¿La Evaluación de Impacto Ambiental sí protege a la naturaleza?

El Estado evalúa los proyectos que potencialmente afectarían a la naturaleza y, al mismo tiempo, le da a la sociedad un espacio para opinar. Esta estructura tiene muchos beneficios, pero, en la práctica, surgen problemas que ponen en peligro el objetivo de protección y la sostenibilidad.

Texto de 03/10/20

El Estado evalúa los proyectos que potencialmente afectarían a la naturaleza y, al mismo tiempo, le da a la sociedad un espacio para opinar. Esta estructura tiene muchos beneficios, pero, en la práctica, surgen problemas que ponen en peligro el objetivo de protección y la sostenibilidad.

Todas las actividades humanas generan un impacto sobre la naturaleza. Estamos acostumbrados a pensar que este impacto es un problema exclusivamente ético. Cuando se destruyen las selvas de Borneo para generar cultivos de aceite de palma, las personas se consternan con los videos que muestran el sufrimiento de la mamá orangután perdiendo el hábitat de sus hijos ¿Podemos destruir el hábitat de las demás especies para nuestro beneficio? Pero el impacto en la naturaleza va más allá del problema ético. A lo largo de la historia hemos visto cómo aquellas poblaciones que han impactado fuertemente a la naturaleza aumentan su vulnerabilidad frente a eventos extremos como huracanes, sequías, incluso pandemias. Por ello, algunas culturas buscan reducir el impacto de las actividades humanas sobre la naturaleza; unas lo han logrado mejor que otras. 

Con la globalización, la responsabilidad de los impactos sobre los ecosistemas se amplía a los intereses internacionales, pues las consecuencias también se amplían. Por lo tanto, la protección debe ser explícita en los tratados comerciales como el T-MEC. Para poder incluir las medidas de protección cada país debería revisar la efectividad de sus propias reglas.

En el caso de México se puede considerar que las medidas para proteger a la naturaleza comenzaron a finales de siglo XIX en el gobierno de Porfirio Díaz, a partir de la intensa deforestación de aquella época. En la Constitución de 1917 se incluyó el artículo 27 como un primer esbozo para la conservación de la naturaleza (Urquiza, 2020). Fue en 1987 cuando se modificaron los artículos 27 y 73 para contar con más elementos de protección ambiental y dar paso, un año después, a promulgar la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEPPA). Las encargadas de su aplicación fueron, primero, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) y, posteriormente, en 1996, la Secretaría del Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). Finalmente, en el 2000, se separó el sector pesquero y la secretaría quedó como Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). 

En la LGEEPA los artículos 28 y 35 tratan sobre la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). Estos artículos le dan al Estado las herramientas para evaluar las acciones humanas sobre la naturaleza y evitar aquellas que sean nocivas. Al asegurar la conservación de la naturaleza y, con ello, la calidad de vida, el derecho humano al medio ambiente sano y la sostenibilidad de México, son considerados como centrales para el desarrollo del país. 

¿Cómo funciona la Evaluación de Impacto Ambiental?

El procedimiento para llevar a cabo la Evaluación de Impacto Ambiental es el siguiente: 1) Una persona o empresa (llamada “promovente”) que desee llevar a cabo alguna actividad —por ejemplo, una construcción—que afectará la naturaleza, debe dar informe a la SEMARNAT.  2) Esta secretaría decidirá si la actividad requiere de una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). 3) De ser así, le solicitará al promovente que someta una Manifestación de Impacto Ambiental (MIA), la cual debe ser evaluada por las autoridades antes de que se inicie la actividad o la obra. 4) El promovente deberá contratar una consultora reconocida por la SEMARNAT para realizar la MIA. 5) El promovente deberá publicar un extracto de la MIA en un diario de amplia difusión, con el fin de que la sociedad se entere. 6) La sociedad tiene 10 días a partir de la publicación para solicitar la MIA completa y dar su opinión. 7) La SEMARNAT deberá publicar la MIA y abrir un tiempo para recibir las opiniones de la sociedad e incluirlas en este expediente. 8) Después de 60 días —120 para proyectos que la secretaría considere que requieren de más tiempo—la SEMARNAT deberá dar su resolutivo o dictamen sobre la MIA presentada. La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) sólo tiene tres posibilidades de dictamen: a) Aceptado, para que se realice la actividad; b) Aceptado condicionado, el promovente deberá solucionar los problemas detectados en la MIA antes de realizar la obra o actividad; o c) Negado, se considera que el proyecto afectará irreversiblemente a la naturaleza. 

