La causa principal de que permanezca y crezca la pobreza en nuestro país es el ingreso insuficiente. Desde Acción Ciudadana Frente a la Pobreza hemos insistido en la necesidad de revisar las políticas económicas relacionadas con los salarios, los ingresos y la productividad. En particular, es importante poner bajo la lupa los programas públicos destinados a fomentar la inclusión económica, es decir, programas para el desarrollo productivo, la generación de ingresos y la empleabilidad.

Este énfasis es relevante porque, hasta ahora, la discusión pública sobre el “combate a la pobreza” se ha enfocado única o principalmente en los “programas sociales”, una visión parcial y sesgada porque deja de lado la dimensión del ingreso, que es el factor central de empobrecimiento.

En este texto mostramos cómo el Presupuesto 2016 no fue un presupuesto base cero ni aumentó significativamente los recursos destinados a la inclusión económica y la generación de ingresos. También revisamos cómo la Cámara de Diputados no incrementó los fondos y, de hecho, las decisiones de ampliación presupuestal se hicieron en sentido inverso.

Completamos el panorama con una mirada sobre la dispersión de programas estatales y su falta de transparencia y rendición de cuentas. El texto concluye con propuestas específicas para empezar a enfrentar esta problemática.

No hubo “base cero” en los programas productivos

El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2016 (PPEF) incluyó 39 programas destinados a la inclusión económica. Estos programas son ejecutados por ocho dependencias federales y un organismo no sectorizado, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (cdi). En el PPEF, el presupuesto para estos programas ascendía a 122 mil millones de pesos.

Los cambios propuestos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) como parte del presupuesto “base cero” fueron menores respecto a años anteriores, y consistieron en algunas fusiones de programas y la resectorización del Instituto Nacional de la Economía Social (Inaes), que pasa de la Secretaría de Economía (SE) a la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol).

La reorganización propuesta por Hacienda tomó en cuenta solo algunas de las recomendaciones hechas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).¹ La fusión solo redujo el número de programas relacionados con la inclusión económica de 47 a 39. Esta reducción de programas con subsidios regresivos fue tímida y no explícita: se podría recortar “parejo”.

Asimismo, la propuesta del Ejecutivo fue insuficiente. ¿Aprovechó la Cámara de Diputados sus atribuciones para mejorar la calidad del Presupuesto en 2016? La respuesta breve es “no”. Por el contrario, contribuyó al desastre.

Más presupuesto para programas cuya inefectividad está demostrada

El Presupuesto de Egresos de la Federación (pef 2016) aprobado por la Cámara de Diputados mantuvo los 39 programas y aprobó ampliaciones presupuestales netas por 7 mil millones de pesos para algunos de ellos. Así, esos 39 programas contarán con un presupuesto de 129 mil millones de pesos en 2016, 5.6% más que lo presupuestado originalmente por la SHCP.

La ganadora fue la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa): casi 8 mil millones de pesos de ampliación fueron para 8 de sus 12 programas, mientras que otros 225 millones fueron destinados al programa Aseguramiento Agropecuario de la SHCP. La tímida reducción a los subsidios regresivos e improductivos de la Sagarpa —iniciada por Hacienda— fue revertida parcialmente en la Cámara (ver la Gráfica 1).

Los programas que tuvieron una disminución en la Cámara con respecto al proyecto enviado por el Ejecutivo son el Fondo Nacional Emprendedor (FNE), de la SE, por cerca de 600 millones de pesos; el programa de Protección Forestal, de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), por 300 millones, y el Programa de Apoyo al Empleo, de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), con 300 millones de pesos menos (ver Gráfica 1).

Los programas que recibieron un aumento de presupuesto están mal evaluados, según el Índice de Desempeño de Programas Públicos Federales 2015 (Indep), desarrollado por Gestión Social y Cooperación (Gesoc, A. C.). Los diputados eligieron programas de las tres peores categorías del Indep para asignar más recursos públicos.

