“Para distribuir de manera distinta necesitamos importantes ingresos”, Arturo Herrera, secretario de Hacienda y Crédito Público

Arturo Herrera recibe a Este País para hablar de su presupuesto, defender la apuesta por Pemex y explicar cómo podríamos salir del atorón económico en el que estamos atrapados.

Texto de 10/12/19

Arturo Herrera recibe a Este País para hablar de su presupuesto, defender la apuesta por Pemex y explicar cómo podríamos salir del atorón económico en el que estamos atrapados.

A las 16:30 Arturo Herrera abre una puerta, acompañado de un funcionario. Estamos en Palacio Nacional. El personaje con cara de asustado del meme que lo captura al momento de recibir el encargo de la Secretaría de Hacienda, tras la polémica renuncia de Carlos Urzúa, ahora tiene una dignidad distinta. Arturo Herrera es bajo de estatura y delgado, pero se pasea por el lugar como si estuviera hecho para él. Nos hace pasar a su oficina, la misma que ocupó hace más de 100 años el ministro José Yves Limantour. Parecería que se ha detenido el tiempo en este cuarto, excepto por las pantallas de los mercados financieros que brillan atrás de las sillas de su escritorio. Las maderas talladas, los sillones de cuero y ese ambiente alejado del ajetreo del zócalo capitalino, en una esquina del Palacio Nacional, lo hacen sentir a uno en una esfera aparte. Pero Herrera no es un secretario encerrado. De hecho, es buen comunicador y, aunque el presidente lo ha contradicho en un par de ocasiones, es una de las piezas clave para la estabilidad de esta administración. Tampoco es la primera vez que trabaja con López Obrador; le tocó sustituir al infame Gustavo Ponce, quien pasaba los fines de semana en Las Vegas pagado por Carlos Ahumada, en la Secretaría de Finanzas local. Bien mirada, la política económica de López Obrador no ha evolucionado mucho desde entonces: la austeridad republicana, los recortes al gasto, la insistencia de no cobrar más impuestos, la atención sobre el petróleo y la disciplina fiscal son características de aquellos años también. Hoy Arturo Herrera recibe a Este País para hablar de su presupuesto, defender la apuesta por Pemex y explicar cómo podríamos salir del atorón económico en el que estamos atrapados.

GUILLERMO OSORNO (GO): ¿Cuál crees que es el sello más importante de este presupuesto?

ARTURO HERRERA (AH): Este presupuesto sigue en líneas generales al de 2018. Donde te vas a encontrar los grandes cambios es entre el presupuesto de 2017 y el de 2018. Si yo tratara de resumirlo en una frase sería: lo que estamos tratando de probar es que se puede ser fiscalmente responsables y al mismo tiempo tener una vocación social.

GO: Es un sello de López Obrador, ¿no? Es la misma política de cuando eras secretario de finanzas de la Ciudad de México. Se han comprometido a no subir más impuestos y a mejorar los instrumentos de recaudación.

AH: Lo que hay es una promesa muy específica de, cuando menos en los primeros tres años, no cambiar la estructura tributaria. Ni se suben, ni se bajan, ni se crean nuevos impuestos. Nuestra apuesta es aumentar la eficiencia del Sistema de Administración Tributaria (SAT). Pero lo que necesitamos para lograrlo es darle instrumentos al SAT para que pueda recaudar más. Por ejemplo, el año pasado introdujimos la modificación de la compensación universal entre el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto sobre la Renta, que era un canal por medio del cual se estaban evadiendo algunos impuestos. Otra de las cosas nuevas que estamos haciendo es la ley de empresas fantasma o factureras, que vuelve mucho más riesgoso operar cierto tipo de mecanismos para la recaudación fiscal.

