La restauración de monopolios es una mala idea: evitemos un corto circuito en la economía

¿En qué consiste la reforma eléctrica? En este puntual texto, Jorge A. Chávez Presa analiza lo que significaría la aprobación de esta reforma y la restauración de monopolios en nuestro país.

Texto de 24/03/22

¿En qué consiste la reforma eléctrica? En este puntual texto, Jorge A. Chávez Presa analiza lo que significaría la aprobación de esta reforma y la restauración de monopolios en nuestro país.

Este artículo está basado en el posicionamiento que presentó el autor el 17 de febrero de 2022 en el Foro Impacto y Desafíos de la Reforma Eléctrica en la Hacienda Pública dentro del Parlamento Abierto sobre la Reforma la Reforma Eléctrica organizado por la H. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Agradezco los valiosos comentarios de Ana Lilia Moreno y de Eleazar Castro.

En las manos del Congreso de la Unión está el futuro de la prosperidad de México. En las próximas semanas la Cámara de Diputados tendrá que definir si acepta cambiar el rumbo y el papel que jugará el Estado en la organización de las industrias de electricidad, petróleo y minería. Tendrá que decidir entre la opción de reformar la legislación secundaria para fortalecer, mejorar y corregir los avances alcanzados en la rectoría del Estado, o retroceder con la restauración de los monopolios de Estado en electricidad, hidrocarburos y minería, dando un viraje más allá de cómo estaba en el pasado. 

La iniciativa del Ejecutivo Federal propone cambiar la Constitución y volver a la CFE un organismo de Estado con autonomía constitucional, regresándolo a ser el monopolio así como el comprador único (monopsonio) de la electricidad, sin contrapesos de autoridad gubernamental. Por si fuera poco, este cambio exceptuaría a la CFE de obtener las mejores condiciones para los mexicanos. Como la electricidad es esencial para la producción de todo bien y servicio en la vida cotidiana, irremediablemente causaría un daño a la musculatura de la inversión, tanto en el sector energético como en el resto de la economía. Habría menos generación de nuevas fuentes de trabajo y aunque nuestra economía no se caería en pedazos, sí quedaría lisiada.

La postura contraria a la iniciativa presidencial ha consistido en no imponer nuevamente la organización monopolística en la industria eléctrica, para proceder a reformar leyes, reglamentos y contratos que perfeccionen la manera de organizar la cadena de valor en la industria eléctrica. La discusión no es menor, pues los monopolios en energía y telefonía han sido causantes de un gran daño en el desarrollo económico nacional.1

“La reforma planteada tiene repercusiones muy serias en la economía; los mercados financieros; la hacienda pública; nuestra relación con el mundo y, de manera muy particular, en el nuevo Tratado de Libre Comercio México, Estados Unidos y Canadá”.

La reforma planteada tiene repercusiones muy serias en la economía; los mercados financieros; la hacienda pública; nuestra relación con el mundo y, de manera muy particular, en el nuevo Tratado de Libre Comercio México, Estados Unidos y Canadá. Los vasos comunicantes de la industria eléctrica con los ámbitos mencionados son de tal complejidad que sólo abordo lo que significaría la aprobación de la reforma eléctrica en la hacienda pública. O dicho en otras palabras, en la capacidad de hacer del Estado.

¿En qué consiste la reforma eléctrica propuesta?

El pasado 30 de septiembre el presidente de la República firmó y envió a la Cámara de Diputados una iniciativa para reformar tres artículos de la Constitución, reforzada con nueve artículos transitorios muy agresivos para precisar y dar marcha atrás a la reforma energética de 2013. De manera muy breve expongo los cambios.2   

A nombre de la seguridad energética propone echar para atrás las reformas constitucionales que dejaron atrás los monopolios en el sector energético, y que han permitido exitosamente complementar la inversión del Estado con la de los particulares.3 Propone modificar el artículo 25 para suprimir a las empresas productivas del Estado que obligan a crear valor (generar el equivalente a utilidades) para retroceder e introducir organismos de Estado; justifica el monopolio en electricidad por “…razones de seguridad nacional y de derecho a la vida digna…” sin fundamento. 