Dos de los programas a los que la Cámara de Diputados amplió recursos se encuentran dentro de la caja negra del gasto. Es decir, no tienen un buen diseño, no han cumplido sus metas y tienen una baja o nula cobertura: el Programa de Desarrollo y Vinculación de la Investigación Científica y Tecnológica con el Sector y el Programa de Productividad y Competitividad Agroalimentaria.

Otros tres programas están catalogados como acciones de dispersión de la política social. Son programas con muy bajas coberturas y sin posibilidad de lograr un impacto en su población objetivo: el Programa de Fomento a la Agricultura, el Programa de Fomento a la Productividad Pesquera y Acuícola, y el Programa de Comercialización y Desarrollo de Mercados.

Tres programas más tienen un nivel de desempeño bajo: el Programa de Productividad Rural, el Programa de Apoyo a Pequeños Productores y el Programa de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria.

De todos los programas con ampliaciones presupuestarias solo uno alcanza un nivel de desempeño mejorable, el Programa de Aseguramiento Agropecuario, es decir que no es del todo opaco, pero le hacen falta mejoras sustanciales.

Los diputados no se basan en las evaluaciones para tomar decisiones

Es evidente que los resultados de las evaluaciones no fueron tomados en cuenta a la hora de reasignar los recursos. Por ejemplo, la Cámara de Diputados otorgó al Programa de Comercialización y Desarrollo de Mercados un incremento de 1.8 mil millones de pesos, por lo que en 2016 cuenta con 12 mil millones de pesos. La evaluación de diseño concluye que este programa no define a su población objetivo ni identifica los problemas que esta enfrenta, y no cuenta con una estrategia de cobertura. Además, hay duplicidades entre este y otros programas federales que también otorgan apoyos destinados a equipamiento para comercialización, coberturas, servicios de garantías e incentivos para el ingreso objetivo, productores y compradores.

El Programa de Productividad Rural recibió un incremento de 1.2 mil millones de pesos, por lo que contará con 10 mil 603 millones de pesos. Este nuevo programa es el resultado de la fusión de seis programas preexistentes que seguirán operando como “componentes”: Infraestructura Productiva para el Aprovechamiento Sustentable de Suelo y Agua, Desarrollo de Zonas Áridas (Prodeza), Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (PESA), Desarrollo Comercial de la Agricultura Familiar, Atención a Siniestros Agropecuarios para Atender a Pequeños Productores, y Fortalecimiento a Organizaciones Rurales.

Con estos cambios, se espera que mejore la coordinación interinstitucional para que no se dupliquen los apoyos. Sin embargo, también se corre el riesgo grave de mantener la inercia de los programas que ahora están bajo la modalidad de componente. Además, tiene coberturas muy limitadas y no siempre bien focalizadas en zonas de mayor pobreza y rezago social del campo.

El Programa de Apoyo a Pequeños Productores recibió en la Cámara de Diputados un incremento de 2.9 mil millones de pesos; en 2016 contará con un monto total de 6 mil 161 millones de pesos. Este es el programa de la Sagarpa con el mayor aumento. Al igual que el Programa de Productividad Rural, es el resultado de la fusión de programas previos con dos fondos de incentivos productivos: el Procafé y el Programa de Incentivos para Productores de Maíz y Frijol (Pimaf). Además, se le añadieron otros programas, que ahora serán componentes suyos: Extensionismo e Incentivos Productivos, Arráigate (Formar y Jóvenes Emprendedores), Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos en Núcleos Agrarios (FAPPA), y el Programa de Apoyo para la Productividad de la Mujer Emprendedora (Promete).

A finales de 2015, el Coneval entregó un reconocimiento a la Sagarpa por el diseño del Programa de Apoyo a Pequeños Productores en el sector rural, creado ese año mediante la fusión de programas previos. Pero más allá del diseño, habrá que ver si la operación de este programa es transparente, especialmente en la asignación de recursos, la selección de beneficiarios y, sobre todo, la creación de incentivos reales que mejoren las condiciones de pequeños productores, sobre todo los más pobres.

La dispersión y baja efectividad de los programas de inclusión económica es mayor a nivel local

La dispersión y atomización se replica y complica en las 32 entidades federativas, que tienen a su vez sus propios programas. Para agravar el problema, como la rendición de cuentas y la transparencia son tan heterogéneas, resulta casi imposible crear una clasificación estandarizada del desempeño de los programas estatales.