¿Qué más estamos cambiando? Por ejemplo, hay una enorme discusión a nivel mundial sobre cómo debe ser la estructura para cobrar impuestos, sobre todo a raíz de lo que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) llama los BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), empresas que están operando a nivel multinacional y a veces es sencillo que trasladen las utilidades a aquellas jurisdicciones de baja tributación. Muchas de estas empresas tienen sus matrices en Irlanda. La dueña de las patentes de Apple está en Irlanda; los que comercializan los teléfonos están basados en cada uno de los países, pero la empresa que los vende tiene que pagarle una patente tan grande a la empresa de Irlanda, que la utilidad después de ese pago es muy baja. En el marco de la OCDE se han venido proponiendo una serie de sugerencias que han adoptado ya los países europeos y nosotros estamos incorporando. Por ejemplo, hay una que se llama la cláusula general antiabuso; dice que si una empresa cambia la forma en la que está estructurada y crea nuevas empresas por una razón económica, está bien, pero si la única razón por las que las crearon fue para evadir impuestos, entonces se determina que no es lo correcto. Hay otras recomendaciones que van asociadas a cómo se hace la recaudación de impuestos a nivel oficial. Estamos implantando una serie de medidas que le permitan al SAT cobrar impuestos de manera más eficiente.

GO: ¿De cuánto dinero estaríamos hablando?

AH: Bueno, eso es algo que vamos a determinar por- que no tenemos una base, pero estamos hablando de cuando menos unos $50 mil millones de pesos.

GO: Hablemos del gasto. Una buena parte del gasto se va a Pemex y esto ha sido muy criticado. ¿Se está petrolizando la economía?, ¿estamos fincando el desarrollo del país en energías no renovables? ¿Por qué Pemex?

AH: Pemex es el principal activo del país. Sus ingresos siguen representando 4% del PIB, alrededor de un billón de pesos —llegaron a representar 8% del PIB y en 10 años hemos perdido más o menos el 4%— y una de las razones por las cuales había caído la producción es porque no tenía recursos suficientes para producir y explorar. Lo que hicimos no es necesariamente una petrolización, ni transferir recursos a Pemex; lo que sí estamos haciendo es cambiando el tratamiento tributario que Pemex tiene. En la industria del petróleo en México tú puedes encontrar cuando menos dos modelos tributarios; uno es el que se le da a Pemex, con tasas muy altas, y otra está en aquellos campos donde Pemex es so- cio de un privado; en este segundo caso las tasas no son tan altas. El tratamiento tributario a Pemex no le permite crecer de manera ordenada. Es sorprendente lo que ha pasado en los últimos años, en los que Pemex perdió su capacidad de producción y aumentó su deuda al doble. En fin, lo que tenemos que hacer es seguir buscando cómo mejorar la recaudación de impuestos, y eso no contradice que Pemex sea un activo con recursos extraordinarios que pueden ser rentables.

Una parte de tu pregunta es algo que vamos a tener que cuestionarnos en adelante. Lo que no vamos a hacer es petrolizar las finanzas públicas, en el sentido de que tengan que depender de Pemex; entre otras cosas porque, aunque es una fuente muy generosa, es muy volátil. Nada más en el último año los precios han estado lo mismo en $77 que en $44 dólares por barril. Las finanzas públicas no pueden depender de un producto con ese tipo de variaciones. Pero lo que sí debemos hacer, porque así están operando muchas de las empresas petroleras en el mundo, es comenzar a replantear cómo funcionan las empresas de energía, donde lo mismo pueden estar produciendo petróleo que tener líneas de negocios de recursos renovables. En algún momento Pemex tendrá que evolucionar hacia allá; lo mismo la Comisión Federal de Electricidad (CFE).

GO: Otro tema que también ha generado controversia es invertir en la refinería. Se entiende que lo más rentable es producir petróleo y no hemos sido buenos para refinarlo.

AH: Yo creo que ese argumento no tiene que ver con el hecho de si somos buenos o no refinando. Las refinerías ya existen, tenemos seis a las que no les hemos invertido. Esas refinerías estaban produciendo al 30% de su capacidad y hoy lo hacen al 50%. Más allá de la refinería de Dos Bocas, lo que sí ha dado resultado es el incremento en la capacidad de producción de gasolinas. Uno puede hacer un ejercicio casi abstracto para probar que parte de esta argumentación es equivocada. Por supuesto, es más rentable producir petróleo, pero si esas refinerías no estuvieran dentro de Pemex nadie las cuestionaría, porque de todas formas alguien en el mundo tiene que estar produciendo gasolinas. Pemex es una empresa multiproducto con un producto central, pero no tiene por qué descuidar los otros. A esta línea de argumentación yo agregaría un tema adicional que no era importante antes: las circunstancias en las que está operando hoy el mundo son distintas a las de hace años. Hace tres años teníamos un entorno internacional claramente globalizado y de fronteras abiertas; podíamos muy fácilmente no necesitar refinar ni producir gasolina acá, porque la podíamos traer de Estados Unidos. Las grandes discusiones que hay hoy en materia económica son sobre tensiones comerciales, en un mundo donde las fronteras se están cerrando a la importación. La disputa más obvia es la de Estados Unidos contra China. A nosotros mismos se nos amenazó con subirnos los aranceles si no tomábamos medidas en la frontera sur, pero hace algunas horas el parlamento británico rechazó la propuesta del primer ministro Boris Johnson para salir de la Unión Europea [28 de octubre]. Es un mundo diametralmente distinto del que vivíamos hace tres años. No podemos garantizar hoy las condiciones para obtener un producto como la gasolina de una manera elástica, fuera de México. Tenemos que darnos unos márgenes de libertad.

