El Centro Tepoztlán Víctor L. Urquidi, en su proyecto México próspero, equitativo e incluyente. Construyendo futuros 2024-2030 , presenta la sección Construcción de un sistema económico próspero, equitativo y sostenible, coordinada por Rosa María Ruvalcaba, Francisco Suárez Dávila y Susana Chacón.
Texto de Jorge Máttar 29/01/24
El Centro Tepoztlán Víctor L. Urquidi, en su proyecto México próspero, equitativo e incluyente. Construyendo futuros 2024-2030 , presenta la sección Construcción de un sistema económico próspero, equitativo y sostenible, coordinada por Rosa María Ruvalcaba, Francisco Suárez Dávila y Susana Chacón.
Hasta hace pocos años, alrededor de 2020, entre los expertos, académicos y hacedores de políticas públicas, no existía consenso sobre la conveniencia de contar con políticas activas de desarrollo industrial, lo que aplicaba tanto a países desarrollados como no desarrollados. Hoy parece prevalecer una opinión general que se inclina por la pertinencia de impulsar políticas de desarrollo productivo que, en los hechos, se revela por las acciones que están tomando los gobiernos de los Estados Unidos y la Unión Europea.2
La irrupción de la pandemia del coronavirus SARS-CoV-2 y de otras crisis globales, como la ruptura de cadenas globales de producción y distribución, el enfrentamiento económico entre China y Estados Unidos, el desabasto de insumos básicos y alimentos provocado por la invasión de Rusia en Ucrania y el repunte de la inflación, entre otros, han puesto de relieve el papel que desempeñan los Estados nacionales en la atención de fenómenos imprevistos de alto impacto y en la implementación de acciones y políticas para restaurar el status quo (en el caso de los países industrializados) o recuperar el tránsito al desarrollo con resiliencia fortalecida (en el caso de los países en desarrollo). Una manifestación de este importante papel es la dimensión desarrollista que todo Estado debe tener, por ejemplo, mediante una política industrial activa.
El desarrollo productivo a nivel mundial ha sido violentado por los acontecimientos señalados, por lo que los Estados nacionales, notoriamente de países desarrollados, han impulsado políticas que buscan recuperar el control de amplios procesos productivos afectados, atraer nuevas inversiones, ampliar la oferta de empleo y generar sinergias para dinamizar el desarrollo tecnológico.3
México, como el resto de América Latina, abrazó las políticas ortodoxas de la corriente dominante desde hace más de 40 años y, en ese marco y salvo pocas excepciones (por ejemplo, a nivel subnacional o por cortos periodos), abandonó la política industrial como un ingrediente central del quehacer de lo público. La ausencia de políticas agudizó la heterogeneidad estructural del aparato productivo nacional. Por un lado, existe un núcleo pequeño, pero muy competitivo, de empresas medianas y grandes, muchas ligadas al capital foráneo, exportadoras de bienes y servicios de mediana y alta tecnología, cada vez más integradas con la economía mundial y menos con la doméstica, que constituye el otro grupo, caracterizado por empresas de tamaño pequeño, micro y familiar, de muy baja productividad, sin acceso a financiamiento, capacitación y muchas de ellas desarrollando su actividad en el sector informal de la economía.
De acuerdo con datos de los últimos censos económicos, los establecimientos medianos y grandes representaban únicamente el 1% del total de establecimientos a nivel de toda la economía. Sin embargo, generaban el 47% del empleo y el 70% de los ingresos, lo que es muestra evidente de las diferencias en el desempeño productivo y de la competitividad de los diferentes tamaños de empresa en México (INEGI, 2020). Es muy probable que las proporciones no se hayan alterado significativamente en el periodo reciente.
El crecimiento de México está muy vinculado al de Estados Unidos, por lo que es crucial seguir la dinámica de esa economía, cuyo gobierno revitaliza la política industrial. La administración Biden ha expedido varias iniciativas que buscan, justamente, promover el desarrollo de sectores y procesos productivos que venían perdiendo competitividad o que enfrentaban irregularidad en el suministro de insumos, materias primas y productos terminados clave para completar sus procesos productivos y de consumo final4.
