La expropiación-nacionalización de la banca y el autoritarismo

Enrique Cárdenas hace un recorrido por el contexto en el que ocurrió la expropiación de la banca privada mexicana en 1982 y reflexiona sobre el contraste con la situación actual.

Texto de 01/09/22

Enrique Cárdenas hace un recorrido por el contexto en el que ocurrió la expropiación de la banca privada mexicana en 1982 y reflexiona sobre el contraste con la situación actual.

Al cumplirse 40 años desde la expropiación de la banca privada mexicana en 1982, es indispensable reflexionar sobre su importancia como un hito histórico en el devenir del México contemporáneo. Y lo es doblemente porque no resulta difícil derivar comparaciones con lo que está sucediendo actualmente en el país. La historia nos ayuda a poner la actualidad en su justa dimensión. Por eso es necesario considerar el contexto en el que ocurrió la expropiación, cuáles fueron sus resultados inmediatos y otros más que fueron desarrollándose con el tiempo, si realmente fue un parteaguas en nuestra historia de fines del siglo XX, y qué enseñanzas nos ha dejado ese episodio para el México del siglo XXI.

El contexto y su significado

Es difícil entender la expropiación de la banca sin la crisis macroeconómica, fiscal y de endeudamiento del inicio de los años ochenta. México había descubierto enormes yacimientos de petróleo en un momento de altos precios internacionales del crudo, lo que llevó al presidente López Portillo a pronunciar aquella frase icónica, frente a la plana mayor del sindicato petrolero, que “deberemos aprender a administrar la abundancia”. Ese auge, aunado a las bajas tasas de interés internacionales, llevaron a una oferta enorme de fondos líquidos en los mercados financieros internacionales. Muchos países, incluyendo el nuestro, no supieron decir no al canto de las sirenas que ofrecían préstamos a tasas de interés reales negativas. Nos estaban pagando por endeudarnos.

Cuando las tasas de interés comenzaron a elevarse y los créditos a escasear, a la par del continuado exceso de gasto público con precios del petróleo hacia la baja, las reservas internacionales del Banco de México se agotaron en la tercera semana de agosto. El secretario de Hacienda, Jesús Silva Herzog, viajó a Washington a darle las malas noticias al mundo: “Debo no niego, pago no tengo”1. Menos de dos semanas después López Portillo decretó la “nacionalización” de la banca y el control generalizado de cambios.

El significado de este hecho para la sociedad, para los empresarios y para los banqueros fue diverso. Como los banqueros nunca han sido bien vistos por la gente en general, ni en México ni en ningún lugar del mundo, la reacción de la opinión pública fue o de indiferencia o de aprobación por considerarlo un acto que reivindicaba agravios contenidos2. Para los empresarios la reacción fue también diversa en un inicio, algunos indiferentes y otros indignados, pero con el paso de algunas semanas comenzó a acumularse una sensación de vulnerabilidad ante el poder público. Surgió el movimiento “México en la Libertad” liderado por Manuel J. Clouthier para presionar que nunca se volvieran a tomar medidas como esa. En enero de 1983, el presidente Miguel de la Madrid encauzó los intereses políticos de los empresarios hacia los partidos políticos3. Para los banqueros, que habían sido los interlocutores por excelencia del sector privado con el gobierno de años atrás4, recibieron la noticia con indignación y se sintieron traicionados. Apenas unas semanas antes los había aplaudido su trabajo en los Pinos5.

Con la expropiación se rompió un pacto tácito que hasta entonces normaba las relaciones del gobierno federal con el sector privado: el gobierno aquilataría con los banqueros (como interlocutores del sector empresarial) la política económica a cambio de que el sector privado no se involucrara en política. Ese era el coto exclusivo del gobierno. Este pacto fue roto por López Portillo, con un agravante: el presidente violó flagrantemente la Constitución al expropiar la banca y la aplicó retroactivamente. López Portillo expropió la banca el 1 de septiembre de 1982 mediante un decreto, y la nacionalizó posteriormente a través de una reforma constitucional para que los servicios de banca y crédito fueran otorgados exclusivamente por el Estado. Lo logró con el aval de la misma Cámara de Diputados que meses antes había aplaudido la nacionalización de la banca6. El Congreso, listo a lo que dijera el presidente. Por su parte, la Suprema Corte de Justicia presidida por Mario G. Rebolledo también aceptó en los hechos —casi sin chistar— la violación constitucional del presidente, cuando decidió no entrar al fondo de la materia del amparo que habían interpuesto los banqueros expropiados por violación a las garantías individuales. Sólo dos ministros votaron en contra, Atanasio González Martínez y Alfonso Gómez Aparicio. Al día siguiente, el exministro José Rivera Gómez Campos escribió una carta dirigida a los dos disidentes:

