Uno de los sistemas educativos más exitosos en América Latina. El caso de Puebla en el contexto internacional

Para conocer sobre uno de los sistemas educativos de América Latina que más ha avanzado en mejorar el acceso y los aprendizajes de los alumnos no es necesario salir de México. Sin importar en qué nivel educativo nos enfoquemos, hoy los estudiantes en Puebla aprenden significativamente más de lo que aprendían sus pares hace apenas diez años.

Texto de y 27/10/20

Para conocer sobre uno de los sistemas educativos de América Latina que más ha avanzado en mejorar el acceso y los aprendizajes de los alumnos no es necesario salir de México. Sin importar en qué nivel educativo nos enfoquemos, hoy los estudiantes en Puebla aprenden significativamente más de lo que aprendían sus pares hace apenas diez años.

Hoy los estudiantes en Puebla aprenden más que sus pares en la Ciudad de México y Nuevo León, a pesar de que el ingreso promedio en estas dos últimas entidades es tres veces mayor que el poblano.  

Los aprendizajes, sobre todo en áreas fundamentales como comprensión lectora y matemáticas, son las bases para una trayectoria educativa y laboral exitosa. Como demostraron Rafael de Hoyos, Ricardo Estrada y María José Vargas,[i] los niveles de aprendizaje de 6.º de primaria, medidos por una prueba estandarizada, son un buen predictor de la probabilidad de concluir la educación media superior. A su vez, los niveles de aprendizaje de la media superior son un buen predictor de la probabilidad de ingresar a la universidad y de los futuros salarios. Por lo tanto, una forma de medir la efectividad de un sistema educativo es mediante el porcentaje de niños y jóvenes en edad escolar que están inscritos en el sistema educativo y adquieren los aprendizajes necesarios.

La Figura 1 muestra el lugar que ocupó Puebla entre las 32 entidades en México en cada nivel educativo en los últimos años. Entre 2007 y 2019, Puebla pasó de los lugares 20, 19 y 15 en primaria, secundaria y educación media superior (este último en 2008), al 4, 1 y 1 en matemáticas, respectivamente. El uso de la posición relativa del estado entre las entidades federativas del país permite eliminar sesgos derivados de la comparabilidad entre las pruebas ENLACE y PLANEA aplicadas en todos esos años tanto por la Secretaría de Educación Pública (SEP) como por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). 

Esta mejora sostenida es más meritoria por tres razones: 1) el porcentaje de población atendida por el sistema educativo en Puebla creció —ya sea porque las tasas de abandono disminuyeron o bien se mantuvieron en niveles relativamente bajos—. 2) Puebla es la quinta entidad con mayor porcentaje de población en pobreza del país (Coneval, 2018). 3) No hubo un incremento en la dispersión o desigualdad en términos de aprendizajes; es decir, todas las escuelas —no sólo las que tenían condiciones más favorables— experimentaron una mejora.

De acuerdo con los datos de la SEP, en Puebla, entre 2007 y 2019 la tasa de cobertura en primaria permaneció constante en 100% mientras que la de secundaria y educación media superior (EMS) aumentó de 87% a 97% y de 60% a 83%, respectivamente. Estas tendencias coinciden con las cifras de INEGI, que revelan una reducción sustancial en el número y proporción de personas de 3 a 17 años que no asistieron a la escuela entre 2010 y 2015. Esto confirma que el incremento en aprendizajes fue acompañado de una mayor cobertura de los servicios educativos en la entidad. Por otro lado, la dispersión de resultados de matemáticas (secundaria) a nivel del alumno se mantuvieron constantes, por lo que podemos concluir que la mejora en Puebla no se dio como resultado de un incremento en la disparidad de aprendizajes.  

¿Qué explica los resultados educativos de Puebla?