En cualquiera de los pasos el promovente puede retirar su solicitud para que se evalúe su MIA, sobre todo si considera que el dictamen será negativo. Una vez negado, no es posible que la empresa vuelva a someter una MIA sobre el mismo proyecto. 

Así, el Estado evalúa los proyectos que potencialmente afectarían a la naturaleza y, al mismo tiempo, le da a la sociedad un espacio para opinar. Esta estructura tiene muchos beneficios y ha logrado reducir algunos de los impactos que ejercemos sobre la naturaleza. Pero en la práctica surgen problemas que ponen en peligro el objetivo de protección y la sostenibilidad.

Problemas de la EIA

Los problemas de esta regulación se pueden clasificar en tres grandes grupos. Los de procedimiento, los de implementación y los de justicia.

Dentro del primer grupo, los de procedimiento, el primer problema se basa en que el gobierno es juez y parte. Los gobiernos están interesados en una gran cantidad de proyectos, pues estos significan inversión, empleo e inauguraciones que promuevan el trabajo gubernamental. Después de los promoventes, los gobiernos son los más interesados en que los proyectos se lleven a cabo. En la práctica los gobiernos son los licitantes del proyecto y contratan a una empresa para llevarlo a cabo, y facilitan todos los trámites y permisos, entre ellos, la evaluación ambiental. Así que el mismo interesado está encargado de evaluar su factibilidad ambiental. 

En estos casos, la SEMARNAT (o su equivalente a nivel local) hace la Evaluación de Impacto Ambiental mientras que otra secretaría (obras, energía, turismo, entre otras) actúa como la promovente. Las secretarías ambientales suelen tener menos poder político y económico. Sólo se tiene que comparar el presupuesto de las secretarías ambientales con el que se les asigna a los promoventes. A esto se le suma que, en la mayoría de los grandes proyectos, el interés surge a partir del jefe del ejecutivo que está por encima de todas las secretarías. Por lo tanto, las personas que evalúan un proyecto constantemente se encuentran supeditadas a las presiones que sus superiores ejercen sobre ellas para que lo acepten. En ocasiones, las presiones son tan grandes que en muchos de estos proyectos la defensa pública del proyecto no la hacen los promoventes, sino los encargados de evaluarlo. No es raro ver a los secretarios del medio ambiente en entrevistas defendiendo un proyecto promovido por el ejecutivo, casi siempre indicando que el proyecto “mejorará” el medio ambiente. 

Otro problema de procedimiento es que la MIA se realiza por una consultora contratada por el promovente y por ello no hace un trabajo objetivo, sino un documento que hace aceptable al proyecto. Se comienza por publicar el extracto de la MIA de manera sesgada en las secciones de un diario que es poco leído, con la intensión de que pase desapercibida y muchas veces esto se logra. En los megaproyectos de alta destrucción, la consultora hará un análisis sesgado y fragmentado para mostrar la viabilidad ambiental del proyecto. Algunas consultoras han omitido o falseado información sobre la manifestación, sabiendo que, si se descubren estas omisiones o falsedades, no habrá sanciones pues se puede retirar la MIA antes de que se genere el dictamen, como fueron los casos de los proyectos de la minera de Caballo Blanco en Veracruz o la Autopista Urbana Oriente en Xochimilco. La MIA retirada se puede volver a someter con otro tipo de información tiempo después, sin dejar antecedentes por las falsedades previas. 

“El personal que debe evaluar los dictámenes rara vez pertenece al servicio profesional de carrera. Constantemente los nuevos encargados están aprendiendo cuáles son los rincones legales y administrativos utilizados por los promoventes y las consultoras.”