Yo no recuerdo que, con la seriedad y gravedad del caso, alguna vez se haya llegado a plantear al Poder judicial de México, una cuestión de tanta importancia. … De haber entrado a su estudio y haber llegado a adoptar una resolución congruente con el mismo estudio, habría llevado a cabo un auténtico acto de Poder Público. México habría dado al mundo una esplendorosa lección de «juricismo». Nuestro Estado de Derecho se habría visto fortalecido con un hecho palmario y trascendental. Como nunca, habrían inspirado confianza nuestras instituciones, para ser vistas con orgullo por el pueblo. Habríamos salido de esa prueba con alto prestigio de fieles practicantes de la Democracia… ¡Lástima grande que nada de esto se realizara! ¡Lástima que la Suprema Corte quedara pequeña ante el llamado que le hacía la historia!7

Así, la división de poderes, que sabíamos que realmente no existía pero se guardaban las formas, quedó en evidencia descarnada en la sesión de la Corte del 22 de noviembre de 1983.

La desconfianza y separación entre los antiguos banqueros y muchos empresarios se prolongó por varios años. Miguel de la Madrid quiso granjearse al sector privado, pero al no reprivatizar la banca la desconfianza perduró y además se enemistó con los grupos de izquierda que habían aplaudido la expropiación8. El distanciamiento con el sector privado fue evidente y tuvo como consecuencia que no acompañara al gobierno durante los peores años de la recesión de los ochenta. La primera vez que volvieron a dialogar abiertamente y colaborar fue 5 años más tarde, en la implementación del plan antiinflacionario mediante el Pacto de solidaridad económica9.

La expropiación bancaria también trajo a la agenda la llamada “disputa por la nación”10, que se había hecho evidente desde las deliberaciones al seno del gabinete de los presidentes Echeverría y López Portillo. En una nuez, y siendo injusto por la simplificación de los argumentos, se confrontaba la idea de un gobierno nacionalista frente a una visión más abierta y sensible a lo que ocurría en el resto del mundo. Había diferencias ideológicas de fondo que se reflejaron en las dos primeras obras sustantivas sobre las causas económicas de la expropiación. Por un lado, Carlos Tello publicó en 1984 La nacionalización de la banca en México (Siglo XXI editores) y, tres años después, apareció la contraparte, el libro de Enrique Pérez López, funcionario del Banco de México, Expropiación de la banca en México y desarrollo desestabilizador (Ed. Diana). Ahí quedaron ambas versiones de los hechos.

Quizás por la naturaleza de la pugna y su carga ideológica, por la secrecía en que se tomó la decisión y la percepción de traición por el rompimiento de acuerdos entre los grupos de poder, por la percepción del daño que causó en la clase política y las élites, y por la reversión en los hechos de la propia nacionalización desde la época de Miguel de la Madrid, la discusión desapasionada de este evento histórico, sus causas y consecuencias, fue notoriamente escasa11. Por años los trabajos realizados tuvieron poco impacto y era poco común que el tema fuera tan poco abordado. Con el paso del tiempo aparecieron estudios más a fondo. Destaca el de Carlos Elizondo Mayer-Serra La importancia de las reglas. Gobierno y empresario después de la nacionalización bancaria (FCE, 2001), un libro que ha cobrado vigencia por la situación actual, y años después el de Gustavo Del Ángel, Carlos Bazdresch y Francisco Suárez Dávila (eds.) Cuando el Estado se hizo banquero. Consecuencias de la nacionalización bancaria en México (FCE, 2005).