En Puebla, la política educativa se reformuló para que estuviera basada en los siguientes pilares:

  1. Poner en el centro del quehacer educativo a los objetivos esenciales del sistema, e incorporar a docentes, directores escolares y personal de supervisión en la construcción y seguimiento de las acciones.
  2. Articular a las instancias y los recursos disponibles en torno a esos objetivos esenciales.
  3. Focalizar los mayores esfuerzos en las escuelas con mayores retos académicos (las cuales en su mayoría atienden a la población más vulnerable) y en los primeros grados de cada nivel.
  4. Monitorear la implementación de las acciones y dar seguimiento y continuidad a la estrategia.

Estos elementos permitieron que el talento y vocación de maestros, directores escolares, supervisores, jefes de sector, asesores técnico-pedagógicos y funcionarios de la Secretaría de Educación Pública de Puebla (SEPP) estuvieran alineados en torno a un objetivo común, con metas y responsabilidades claras.

El primer paso en el proceso de mejora fue establecer objetivos comunes que, además, son esenciales en cualquier sistema educativo. Los tres grandes objetivos fueron: procurar la asistencia de todas las personas de entre 3 y 17 años a la escuela, procurar su permanencia hasta concluir la educación media superior, y que cada uno de ellos adquiriera los aprendizajes básicos. Estos objetivos dieron su nombre al Modelo APA (Asistencia, Permanencia, Aprendizaje), el cual retoma elementos del modelo que orientó a la provincia de Ontario, en Canadá, durante varios años y el cual arrojó resultados positivos.[ii] La diferencia es que en Canadá el objetivo era que todos concluyeran el bachillerato con un nivel aceptable de inglés y matemáticas mientras que en México se incluyó la asistencia a la escuela desde los tres años, pues, de acuerdo con el INEGI, en 2015 había más de 250 mil personas de entre los 3 y 17 años fuera de la escuela en Puebla.

Los objetivos de permanencia y aprendizaje son enormemente relevantes en México. En Puebla apenas 61 de los alumnos que inicien la primaria habrán de concluir la media superior a tiempo (menos de 56 en el resto del país). La medición del aprendizaje, por su parte, se centró en buscar que todos los alumnos superaran el “insuficiente” de ENLACE o Nivel I de PLANEA, pues, actualmente, apenas el 39% de los estudiantes del estado supera esa condición en Matemáticas (menos del 34% en el resto del país). En primaria también se propuso que todos los egresados del 2.º grado supieran leer, escribir, sumar y restar. No obstante que todo lo anterior parece muy básico, en México estamos, todavía, muy lejos de garantizar estos pisos mínimos a todos los estudiantes.   

Los esfuerzos de la SEPP fueron focalizados a las escuelas que mostraron mayores retos académicos. Con base en los resultados de las evaluaciones nacionales (ENLACE, PLANEA), el estado priorizó sus acciones en las 200 primarias, 200 secundarias y 100 bachilleratos con mayor porcentaje de estudiantes en nivel de “Insuficiencia”. Para asegurar un mayor impacto, se incluyeron solamente escuelas mayores a 100 alumnos (30 en el caso de escuelas multigrado) que aseguraran alguna permanencia de su personal docente más allá del ciclo escolar en curso, y la participación de las escuelas en la estrategia de mejora fue totalmente voluntaria. En el caso de preescolar, se incluyó a 100 escuelas con una alta proporción de egresados estudiando en las escuelas primarias focalizadas. La misma lógica de ofrecer apoyos diferenciados se sugirió a supervisores, directores escolares y docentes, para que ellos dieran prioridad a las escuelas, docentes y alumnos que requieran mayor apoyo, respectivamente.