GO: Tú eres miembro del Consejo de Administración de Pemex. ¿Qué van a hacer con el tema de la corrupción?

AH: Mira, yo creo que los temas de corrupción en general y los temas de corrupción en Pemex, pasan por tres cosas distintas. La primera, como se dice en Estados Unidos, es lead by example, gobernar con el ejemplo; eso es parte de lo que el presidente hace porque es extraordinariamente austero, cuidadoso y hace que los secretarios tengamos que serlo, y los subsecretarios también. Lo mismo está pasando en Pemex. Por lo menos debes asegurarte de que tienes un grupo muy claro en estos temas. La segunda es que necesitas sistemas de gestión que te permitan garantizar que no haya corrupción; por ejemplo, en la Secretaría de Hacienda no tenemos un sistema integral de administración que te permita trazar el presupuesto desde que está en un contrato hasta que se hace la obra. Somos el único país de América Latina que no lo tiene.

Entonces te hacen falta sistemas de adquisiciones, de recursos humanos, que te permitan identificar dónde están las operaciones, los flujos de dinero. Pero la tercera, y esto es muy importante en el caso de Pemex, es que la corrupción no se da de manera abstracta; se da en sectores muy específicos y en determinadas operaciones. Por ejemplo, los grandes escándalos en América Latina de los últimos años estuvieron ligados a los contratos de construcción, específicamente en Brasil, México, Perú, Argentina y República Dominicana; uno tiene que identificar cuáles son los canales más propensos a la corrupción y allí es donde hay que aplicar medidas.

GO: También han hecho recortes en que, a veces, parece que se les fue la mano. Por ejemplo, este año se tiene la sensación de que están desmantelando instituciones que tardaron mucho en madurar, o que han recortado el suministro de medicamentos. ¿Van a rectificar el rumbo en el tema de los recortes?

AH: Yo creo que estás aludiendo a dos cosas distintas: una es la disminución del presupuesto en algunos lugares para que se vaya a otros, y otro es el proceso de centralización de las compras. Por ejemplo, en los medicamentos no hubo un recorte; lo que hubo fue un proceso de consolidación que estaba buscando ahorros por escala. En lo que sí tenemos que ser muy cuidadosos es en informar lo que está pasando. Claramente, el tema de compras es una de las áreas en las que tenemos que ser mucho más proactivos para explicar qué estamos haciendo, cuándo lo estamos haciendo y mostrar sus resultados. Tenemos que evitar la salida fácil de decir: “Ah, es que antes eran corruptos y ahora lo estamos haciendo bien”. Lo que tenemos que dar es números concretos de cuánto se ahorra por la centralización de las compras.

GO: ¿La economía mexicana está estancada?

AH: La economía mexicana está creciendo, pero a niveles muy bajos. Regresé antier de las reuniones anuales del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (FMI), donde se reúnen un número muy alto de ministros de hacienda y directores de los bancos centrales; además de esas asambleas están las del G20, al que pertenece México. En las reuniones que tuvimos del G20, probablemente el dato más importante es que de las 19 economías que agrupa —más la Unión Europea, con su propia representación— 18 redujeron sus pronósticos de crecimiento. En Washington se planteó como un proceso de desaceleración sincronizada; es decir, puedes tener momentos en los que creces, pero en otros no.