El segundo grupo de problemas, de implementación, está asociado a las capacidades de los evaluadores ambientales. El personal es escaso y está rebasado por la cantidad y complejidad de los casos a revisar. Esto incluye al personal de PROFEPA que tiene que monitorear el cumplimiento de las manifestaciones de impacto ambiental. Este problema se agrava con las constantes restricciones en el presupuesto de las oficinas ambientales. Estas restricciones se reflejaron en agosto del 2020 con la eliminación de la Subsecretaría de Gestión Ambiental de la SEMARNAT: la encargada de hacer estas evaluaciones. A esto hay que añadir que el personal que debe evaluar los dictámenes rara vez pertenece al servicio profesional de carrera.Por lo tanto, constantemente los nuevos encargados están aprendiendo cuáles son los rincones legales y administrativos utilizados por los promoventes y las consultoras. Al no ser parte del servicio profesional, la permanencia en el trabajo de dichos servidores depende de la voluntad del jefe, y los análisis para hacer los dictámenes dependen menos del razonamiento técnico y más de las presiones políticas y económicas que envuelven al proyecto.

El tercer grupo de problemas está en la defensa jurídica.La sociedad se involucra comenzando con solicitudes y consultas, para posteriormente hacer observaciones a las MIA. Sin embargo, si la sociedad considera que el proyecto está violando la LGEEPA aun cuando la SEMARNAT haya dictaminado a favor del proyecto, se puede optar por apelar al poder judicial. El recurso judicial más usado para detener la obra por inconsistencias legales en el proceso es el amparo. La lucha en este caso es desigual entre la sociedad y el promovente que por lo general tiene más recursos para fortalecer su caso. Los procesos jurídicos son muy lentos y generalmente se retrasan en favor de los promoventes, pues ellos siguen con la construcción o la actividad mientras se desarrolla el juicio. 

A esta serie de problemas se suma que los demandantes tienen que acreditar su interés jurídico sobre el proyecto, lo que quiere decir que deben de comprobar que están siendo afectados directamente por el proyecto. Esto es muy complicado cuando se trata de la naturaleza. En la mayoría de los casos cuando se impacta negativamente a la naturaleza, se afecta a todos los ciudadanos, puesto que parte del impacto desencadena múltiples reacciones, generando lo que se conoce como un efecto difuso. Por ejemplo, si se tala un bosque como parte de un proyecto, el cambio de humedad por la falta de árboles puede llevar a una reducción de polinizadores en la comunidad. Esto pude afectar a los agricultores que viven lejos del bosque, pero que se benefician de estos polinizadores que viajan entre el bosque y la zona agrícola. Aun cuando es muy grave este impacto, considerado como difuso, es muy difícil de comprobar. 

Finalmente, estos temas que abarcan relaciones socioambientales son complicados para los jueces que no cuentan con el suficiente conocimiento del tema; estos, debido a las contantes presiones económicas y políticas por parte de los promoventes —que terminan por inclinar la balanza a su favor—tienden a desestimar las demandas. 

Sólo en algunas ocasiones, como, por nombrar algunas, el desarrollo turístico de Cabo Pulmo en Baja California y la mina de Caballo Blanco en Veracruz, la sociedad civil organizada ha logrado detener las obras a partir de un análisis de las MIA. El conflicto se vuelve interminable porque estas se retiran de los proyectos que serán rechazados y se presentan en la siguiente administración con cambio de nombre. Un ejemplo es la Autopista Urbana Oriente promovida inicialmente por Miguel Ángel Mancera hace seis años y, después de no permitirse la construcción, pudo construirse con el decidido apoyo del gobierno de Claudia Sheinbaum bajo el nombre de Puente sobre Xochimilco. Estas dinámicas desgastan a la sociedad y la polarizan.