La oportunidad para el sector manufacturero de México es de grandes proporciones y consecuencias, si se sabe aprovechar. Ello requiere contar con políticas de desarrollo productivo para promover el crecimiento, no solo de la manufactura, sino de todo el aparato productivo. El enfrentamiento entre China y Estados Unidos y otros acontecimientos globales han dado lugar a la relocalización de la producción global, fenómeno conocido como nearshoring, lo que genera ventajas para México, pues la política comercial de Estados Unidos busca reducir drásticamente su dependencia respecto de China y, por lo tanto, México se vuelve un socio potencial mucho más conveniente para Estados Unidos, y también para otros países que buscan colocar sus productos en el mercado más grande del mundo. La política de Estados Unidos podría ser el detonante para que México adopte una verdadera política de desarrollo productivo con visión estratégica de largo plazo, como no lo ha hecho en cerca de cinco décadas.
“El enfrentamiento entre China y Estados Unidos y otros acontecimientos globales han dado lugar a la relocalización de la producción global, fenómeno conocido como nearshoring, lo que genera ventajas para México”.
En esta nota, concordamos con la necesidad, conveniencia y oportunidad de dinamizar a la economía nacional, sobre la base de políticas de desarrollo productivo, es decir, sobre bases sostenibles y perdurables; por tanto, no nos referimos a ellas.5 El principal énfasis del texto es abordar los retos que enfrenta la implementación exitosa de una política de desarrollo productivo en México que, como muchos otros países, ha carecido de ella por un largo periodo, salvo contadas excepciones, en ciertas regiones del país o en determinados momentos en los últimos 40 años. En la medida en que siguen siendo pertinentes, el texto reitera sugerencias formuladas anteriormente en Máttar (2018) y Máttar (2019), actualizadas a la situación actual y sus perspectivas.
En México, la ejecución de las fases del ciclo de políticas públicas presenta oportunidades de mejora que apuntalarían una implementación exitosa de las acciones y, por tanto, elevarían la probabilidad de materialización de los resultados o impacto previstos. Es frecuente que las políticas se diseñen con visión corta, que se implementen a medias y defectuosamente y que sus resultados e impacto no se evalúen. Existen muy diversos factores que explican las fallas de implementación de políticas y la brecha resultante entre lo que se decide y lo que se implementa.
El desarrollo productivo de México debe aspirar a elevar la tasa de crecimiento de la economía en su conjunto, generar empleos decentes, producir de manera compatible con la conservación de la naturaleza y el ambiente y, en general, contribuir al bienestar social, lo que requiere políticas públicas que definan explícitamente una dirección para el esfuerzo. Por ejemplo, la selección de los sectores que impulsarán este proceso, acompañado de un desarrollo institucional para garantizar la implementación efectiva de las políticas, derivadas del consenso social y la voluntad política, como resultado de la acción del Estado, con visión estratégica del futuro del país.
Independientemente del tipo de política industrial (nacional, subnacional, dirigida a ramas o empresas específicas, horizontal, transversal y las combinaciones que resulten), es importante identificar las fallas comunes de implementación y, concomitantemente, algunas propuestas para subsanarlas.
Las propuestas de objetivos complejos, poco realistas o inalcanzables transfieren la decisión de implementación a la etapa de asignación de recursos, donde es probable que los obstáculos se resuelvan solo parcialmente. Las fallas de formulación provocan que las políticas queden en declaraciones de propósitos, en lugar de instrumentos para asignar recursos.
La implementación de políticas industriales exige recursos humanos capacitados y con experiencia. En México, estas características se fueron desdibujando en los últimos 40 años, al calor de la implementación de políticas de mercado, en las que la promoción industrial se redujo, excepto en materias relacionadas con el comercio exterior, con lo que la gran mayoría de las empresas micro y pequeñas quedaron excluidas de los apoyos, dado su mínimo aporte a las exportaciones.
Aunque se ha progresado en materia de ejecución, monitoreo, evaluación y ajustes, en su caso, a las acciones de políticas (planes, programas, proyectos), persiste una baja capacidad institucional de implementación. Los papeles que deben desempeñar los actores involucrados en la implementación no siempre se establecen con claridad, ni tampoco la ordenación jerárquica de acciones y responsabilidades, lo que ocasiona retrasos y aumento de los costos. La toma de decisiones suele estar intervenida por razones políticas, ideológicas o, incluso, corrupción.
Las alianzas entre gobierno y sector privado para mejorar la implementación son precarias y, a menudo, a corto plazo. Proliferan los planes y programas para responder a intereses políticos. A veces, los recursos llegan a quienes tienen acceso al aparato de decisiones sobre la asignación de recursos, y no a quienes los necesitan más. En el sector privado, es común la visión de corto plazo y la aversión al riesgo en las decisiones de inversión, lo que dificulta su participación en proyectos de infraestructura, que requieren fuertes montos de recursos y plazos largos para su maduración.