Hoy estamos viviendo un proceso de desaceleración en las cinco economías más importantes en el mundo. Estados Unidos y China tienen un conflicto comercial; Japón [prácticamente] no crece desde hace 20 años, Alemania está entrando en un proceso de recesión y el Reino Unido está en medio de un conflicto para determinar cuáles son las condiciones en las que va a salir de la Unión Europea. Es un panorama complicado a nivel internacional. Pero lo que sí hubo en estas reuniones fue un énfasis en que una parte muy importante de esto tiene que ver con las tensiones comerciales. El FMI le puso un número: estiman que las tensiones comerciales van a provocar una disminución en la actividad económica mundial de unos $700 billones de dólares. Esto es el equivalente a la economía de Suiza, como si a la economía mundial le quitaras Suiza. Por eso no es sorprendente que encontremos en México, por lo menos en dos ocasiones, al Banco Central disminuyendo las tasas de interés.

GO: Te escuché en una entrevista hablar de políticas contracíclicas y de que hay una forma en que el primer mundo ejecuta esas políticas para estimular la economía, y otra forma en que el tercer mundo lo puede hacer. ¿Implementarás políticas contracíclicas para estimular nuestra economía?

AH: Sí, yo creo que para el próximo año. La mejor manera de plantearlo es por medio del paquete económico. Tenemos ya diseñada la política contracíclica que queremos proponer, pero también nos dimos cuenta de que la necesitamos no sólo afinada, sino explicada al Congreso, que se la explicáramos a las calificadoras, que la conversáramos con los organismos financieros internacionales para tener su opinión técnica y que la habláramos con los inversionistas. No quisiéramos que, por no explicarla bien y a tiempo, fuera percibida como un elemento de incertidumbre; es muy claro lo que tenemos que hacer. Las economías avanzadas, como dije en aquella entrevista, tienen características que las hacen diferentes a las economías en desarrollo. Una de ellas es que sus presupuestos de recaudación son muy importantes; países como Francia y Dinamarca recaudan alrededor de 46% del PIB y sus espacios de ingreso y gasto son mayores; pueden aplicar estabilizadores automáticos como el seguro de desempleo. Y esto tiene varios efectos; uno social y dos económicos. La gente que está viviendo una etapa difícil allí tiene un amortiguador, hay una parte del consumo que no disminuye porque aún los desempleados gastan algo; el tercero es un impacto temporal en el déficit. El déficit, al detonarse el seguro de desempleo, aumenta. Cuando esa economía se recupera, la gente sale del seguro de desempleo y el déficit disminuye. El gasto aumenta cuando las economías más lo necesitan y disminuye en época de bonanza. Esto requiere credibilidad, ¿qué quiere decir esto? Que los demás actores económicos estén seguros de que cuando se comience a recuperar la economía el gasto va a disminuir. Esa credibilidad es la que no tenemos los países en desarrollo y por eso creemos que, si entramos a una recesión, los recursos que vamos a usar para salir de ella deben estar prefondeados; es decir, que no dependan de lo que vamos a hacer en el futuro sino de lo que ya hicimos antes.

GO: Esta entrevista se publicará cuando ya esté aprobado el presupuesto. ¿Qué cambios prevés que te hagan las cámaras?

AH: Mira, no sé. Hay cambios que no van a pasar, porque para distribuir de una manera distinta, se requerirían ingresos de una manera importante. La Ley de Ingresos ya pasó en la Cámara de Diputados y se va a discutir en la Cámara de Senadores; entonces el monto a distribuir no va a cambiar mucho. Hay una parte importante del gasto —y en eso quise hacer énfasis en mis comparecencias en las cámaras de diputados y de senadores— que es inercial e irreductible. Entre las participaciones y los fondos federales para los estados suman alrededor de $1.8 billones de pesos, casi 33% de todo el gasto. El servicio de la deuda, el pago de intereses, es como de $725 mil millones de pesos. Después tienes el gasto de pensiones, que son casi $800 mil millones de pesos. Ninguno de esos gastos depende de nosotros. Y hay una parte del presupuesto que son recursos propios del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), de la CFE y de Pemex, de tal forma que 82% del gasto es rígido. Sobre lo que discuten las cámaras es sobre el 18% restante, que incluye los salarios del personal de Gobernación, de Hacienda, etcétera; así es que hay una rigidez alta en el gasto. Eso explica también por qué hubo recomposiciones importantes del gasto de 2018 a 2019, pero también explica que vamos a tener que encontrar una forma de estar recaudando niveles parecidos a los países más avanzados. EP

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