Ejemplos de los problemas de la EIA a nivel federal y a nivel local

Para ejemplificar los problemas anteriormente explicados a nivel federal usaré un informe sobre la afectación de manglares que realizó en el 2011 la Auditoria Superior de la Federación (ASF). Utilizando una muestra de 60 manifestaciones de impacto ambiental, la auditoría buscaba evaluar si se cumplía con la protección de manglares que estaba garantizada en un artículo que en el 2007 se había añadido a la Ley General de Vida Silvestre: el artículo 60 TER. La ASF solicitó a un grupo de expertos revisar en el papel y en campo si las Evaluaciones de Impacto Ambiental habían ayudado a conservar el manglar, a partir del cumplimiento de las especificaciones descritas en cada una de las MIA presentadas. En particular, se buscaba evaluar si habían funcionado las medidas de mitigación y de compensación. 

La mayoría de las MIA estaban localizadas en la Rivera Maya, fundamentalmente sobre desarrollos turísticos. En algunos de los casos no fue posible acceder a la construcción en la zona de manglar porque era propiedad privada resguardada por personal armado que prohibía el paso, incluyendo al personal de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). Por otra parte, cada MIA se revisó de manera aislada aun cuando fuera en terrenos vecinos. Por lo tanto, las EIA se basaban en el efecto puntual descrito por la MIA y no en el acumulado de todas las construcciones, que juntas afectaban todo el ecosistema de manglar. 

Otro caso destacado en el reporte de la ASF fue la terminal de gas licuado construida por la Comisión Federal de Electricidad (CFE) dentro de una zona con alta densidad de manglar en la costa de Colima. Como medida de compensación se propuso reforestar con mangle diversas zonas cercanas a lo destruido, pero los mangles reforestados tuvieron muy bajas sobrevivencias, y en el 40% del área reforestada la sobrevivencia fue nula. El promovente justificó esta mortalidad indicando que fueron años particularmente secos. En realidad, se debió a que se reforestó sin información del ecosistema, sembrando plántulas en sitios donde la salinidad es tan alta que ningún mangle podría sobrevivir.

La conclusión de la ASF fue que había un problema en común: la incapacidad de las autoridades para obligar a los promoventes a cumplir con lo comprometido en la MIA. En todos los casos, el promovente quedó impune, evitando su responsabilidad como actor en la pérdida de manglares en el país. 

El segundo ejemplo a nivel federal es el Tren Maya. Aun cuando el promovente oficial de este proyecto es una empresa de participación estatal, el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR), no es secreto que el verdadero promovente es el presidente, Andrés Manuel López Obrador, quien designa al secretario del Medio Ambiente encargado de hacer la Evaluación de Impacto Ambiental. Al ser un proyecto ícono del sexenio, se han generado muchas expectativas para que esta MIA sea aceptada por la SEMARNAT. Por parte del gobierno no se concibe la posibilidad de que exista un rechazo en la EIA. El propio secretario, en ese momento, Víctor Toledo, declaró que él no podía rechazar la MIA del Tren Maya. Existen ejemplos similares en sexenios anteriores, como el Nuevo Aeropuerto Internacional de México, o la ampliación del Puerto de Veracruz, que fueron proyectos promovidos por el presidente en turno. Bajo estas presiones, las consecuencias ecológicas a mediano y largo plazo han quedado en un segundo plano.

A nivel local los ejemplos sobran en todas las grandes vialidades que se han construido en la Ciudad de México desde principios de este siglo. El Distribuidor Vial San Antonio, los segundos pisos, la Supervía, el Desnivel Mixcoac (llamado “Deprimido Mixcoac”), y ahora el Puente Vehicular Xochimilco se han gestado en donde el gobierno es juez y parte. Los cuatro jefes de gobierno que han promovido estas obras han ejercido presión sobre las secretarías ambientales, obligándolas a aceptar las MIA y a defenderlas públicamente. 

En el caso del Distribuidor vial San Antonio y el inicio de los segundos pisos que se inauguraron en el 2003 la Secretaría del Medio Ambiente local rechazó las observaciones que hizo su contraparte federal, que consideró que las obras afectaban al medio ambiente. El rechazo a estas observaciones se basó en el argumento, recurrido frecuentemente, de que la contraparte federal no contaba con la información completa del proyecto. Las repercusiones del mismo han sido muy grandes en todo el país, puesto que se han repetido los segundos pisos en la mayoría de las grandes ciudades, generando problemas viales y contaminación.