Existe, en general, en el público una consideración desfavorable sobre la efectividad de las políticas públicas. Las fallas de implementación y la percepción de que las políticas no funcionan afectan su legitimidad y el interés de sus principales beneficiarios potenciales, es decir, los empresarios. Las evaluaciones de la implementación y los efectos de las políticas están limitados por la información disponible y, además, no es común que las políticas indiquen criterios y mecanismos para su evaluación; finalmente, es complejo evaluar políticas con múltiples objetivos que, en ocasiones, no establecen metas cuantificables y verificables.
“Las fallas de implementación y la percepción de que las políticas no funcionan afectan su legitimidad y el interés de sus principales beneficiarios potenciales, es decir, los empresarios”.
Frente a las dificultades de ejecución de políticas para el desarrollo industrial, conviene reflexionar acerca de posibles caminos para enmendar las fallas de implementación, como se sugiere a continuación.
La formulación de políticas debe ir acompañada de una consideración explícita de las instituciones que las implementarán. Esto puede implicar la necesidad de cambios institucionales para garantizar dotar a las instancias de implementación del marco legal, regulatorio y presupuestario, para que cuenten con las herramientas necesarias para la ejecución expedita, en tiempo y forma, de las políticas públicas.
Se trata de transformar estructuras, fortalecer a las agencias ejecutoras con poder político, instrumentos presupuestarios efectivos y capacidad técnica, para que sea funcional a las políticas diseñadas. Esto es especialmente importante cuando se implementan políticas de todo el sistema o intersectoriales que, por definición, abarcarán más de un sector o más de una entidad ejecutora. También deben establecerse las relaciones de jerarquía y coordinación entre el gobierno federal y las entidades federativas. La participación del sector privado y de representantes de la sociedad civil (al menos con voz, deseablemente con voto) en el proceso de diseño e implementación es deseable, pues abonaría a una implementación exitosa. La incorporación de la visión estratégica de mediano-largo plazo en el trabajo de las instituciones es crucial.
El acelerado cambio que experimenta la industria, la tecnología y la innovación en el mundo requiere de capacidades técnicas dinámicas de adaptación y upgrading en las áreas gobierno responsable del fomento a la producción, la productividad y la competitividad —en los niveles nacional y subnacionales— que puedan anticipar necesidades comunes o específicas de muchas actividades productivas, especialmente las que son más propensas a cambios estructurales causados por tecnologías disruptivas (por ejemplo, la incorporación de robots que sustituyen mano de obra en amplias ramas de la manufactura).
Dada la escasez de recursos humanos calificados en las áreas del Estado vinculadas a la implementación de políticas, una línea de acción sería transferir a estas áreas personal altamente calificado y ejecutivo que trabaja en la formulación de políticas. Es esencial capacitar y/o reasignar recursos humanos, que deben ir acompañados de incentivos apropiados, como la remuneración económica, pero también con exigencias de transparencia, rendición de cuentas y resultados cuantificables. Existen esquemas de colaboración entre pares con países de América Latina (o de otras regiones) que promueven el intercambio de experiencias, buenas prácticas y lecciones. Con una buena identificación de los temas de cooperación y socios relevantes, estos programas proporcionan aprendizaje que se multiplica dentro de las entidades.
Una tercera línea de acción es desarrollar y fortalecer a los responsables de la formulación, evaluación y financiamiento de políticas —instituciones e individuos—. Con este fin, se podrían identificar las instituciones públicas o privadas a ser fortalecidas para liderar e implementar efectivamente. Además, es recomendable fortalecer los mecanismos de evaluación de políticas con un enfoque de retroalimentación positiva para mejorar la práctica del ciclo de políticas públicas, dejando atrás la visión de castigo que suele estar presente en los esquemas de evaluación. También es crucial contar con esquemas que promuevan la probidad, la estabilidad, la sostenibilidad y la visión a mediano y largo plazo en la formulación de planes, políticas y programas.
La tradicional escasa colaboración de institutos de investigación y centros de educación superior con el sector empresarial debe ser superada. Existe un amplio potencial de alianzas que pueden ser mutuamente fructíferas y también para beneficio del público en general que, en la medida en que mejoren los procesos de implementación, recibirá oportunamente bienes y servicios de mejor calidad. La experiencia de colaboraciones entre la academia, el sector privado y el sector público en algunos estados del país podría ser de gran utilidad para llevarla a otras entidades e, incluso, al nivel nacional. El caso de Jalisco es paradigmático, pues su estrategia exitosa perdura por más de tres décadas; se renueva continuamente y continúa atrayendo inversiones, creando nuevas empresas, nuevos productos, exportando, innovando y atrayendo y formando talento.