En busca de reconciliación

Con vistas al 25 aniversario de la expropiación bancaria, Amparo Espinosa Rugarcía, hija de Manuel Espinosa Yglesias, se propuso entender mejor lo que había ocurrido, las diversas perspectivas y puntos de vista de quienes habían tomado las decisiones. Uno de sus objetivos al fundar el Centro de Estudios Espinosa Yglesias fue precisamente estudiar la expropiación de la banca. Bajo su iniciativa, el CEEY organizó en 2007 un seminario cerrado, sólo por invitación, para que los protagonistas contaran su historia. Incluso invitó a José Ramón López Portillo, hijo del presidente y actor de aquellos hechos, para que compartiera su testimonio. Algunos de ellos no atendieron la invitación, pero la gran mayoría sí lo hizo. También se invitó a observadores agudos de la realidad del momento, así como a quienes habían estudiado el fenómeno profesionalmente. Se lograron reunir 36 testimonios de banqueros, altos funcionarios, jueces, académicos y periodistas, firmados por cada uno de ellos, que se encuentran publicados en tres tomos12. Se buscaba que cada quien dijera su verdad, sin limitaciones y con la máxima libertad posible. En sus palabras de bienvenida, Amparo Espinosa apuntó el objetivo del seminario con estas palabras:

Hay quienes dicen que no hay que abrir viejas heridas. Pero ningún médico responsable dejaría de abrir una herida que aún supura, aunque ésta sea muy vieja. La nacionalización de la banca privada mexicana de 1982 es una de esas heridas: cerró a la fuerza, antes de poder sanar y no ha dejado de supurar vía controvertidos rescates como el FOBAPROA, escandalosos fraudes y extranjerizaciones que algunos se nos antojan innecesarias.13

El resultado dio mucha luz sobre el proceso. Algunos de los hechos claramente corroborados fueron que la nacionalización bancaria fue planeada por largo tiempo como una opción en caso de necesidad, de manera secreta. Para hacerla “exitosa”, sólo podía ser así: los recursos financieros hubieran volado y hubieran quebrado el sistema financiero si antes de tomarse la decisión se hubiera discutido públicamente. Por tanto, la expropiación fue sorpresiva, hirientemente sorpresiva por la supuesta relación de cercanía que había entre algunos banqueros y el presidente. De ahí su agravio pues se sintieron “acuchillados, acuchillados por la espalda” como mencionó Miguel Ángel Granados Chapa en aquel seminario14.

Estaba claro que el gobierno buscaba detener la fuga de capitales mediante el control generalizado de cambios, por lo que Miguel Mancera fue removido de su cargo, y de pasadita, sin necesitarlo realmente, el presidente expropió la banca. ¿Por qué? Unos mencionan que López Portillo buscaba salir de un problema político usando a los banqueros como chivos expiatorios; otros señalan que fue el resultado de una fallida negociación constante entre el poder económico y el político (con un desenlace no deseado), en donde lo que finalmente importó fue la supervivencia del régimen prevaleciente y no el bien del país. En cualquier caso, queda claro que quienes diseñaron la medida no alcanzaron a dimensionar sus consecuencias.

Un parteaguas

A partir de la investigación académica y periodística, de los testimonios de los actores principales, de lo que ocurrió a raíz de la expropiación y luego nacionalización de la banca, es posible concluir que el hecho fue un parteaguas en nuestra historia contemporánea.  En lo económico, fue el último periodo de alto crecimiento económico con una estructura económica que ya no daba de sí. Desde hacía años era evidente la imposibilidad de mantener el desarrollo mexicano con las bases y estructuras que le habían permitido gran éxito en los años cuarentas y cincuentas, incluso desde la Gran Depresión de 1929. Ya no era posible. La premonición de Raymond Vernon finalmente llegaba al límite15. Se tenía que resolver el dilema del desarrollo mexicano, y sólo se podía hacer con una ruptura política que llevara la situación al extremo.

La expropiación bancaria canceló la vía por la cual el Estado podría ser el principal promotor de la economía. También terminó por cancelar la posibilidad de una estrategia nacionalista, centrada en el desarrollo interno y su aislamiento del exterior. No había forma de que el país ahorrara internamente lo que se requería de inversión para mantener un alto crecimiento económico. Los costos de los monopolios privados y públicos, de las ineficiencias y despilfarros, se hicieron más evidentes al tener encima el pago del servicio de la deuda en los años 80. No era concebible seguir como estábamos. México tenía que cambiar. Tenía que abrirse y competir, tenía que abandonar el paternalismo con los apoyos tradicionales del régimen.