La focalización permitió llevar a cabo acciones de fortalecimiento académico de alto impacto a supervisores, directores escolares y docentes, las cuales fueron determinantes para lograr resultados favorables. Por ello se crearon esquemas de capacitación eficaces: toda capacitación debía tener un diseño pertinente, ser mayoritariamente presencial, reunir a un máximo de 25 docentes por grupo y contar con un facilitador del mejor nivel posible. Para lograr esto último se reunió a un grupo de expertos en la enseñanza de español y matemáticas gracias al Programa de Atención Intensiva (PAI) que concursó y obtuvo financiamiento del Gobierno Federal. El PAI incluyó el diseño de materiales para alumnos y maestros, la capacitación docente con apoyo externo, la realización de un curso de verano para pequeños de 2.º de primaria, y la realización de evaluaciones formativas de alumnos para apoyar su seguimiento en las escuelas. En el caso de la capacitación a supervisores y directores, los mejores facilitadores resultaron ser el grupo de supervisores seleccionado con criterios estrictamente académicos para tal efecto, y que constituyen la Academia Poblana de Supervisión (APS). El nivel medio superior no contó con recursos adicionales, pero se apoyó en el Consejo Estratégico para la Educación Obligatoria (CEEO), un órgano estatal colegiado en el que docentes de las distintas instituciones de secundaria y media superior sesionaban una vez por semana para diseñar estrategias académicas. El CEEO proveyó a las escuelas focalizadas con contenidos y estrategias para mejorar las capacidades docentes en cada escuela.

“La construcción e implementación de las acciones se hizo a partir de una relación de corresponsabilidad con el magisterio. Mucho de lo que se hizo en cada escuela fue propuesto y llevado a cabo por sus propios docentes.”

La construcción e implementación de las acciones se hizo a partir de una relación de corresponsabilidad con el magisterio. Mucho de lo que se hizo en cada escuela fue propuesto y llevado a cabo por sus propios docentes. Al dar el seguimiento, la autoridad en ocasiones debió sugerir ajustes, en otras validó las rutas de trabajo y, en no pocas escuelas, tuvo la oportunidad de aprender de las buenas iniciativas y experiencias de las comunidades escolares.

La implementación, el seguimiento y la continuidad de las políticas públicas son frecuentemente subestimadas en educación, no obstante que de ello depende el éxito de una intervención en proporción no menor a su diseño. Todos los actores del sistema educativo deben conocer las acciones a realizar, estar de acuerdo con ellas en lo esencial y tener claridad en el papel que les corresponde en la concreción de los objetivos. En este sentido fue fundamental la participación de jefes de sector y supervisores, a quienes se buscó convencer y no solamente informar. Supervisores y directores escolares fueron provistos de información relevante y oportuna sobre sus indicadores de desempeño escolar, resultados de evaluaciones estandarizadas y alumnos en riesgo de abandono por medio del “Reporte APA”, que les era entregado por vía digital. Adicionalmente, se realizaron visitas a escuelas, además de grupos de enfoque y entrevistas con el magisterio para conocer de primera mano sus preocupaciones y no depender solamente de reportes de terceros.

¿Es Puebla una anomalía estadística difícil de reproducir?

La efectividad de la estrategia APA en Puebla, que se sustenta en “priorizar lo esencial”, no es el único caso de éxito documentado en América Latina. Sobral es un municipio relativamente pobre en Ceará, uno de los estados más pobres en el noreste de Brasil; sin embargo, es el municipio con los mejores resultados educativos medidos por el “Índice de Desempeño de la Educación Básica (IDEB)”, el cual aglomera cobertura y aprendizajes.[iii] La Figura 2 muestra el nivel en el IDEB y el gasto acumulado por estudiante de educación básica en Sobral y distintas zonas geográficas de Brasil. Con una inversión per cápita mucho menor al de otras regiones, Sobral tiene un desempeño en el IDEB de 6.7 por encima del nivel equivalente al promedio de los países de la OCDE en la prueba PISA. Hay cuatro elementos que explican la altísima efectividad del sistema educativo de Sobral: focalizar las acciones en torno a los objetivos esenciales del sistema, proveer asistencia técnica y acompañamiento a las escuelas con los resultados más bajos, priorizar la formación de los docentes a través de la observación en el aula, y dejar la política fuera de las escuelas con directores y docentes seleccionados por la vía del mérito. Todo esto aunado a la continuidad, con más de 10 años de seguir una estrategia que respeta el principio de “priorizar lo esencial”, han producido resultados sobresalientes en Sobral.