De acuerdo con el Coneval, se tienen registrados 3 mil 788 programas estatales. Entre 2008 y 2011 el número de estos programas se incrementó en 11%, y su presupuesto en 42%. El inventario del Coneval muestra que en cada entidad hay varios programas, decenas en algunos casos, destinados a atender la misma dimensión.²

De acuerdo con el análisis de Acción Ciudadana Frente a la Pobreza, hay 767 programas estatales relacionados con generación de ingreso, empleo y apoyo productivo. Esto equivale a 24 programas por entidad federativa en promedio³ y a la quinta parte del total de los programas (20.2 por ciento).

¿Es un problema tener un gran número de programas?

La respuesta intuitiva es “sí”: muchos programas y poco presupuesto para cada uno significa mala cobertura y altos costos administrativos y de operación, proporcionalmente. Esto se traduce en resultados pobres, debidos también a duplicidades, sesgos clientelares y captura por parte de grupos de interés. Además, el seguimiento y más aún la evaluación de resultados se dificultan.

Proponemos una correlación empírica que puede describir lo que está ocurriendo: los estados con el más alto porcen­taje de población en pobreza por ingresos también son los que tienen el mayor número de programas sociales estatales (ver la Gráfica 2).

Por ejemplo, Chiapas, donde 78.7% de la población tiene un ingreso por debajo de la línea de bienestar, es la entidad con mayor número de programas (más de 250). Le siguen en la misma correlación Veracruz, el Estado de México, Hidalgo y Guerrero.

A la gran dispersión de programas en las entidades se suma que la normatividad, la regulación, la transparencia y la rendición de cuentas brillan por su ausencia. Muchos programas estatales carecen de indicadores básicos para medir sus resultados, de evaluaciones rigurosas y de ejercicios serios de detección de duplicidades.

Solo uno de cada tres programas estatales (33.7%) cuenta con algún documento que lo regule, ya sean reglas de operación, una ley, un lineamiento o una guía de operación. Solo 217 programas estatales cuentan con reglas de operación, esto es el 28.5 por ciento.

La falta de transparencia en el uso de los recursos es escandalosa y preocupante. Se cuenta con información presupuestal para únicamente 123 de 767 programas y acciones estatales de inclusión económica. Es decir, del 84% de estos programas no se conoce ni el presupuesto que ejercen. Ya ni hablar de documentar resultados, identificar territorialmente el gasto o desglosar la asignación de recursos para poblaciones indígenas o por sexo, o para calificar la focalización del gasto de acuerdo con la incidencia de pobreza. Esto es imposible en los programas estatales, salvo en muy contadas excepciones.

En conclusión: ¿por qué estamos estancados?

En primer lugar, el país carece de una estrategia nacional articulada de inclusión económica e incremento de la productividad, con prioridad para zonas de rezago social y personas de menores ingresos. Sobran los discursos sobre “apoyos a programas productivos” e incluso hay mucha ideología para justificar la vía productiva en contraste con una supuesta o real visión asistencial. Sin embargo, mejorar los ingresos de la población pobre es una tarea sumamente compleja, porque además está relacionada con activos productivos, mercados, regulación y oportunidades de negocio, lo que implicaría un enfoque muy distinto en este tipo de programas. Lo que es seguro es que gastar recursos en programas desarticulados y de inefectividad comprobada no va a resolver las dificultades ni a reducir la pobreza.

En segundo lugar, estamos ante un problema de gobernanza del desarrollo. De entrada, no está claro quién es responsable de esta tarea. La “concurrencia” entre federación, estados y municipios en realidad encubre la indefinición de responsabilidades. No hay manera de deslindar y exigir rendición de cuentas, y esto permite las ocurrencias y los incentivos clientelistas de cada político para crear sus propios programas y no dar continuidad a los anteriores.