La expropiación también representa un antes y un después en lo político. Soledad Loaeza lo presenta con toda claridad:

La consecuencia política más importante de la expropiación bancaria fue precipitar el fin del Estado que empezó a construirse con el triunfo de los liberales mexicanos en la segunda mitad del siglo XIX y que se desarrolló en el XX con el impulso de la Revolución y de la Constitución de 1917… precipitó una discontinuidad histórica que alteró en forma definitiva el patrón de las relaciones entre el Estado y la sociedad. A partir de esa decisión se soltaron los amarres que en el pasado sometían la organización social a la autoridad estatal y se sentaron las bases de nuevos patrones de interacción: llegó a su fin la unilateralidad histórica del Estado de la post-revolución y la negociación se impuso como componente central de la lógica de sus relaciones con la sociedad16.

En el autoritarismo, aparentemente invencible, José López Portillo tomó medidas desesperadas, desde la debilidad, y ello transformó el sistema político y la relación del estado con la sociedad. La expropiación representa también una ruptura del corporativismo en México, de los arreglos tácitos entre el gobierno y el sector privado, catalizados por las crisis cambiaria y económica. Provocó también la fractura del PRI que dio lugar años más tarde al crecimiento de los partidos de izquierda, le dio impulso al PAN a través de la participación político-electoral mucho más amplia y abierta de la clase media, de empresarios medios que tenían representación en los estados y a nivel local.

Un acto netamente autoritario

El presidente violó la Constitución a sabiendas que lo hacía y no le importó. Emitió los decretos de expropiación, llamándoles de nacionalización erróneamente, y a posteriori modificó la Carta Magna para que se ajustara a lo que decían los decretos. Para ello contó con la colaboración del Congreso y de los gobernadores para procesar rápidamente el cambio constitucional, y con la Suprema Corte para no atajar el problema y quedarse callada ante la violación de la ley. Por tanto, es un acto netamente autoritario que trastocó las reglas del juego, formales e informales, y dejó al país en una coyuntura de enorme debilidad institucional, en medio de una crisis económica profunda.

Hoy, a 40 años de esos hechos, que han visto transformarse al país, advertimos nuevamente el peligro del autoritarismo presidencial que se cierne sobre México. Su anuncio de que enviará al Congreso como iniciativa preferente los cambios legales para integrar la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa, a sabiendas de que ello viola la Constitución, es equivalente a lo que hizo López Portillo en 1982.

Como ocurría entonces, observamos cómo el partido en el poder tiene mayorías simples en las dos cámaras que, afortunadamente, quedaron atajadas en la elección de 2021 para pasar reformas constitucionales. Vemos también con preocupación las presiones que el Ejecutivo ejerce sobre la Suprema Corte de Justicia, como lo hizo en aquellos años López Portillo, pero que afortunadamente todavía tiene visos de cierta independencia. Advertimos con renovada preocupación que al autoritarismo presidencial de López Obrador se agregan las armas. La cooptación de las fuerzas armadas que ha llevado a cabo el presidente indica que los mandos castrenses parecen estar ya ante la disyuntiva de ser leales al presidente o ser leales a la Constitución y a México. La aparente cercanía del presidente con y el crimen organizado, y su papel así sea marginal en los procesos electorales en favor de Morena, sólo agrega peligro a la coyuntura actual. La importancia de la expropiación y luego nacionalización de la banca en nuestra historia reciente es un capítulo esencial para entender nuestro presente. A 40 años de aquellos hechos, hoy más que nunca los peligros están plenamente vigentes. México está en vilo, está pendiendo de las decisiones de los ministros de la Corte en lo que se ve una confrontación con el Ejecutivo federal, muy similar a la que se dio en 1982-1983. Hoy como entonces, la Corte está llamada a estar a la altura de la historia. EP