“Priorizar lo esencial” también ha demostrado ser una estrategia exitosa en las provincias de La Rioja y Salta en Argentina. A diferencia de Puebla o Sobral, en las dos provincias argentinas el impacto de la estrategia fue identificado a través de una evaluación experimental que demuestra que para mejorar no son necesarios más recursos económicos ni grandes reformas educativas políticamente complejas.[iv] Más bien lo que importa es poner a los aprendizajes en el centro del sistema educativo, lo que, en el caso argentino, ocurrió a través de la implementación de una prueba estandarizada, la difusión de un reporte de resultados a todas las escuelas y acompañamiento a las escuelas para transformar el reporte en un plan de mejora.  

Reflexiones Finales

La mejora es posible en los sistemas educativos de América Latina. Más allá del contexto socioeconómico y de las características de los sistemas educativos en nuestros países, las experiencias de Puebla, Sobral, La Rioja y Salta nos permiten entender que la gestión educativa puede hacer mucho por mejorar el rendimiento académico sin requerir de grandes reformas legales, ni de recursos más allá de aquellos con los que ya se cuentan. Parecen ser más eficaces un liderazgo académico sólido, tener objetivos claros que prioricen lo esencial, ofrecer apoyo diferenciado a las escuelas con mayores necesidades, poner énfasis en los primeros grados de cada nivel, distribuir información pertinente a directores y supervisores escolares, llevar a cabo un seguimiento cercano a las escuelas y, sobre todo, que haya continuidad en esta estrategia.

El caso de Puebla también sobresale por su sustentabilidad. El apoyo de los órganos colegiados y la inclusión de supervisores y directores escolares en la construcción y el seguimiento de las acciones ha sido fundamental para no depender de recursos externos y alcanzar la continuidad de una estrategia que abarca ya la gestión de, al menos, cuatro gobernadores y ocho secretarios estatales de educación. Ahora, ante un nuevo cambio en la administración estatal, nuevamente se pone a prueba la capacidad de quienes encabezan el sistema educativo para mantener los componentes que dan sustento a la mejora y para reconocer que la educación requiere de una visión de estado, más que de una mirada partidista.

Estos casos de éxito se replican frecuentemente a nivel micro en todas aquellas escuelas que han logrado obtener muy buenos resultados aun cuando se ubiquen en localidades con altos niveles de marginación. En México y el resto de América Latina hay actualmente muchas escuelas públicas de clase mundial, con docentes y directores del más alto nivel. Sin embargo, la falta de documentación de esas acciones y la rotación de personal suelen ser obstáculos importantes para que esos ejemplos tengan la continuidad y la difusión que merecen.  Las buenas experiencias de América Latina también aportan una mayor viabilidad a su eventual transferencia hacia otros países y regiones del mundo. Acostumbrados como estamos a conocer casos de éxito en países desarrollados de Asia, Europa y Norteamérica, contar con casos de estudio que también comparten las ventajas y limitaciones de nuestra región permite pensar en que hay claros elementos que pueden ayudar a todos a obtener mejores resultados. Es un tema de conocimiento y actitud: ya tenemos mucho de lo primero, pero para avanzar necesitamos también una visión más constructiva, más colaborativa y más cercana a las escuelas. EP


[i] de Hoyos, Rafael E. & Estrada, Ricardo & Vargas, María José, 2018. “Predicting individual wellbeing through test scores : evidence from a national assessment in Mexico,” Policy Research Working Paper Series 8459, The World Bank.

[ii] OECD (2010) “Ontario, Canada: Reform to Support High Achievement in a Diverse Context”, Paris.  

[iii] Banco Mundial (2017) “Um Ajuste Justo: Análise da eficiência e equidade do gasto público no Brasil”, Washington DC.

[iv] de Hoyos, R., Ganimian, A., y Holland, P. (2019) “Teaching with the Test: Experimental Evidence on Diagnostic Feedback and Capacity Building for Public Schools in Argentina” The World Bank Economic Review.

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