El caso de la Supervía tuvo muchos problemas institucionales en el procedimiento de la EIA, pero, quizá, uno de los más importantes fue que la persona a cargo de evaluar la MIA dentro del gobierno en SEDEMA, era también el dueño de la consultora que la realizó, generando un evidente conflicto de interés. En el caso del Puente Vehicular sobre Xochimilco, el gobierno actual usó su autoridad para modificar el reglamento local y generó un acuerdo que exime a los proyectos que sean obra pública de dictamen de las MIA. En otras palabras, el acuerdo trunca el procedimiento de las evaluaciones de impacto ambiental. Este acuerdo fue publicado sólo unos días antes de que la MIA fuera presentada a la secretaría ambiental. La construcción comenzó sin una evaluación, lo que ha promovido que, durante los siguientes meses, el gobierno constantemente cambiara su discurso sobre el impacto de esta construcción sobre la naturaleza. Comenzó con minimizar el impacto, pero la presión social ha hecho que publique diferentes medidas de mitigación. Estas medidas de mitigación son más una respuesta de comunicación, hechas con prisa y sin los estudios requeridos, que no ha podido ser analizada por expertos para evaluar su viabilidad. 

El peso real de las EIA

Estos ejemplos sugieren que las EIA están fallando como instrumentos institucionales para la protección ambiental. Dejan el peso de la protección ambiental en la sociedad preocupada por la naturaleza, quien debe solicitar la publicación de las MIA completas, abrir consultas, entregar observaciones y también promover los juicios de amparo. De hecho, así lo comentó el entonces secretario Toledo al indicar que el gobierno avala los proyectos, y son la sociedad y la academia los contrapesos para la protección de los ecosistemas contra esos mismos proyectos.  

Esta lógica ha desplazado a las EIA de ser un instrumento del Estado para proteger al ambiente a ser un espacio de negociación de las diferentes fuerzas económicas, políticas y sociales, donde la naturaleza está subrepresentada. Los resultados son la aparición de constantes conflictos entre los promoventes, las sociedades y el gobierno, y una espada de Damocles que pende sobre todos los ecosistemas que están en la mira de algún tipo de proyecto a desarrollar. 

Propuestas para mejorar 

Es necesario reformar las EIA para que cumplan su objetivo. Aquí mencionaré sólo algunos de los múltiples cambios en este andamiaje institucional. 

Los cambios en los problemas de procedimiento deben comenzar exigiendo que todas las obras presenten manifestaciones de impacto ambiental. La publicación de las MIA completas (no de un extracto) debería ser obligatoria y realizarse en una plataforma de internet, de fácil acceso, diseñada por el gobierno para la sociedad. Si el dictamen es positivo, debe existir un monitoreo estandarizado para evaluar las medidas de mitigación y que las observaciones por parte de la autoridad sean públicas. Finalmente, deben estructurarse las sanciones a los promoventes que no cumplan. Para que esto pueda suceder, es necesario dotar de recursos suficientes a la Secretaría del Medio Ambiente para que cuente con personal calificado que pueda hacer evaluaciones objetivas y que pueda forzar a los promoventes a la rendición de cuentas. Con estos recursos la secretaría podrá contar con mayor poder respecto a las otras secretarías que están interesadas en promover un proyecto. 

En problemas de implementación, es necesario dotar de una mayor autonomía a esta evaluación para que sea objetiva y esté libre de presiones del poder político y económico a corto plazo. Para esto es fundamental que existan evaluadores del servicio profesional de carrera. La permanencia en su puesto dependerá de su capacidad técnica y será un resultado de su legitimidad como evaluadores, y no del jefe que los puso en ese lugar. Para fortalecer su capacidad técnica pueden firmar convenios de colaboración con expertos de la sociedad civil y de la academia que les permitan respaldar sus decisiones a partir de estudios y datos duros. La contraparte institucional sería el balance de las decisiones de los diferentes poderes sobre un proyecto determinado, puesto que entrarían a la discusión personas que no cuentan con ningún interés económico y político. Una última sugerencia en este grupo de soluciones es que existan consecuencias legales para aquellas consultoras que falseen información, aun cuando la MIA sea retirada. La legitimidad de las consultoras debe estar por encima de los intereses de los promoventes. Por lo que el incentivo para obtener proyectos debe ser su legitimidad y no su capacidad de esconder información para que el proyecto sea aceptado. 

