vol. LXXIV, Núm. 293, enero-marzo 2007, pp. 247-270. Ver página 267. []
  8. Ver Kirk Hamilton. Genuine Saving as a Sustainability Indicator. Informe 22744 del Banco Mundial. []
  9. Véase artículo en Este País de marzo de 2022. []
  10. Conseguir línea de teléfono representaba una larga fila, y obtener la de un télex requería prácticamente autorización presidencial. []
  11. El gasto público que dispone el gobierno federal para cubrir su costo de su operación para brindar servicios públicos y otorgar subsidios y transferencias se le denomina gasto programable. Este agregado no incluye el costo financiero de la deuda pública ni la participación de impuestos a las entidades federativas. []
  12. Cabe señalar que los elevados superávits primarios se lograron no sólo por la contención del gasto de operación, el inicio de la reducción de los subsidios generalizados en combustibles y electricidad, la compresión de la inversión pública, sino también por un aumento en la recaudación de impuestos y el cobreo de derechos. []
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