Una nueva administración de gobierno en 2024 y la favorable coyuntura internacional que vuelve a México un sitio atractivo para la inversión, son oportunidades que el país debe aprovechar para relanzar su desarrollo productivo. En este texto, reconocemos la necesidad de construir una política de desarrollo productivo con el liderazgo del Estado y con una participación significativa del sector empresarial y la sociedad civil, es decir, no más simulación en la participación de actores.
“Una política industrial exitosa requiere mejorar su implementación, acortando la brecha entre la formulación de políticas y la capacidad institucional para llevarlas a cabo”.
Una política industrial exitosa requiere mejorar su implementación, acortando la brecha entre la formulación de políticas y la capacidad institucional para llevarlas a cabo. La persistencia de esta brecha socava la credibilidad de los formuladores de políticas y, por lo tanto, de las políticas mismas. Por otro lado, se debe mejorar el ejercicio de evaluación del impacto de las políticas en términos de sus objetivos últimos: crecimiento económico, productividad y progreso tecnológico. Como los recursos públicos son escasos, solo las evaluaciones sólidas permitirán reasignar recursos de otras áreas de políticas a ellos y, por lo tanto, tendrán los argumentos para demostrar que asignar recursos fiscales a estas políticas es tan importante como invertir en educación, salud pública o seguridad pública.
Se recomienda fortalecer el papel de los actores sociales involucrados (stakeholders) en las políticas, es decir, aquellos que apoyarían iniciativas de esta naturaleza, sean del sector privado, de la academia o de la sociedad civil. Aunque en México cada vez permea más la noción de la importancia de contar con una estrategia de desarrollo industrial, aún no se consolida una iniciativa concreta de largo aliento a nivel nacional.6 Para que estas políticas dejen de tener un peso marginal, los actores sociales, incluido el Estado, deberán hacerlas suyas, comprometer el apoyo de su poder y sus recursos y articularlos con políticas macroeconómicas, sociales y ambientales que fomenten el desarrollo productivo.
Finalmente, existen factores mencionados previamente (Máttar, 2018), en los que es necesario insistir, pues siguen perturbando la buena implementación de políticas de desarrollo industrial. Se trata de las débiles transparencia y rendición de cuentas en la aplicación de los proyectos de desarrollo industrial. Se debe generar confianza en la efectividad de las políticas públicas. Es común que aparezcan grupos de interés que, a menudo, aprovechan fallas de la implementación y obtienen beneficios que deberían estar disponibles para quienes más los necesitan. La escucha de la voz ciudadana debe incidir crecientemente en las decisiones de política pública, lo que requiere la convicción, el compromiso y la colaboración del Estado nacional. EP
CONCAMIN (2023), Política industrial Todos somos México, Resumen de las propuestas de política industrial de México, 2024-2050; agosto.
Fundación Friedrich Ebert en México – CEPAL (2023), “Políticas de desarrollo productivo para México”, en preparación.
INEGI (2020), “Resultados oportunos de los censos económicos” 2019.
Mauricio de Maria y Campos (2018), “Impulso al desarrollo industrial y tecnológico de México”, Proyecto México próspero, equitativo e incluyente. Construyendo futuros, Centro Tepoztlán Víctor Urquidi A. C., abril de 2018.
Jorge Máttar (2019), “Long-term Challenges of Industrial Development in Latin America and the Caribbean”, en Transforming Industrial Policy for the Digital Age; Production, Territories and Structural Change, Patrizio Bianchi, Clemente Ruiz Durán y Sandrine Labory, eds., Edward Elgar Publishing, Cheltenham, UK.
Jorge Máttar (2018), “Desafíos de la implementación de una política de desarrollo industrial: cerrando la brecha de implementación de las políticas”, Proyecto del Centro Tepoztlán México próspero, equitativo e incluyente.
John McNeece (2023), “President Biden´s Industrial Policy and Prospects for North American Regionalization,” North American Competitiveness Working Group septiembre.
Claudia Schatán (2022), “México: política industrial y tecnologías disruptivas”, CEPAL, CDMX.
Secretaría de Economía (2022) “Rumbo a una política industrial”, septiembre.
DOPSA, S.A. DE C.V