  1. Silva Herzog, Jesús A la distancia. Recuerdos y testimonios México, Océano, 2007. []
  2. Basáñez, Miguel y Roderic Ai Camp “La nacionalización de la banca y la opinión pública en México” Foro Internacional vol.XXV, n. 21984, pp. 202-216. []
  3. De la Madrid, Miguel Cambio de rumbo. Testimonio de una presidencia, 1982-1988 México, FCE, 2004. []
  4. Ibarra, David “Una visión sobre las causas de la nacionalización bancaria y sus consecuencias” en Espinosa Rugarcía, Amparo y Enrique Cárdenas Sánchez (eds.) La nacionalización de la banca 25 años después. La historia contada por sus protagonistas 2ª.Edición, Tomo I, México, CEEY, 2010, pp. 151-167. []
  5. Abedrop, Carlos “Motivos y costos de la expropiación bancaria” en Espinosa Rugarcía, Amparo y Enrique Cárdenas Sánchez (eds.) La nacionalización de la banca 25 años después… op.cit. Tomo II, pp.7-23 []
  6. Granados Chapa, Miguel Ángel “A 25 años de la nacionalización de la banca” en Espinosa Rugarcía, Amparo y Enrique Cárdenas Sánchez (eds.) La nacionalización de la banca 25 años después… op.cit. pp. 356. []
  7. González Martínez, Atanasio, “Expropiación bancaria, ¿Una oportunidad perdida para la Corte? en Espinosa Rugarcía, Amparo y Enrique Cárdenas Sánchez (eds.) La nacionalización de la banca 25 años después… op.cit. Tomo II, pp.328-329. []
  8. Miguel de la Madrid buscó acercarse a los banqueros al otorgarles las operaciones del mercado de dinero y permitir el 33% de su participación en la banca comercial. No fue suficiente. Granados Chapa, Miguel “A 25 años de la nacionalización … op.cit. p. 355. []
  9. Cárdenas Sánchez, Enrique El largo curso de la economía mexicana. De 1780 a nuestros días México, FCE, 2015, capítulo XI. []
  10. La frase quedó acuñada tras la publicación del libro de Rolando Cordera y Carlos Tello La disputa por la nación: perspectivas y opciones del desarrollo, México, Siglo XXI, 1984. Las pugnas en las deliberaciones al interior del gobierno pueden verse en Jonathan Schlefer Política palaciega. El partido gobernante y los orígenes de la crisis en México, México, CEEY, 2008, capítulos 7 y 8. []
  11. El primer libro que salió sobre la nacionalización fue el de Miguel Granados Chapa La banca nuestra de cada día México, Océano, 1982. []
  12. Espinosa Rugarcía, Amparo y Enrique Cárdenas Sánchez (eds.) La nacionalización de la banca 25 años después. La historia contada por sus protagonistas 2ª.Edición, Tres tomos, México, CEEY, 2010 []
  13. Espinosa Rugarcía, Amparo “Logro y destrucción de un ideal” en Espinosa Rugarcía, Amparo y Enrique Cárdenas Sánchez (eds.) La nacionalización de la banca… op. cit. Tomo II, pp. 62-63. []
  14. A Manuel Espinosa Yglesias, principal accionista de Bancomer, le avisaron lo que iba a suceder el día anterior pero no lo creyó. Agustín Legorreta Chauvet, accionista y Director General de Banamex, se enteró la noche anterior cuando estaba haciendo gestiones en el extranjero para tranquilizar a la banca internacional sobre la situación del país, por petición del Secretario de Hacienda. Espinosa Yglesias, Manuel Bancomer. Logro y destrucción de un ideal  México, Océano, 2000 y Legorreta Chauvet, Agustín “Como fue la expropiación anticonstitucional de la banca en México: ocaso de un régimen político obsoleto, 1 de septiembre de 1982” en Espinosa Rugarcía, Amparo y Enrique Cárdenas Sánchez (eds.) La nacionalización de la banca 25 años después… op.cit. Tomo II, pp. 83-112. []
  15. Vernon, Raymond (1964) The Dilemma of Mexico’s Development Cambridge, Harvard University Press, 1965. []
  16. Loaeza, Soledad “La expropiación de la banca y el fin del estado jacobino” en Espinosa Rugarcía, Amparo y Enrique Cárdenas Sánchez (eds.) La nacionalización de la banca… op. cit. Tomo III, pp. 166. []
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