Lo mismo sucede con el enfoque sectorial. Basta un ejemplo: ¿quién debe apoyar el desarrollo productivo de los pequeños productores pobres indígenas? Solo en lo federal estarían “duplicadas” la Sedesol, la Sagarpa y la cdi, y también podrían estar involucradas la se y la STPS.

El peor escenario se da cuando los programas son muchos, pequeños, desarticulados, de escasa cobertura y sin rendición de cuentas, porque eso crea el caldo de cultivo perfecto para la corrupción, el clientelismo y el dispendio.

En tercer lugar, la poca evidencia disponible limita las posibilidades de evaluación y la toma de decisiones. La información sobre los resultados de los programas es muy pobre, incluso en las evaluaciones federales. La escala de los programas y la multiplicidad de criterios hace imposible evaluar o tener datos mínimos sólidos. Para complicar más el panorama, las escasas evaluaciones existentes se toman muy poco en cuenta. En el debate público se presta mucha atención a la “intención” y a los anuncios con buen marketing y buena narrativa, y poca o ninguna al sustento real de las “estrategias” y “programas” que cada político anuncia.

Propuestas para tener más y mejor información sobre los programas productivos y la generación de ingresos

Para enfrentar estos problemas podríamos empezar por saber en qué se invierten los recursos. Es decir, necesitamos los datos básicos, completos, abiertos y unificados de a quién, en dónde y para qué se asignan recursos de programas de inclusión económica y generación de ingresos.

Las siguientes son algunas propuestas concretas que hacemos al Gobierno federal y que podrían ser asumidas por la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social para abordar los retos que supone la mejora de la política económica y social en su agenda 2016-2017:⁴

• Crear un sistema de información unificado para los 39 programas federales orientados a la inclusión económica y la productividad que permita identificar a quién, para qué y en dónde se otorgan recursos y en qué cantidades.

• Tener, cuando menos cada semestre, un reporte sistemático de seguimiento de los resultados alcanzados por cada programa (o subsidio entregado) y por el conjunto de estos, incluyendo indicadores económicos como rentabilidad de la inversión, empleos creados, salarios generados y otros similares.

• Elaborar un atlas de actividad económica e inversión de todos los programas locales, abierto y de fácil consulta.

• Iniciar el debate para formular una estrategia económica y social incluyente y consensuada con la sociedad civil, basada en la identificación de los principales factores que inciden en la generación de ingresos y el desarrollo de capacidades, las políticas para potenciarlos y la reestructuración de los programas existentes para optimizar el financiamiento.

• Crear desde el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) u otra instancia similar un fondo concursable para las universidades y organizaciones de la sociedad civil, dirigido al cumplimiento y seguimiento de dicha agenda, y a vigilar la ejecución de la legislación y normatividad en materia de programas productivos y de generación de ingreso.

Para empezar a romper el caos entre los tres órdenes de Gobierno se podría solicitar a la Comisión Nacional de Desarrollo Social lo siguiente:

•  Acordar un estándar mínimo de información e indicadores —que deben estar disponibles— sobre el conjunto de programas sociales y, en particular, los destinados a la inclusión económica, el desarrollo productivo, la generación de ingresos y la empleabilidad de quienes viven en pobreza;

• Elaborar un metanálisis de los programas estatales orientados a la inclusión económica y la productividad que compile la información estratégica de cada programa que actualmente no sea pública, proponga estándares básicos para el diseño y la rendición de cuentas, y esté en manos de una entidad independiente en la que participe un grupo interdisciplinario de especialistas reconocidos;

• Crear un sistema unificado de información que ofrezca datos a nivel subnacional y alimente el atlas generado por los programas federales.

¹ Coneval, “Consideraciones para el proceso presupuestario 2016”, 2015.

² El inventario estatal más reciente corresponde a 2012.

³ Se incluyen también programas y acciones que tienen como objetivo igualar las oportunidades de participación laboral, como los destinados al cuidado de personas.

⁴ Con base en las atribuciones que le confiere el artículo 52 de la Ley General de Desarrollo Social.

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ACCIÓN CIUDADANA FRENTE A LA POBREZA es una iniciativa de la sociedad civil organizada para impulsar acciones efectivas contra la pobreza y la desigualdad.

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