“Se puede crear una sala del poder judicial especializada, que cuente con jueces con experiencia en temas ambientales que comprendan la importancia de la conservación de los ecosistemas en el mediano y largo plazo.”

Finalmente, es necesario establecer un andamiaje judicial que se especialice en los problemas ambientales. Para ello, se puede crear una sala del poder judicial especializada, que cuente con jueces con experiencia en temas ambientales que comprendan la importancia de la conservación de los ecosistemas en el mediano y largo plazo. La especialización posibilitaría que los fallos sean más rápidos con el fin de darle certidumbre a la sociedad y a los promoventes sobre cada uno de los proyectos propuestos que afectan a la naturaleza. En esta sala serían muy comunes conceptos como el “principio precautorio” y el “interés ambiental legítimo o difuso”, que permitirían realizar decisiones jurídicas más acertadas a favor de la conservación de la naturaleza. 

En conclusión, las EIA han sido útiles como herramienta de protección ambiental, pues, sin ellas, la destrucción de la naturaleza sería mucho más grande. Un ejemplo sería el aumento de la vulnerabilidad de muchos mexicanos frente a los cada vez más comunes eventos extremos. Sin embargo, la herramienta está rebasada y los problemas se están volviendo más relevantes. Los resultados son evidentes en las inundaciones y días de contingencia por contaminación en las ciudades, o la erosión de las playas del caribe. Se requiere reformar esta herramienta para que cumpla con el objetivo de conservación de la naturaleza. Esto adquiere más relevancia ahora que entramos en una nueva etapa de relación con los Estados Unidos y con Canadá a raíz del T-MEC. Ambos países cuentan con leyes rigurosas para la protección del ambiente en su territorio, pero aprovechan las contradicciones presentadas en el nuestro para desarrollar proyectos de alto impacto ecológico. El ejemplo más contundente es la minería en la cual Canadá lleva mano sobre el territorio mexicano. Otro ejemplo es la preocupación del gobierno mexicano sobre las restricciones al desarrollo de actividades en humedales adscritos a la convención internacional RAMSAR, expresadas en el Diario Oficial de la Federación de junio del 2020. Una buena negociación del T-MEC hubiera mejorado la regulación para promover la conservación de la naturaleza; sin embargo, este tema fue de poco interés en las negociaciones. La presión nacional e internacional que ejercen los promotores de proyectos de infraestructura siguen por encima de la protección ambiental. 

Los beneficios de invertir en reforzar la estructura de evaluación se verán en la reducción en la vulnerabilidad frente a eventos extremos gracias a la conservación de la naturaleza que permitirá mitigarlos. Estos eventos han estados subestimados, pero afectan a la economía y la capacidad de sobrevivencia de los habitantes, el ejemplo actual es la pandemia del COVID-19. Los magros beneficios económicos y sociales derivados de cualquier proyecto que destruye la naturaleza palidecerán frente a los problemas que enfrentaremos en los próximos años por el cambio climático, la acidificación de los océanos y la reducción de biodiversidad. EP

Referencias

Carmona, Carmen, Análisis de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente,Boletín de Derecho Comparado 67, Año XXIII, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM. 

Congreso de la Unión,Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente(Última Reforma DOF 09-01-2015),Diario Oficial de la Federación, 2020.

Urquiza, Juan Humberto, “Falta de una política de Estado transversal en materia Ambiental”,Proceso, 12 de septiembre, 2020.

Mendoza y Duran, “A Environmental Impact Assessment as management tool for protected areas in Canada and Mexico”, University of Calgary. 

Tetraul, Darcy, “Social Environmental Mining Conflicts in Mexico”, Latin American Perspectives, 2015. 

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