Los cambios al artículo 27 son para reservar la exploración y producción del litio al Estado, como instrumento de la Transición Energética (TE), olvidando el fracaso que hubo con el uranio y Uramex. So pretexto de reiterar a la electricidad como área estratégica, propone modificar el artículo 28 para establecer el monopolio verticalmente integrado como “…unidad indisoluble de la generación, conducción, transformación, distribución y abastecimiento de energía eléctrica…”. Da todo el control absoluto a la CFE de la TE, desde la elaboración y ejecución de la política pública que le corresponde a la Secretaría de Energía.  

En adición a estos cambios en el articulado de la Constitución, pone a consideración del Permanente Constituyente nueve artículos transitorios para cancelar permisos y contratos actuales; convertir a CFE en organismo de Estado; integrarla en un solo organismo suprimiendo la separación legal de sus empresas y subsidiarias; absorber al Centro Nacional de Control de Energía (CENACE); reservar a la CFE en el mercado de generación eléctrica por lo menos el 54% de la energía requerida y el 46% para el sector privado; determinar las tarifas de transmisión, distribución y usuarios finales, entre otras. Por si eso no fuera suficiente, propone lo inimaginable: la CFE se autoderminará las tarifas de las redes de transmisión y distribución (hoy lo hace la CRE), y además exceptuaría a la CFE del artículo 134 de nuestra Constitución, el cual obliga a que todo ente público debe obtener las mejores condiciones para el Estado. También suprime a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y a la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), órganos reguladores indispensables para la existencia de los mercados de electricidad e hidrocarburos. Transfiere las otras funciones que no absorbe la CFE a la Secretaría de Energía.                                                                     

Por lo tanto, sorprende que el objeto de la reforma energética sea la CFE como un fin en sí mismo, bajo la premisa falsa de que la seguridad nacional requiere fortalecer al monopolio para alcanzar la seguridad energética.  La iniciativa ignora los resultados del pasado, donde los monopolios de Estado, al impedir la entrada de la inversión de los particulares, incurren en excesos como inversiones fallidas, pagos excesivos a proveedores y contratos colectivos de trabajo muy superiores a los de las empresas de los particulares.

La reforma que estamos discutiendo   

Por sus repercusiones en los niveles futuros de vida de los mexicanos, la reforma energética que está discutiéndose en la H. Cámara de Diputados es la reforma económica más trascendental que la actual administración ha presentado hasta ahora. De aprobarse tal y como está la iniciativa presidencial, detonaría un cambio drástico en la percepción de riesgo de invertir en México, restando capacidad de hacer y concretar del Estado mexicano al reducir espacio fiscal, y al limitar a las actividades productivas el acceso a electricidad más amigable con el ambiente a tarifas competitivas.4 Esto tendría impactos adversos en la productividad y competitividad, reduciendo el potencial de crecimiento y de generación de empleos.

“El talón de Aquiles de la economía mexicana siempre ha sido el sector energético”.

A continuación lo explico a partir del posicionamiento que expuse en el Foro 21: Impacto y desafíos de la reforma eléctrica en la hacienda pública.

El talón de Aquiles de la economía mexicana siempre ha sido el sector energético. Ha sido así básicamente por dos razones. Primero, México carece y ha carecido del ahorro interno para financiar la inversión requerida en la expansión de las actividades productivas. Especialmente la ampliación de la infraestructura eléctrica, que acompaña y se adelanta al crecimiento económico para satisfacer una demanda de electricidad en continuo aumento, se ha financiado con ahorro externo. La segunda razón es el acceso a la tecnología de punta que ha sido una de nuestras vulnerabilidades para nuestra seguridad energética.

  • En la década de los sesenta y los setenta eran comunes los apagones. Parte del presupuesto familiar se dedicaba a la compra de velas, aceite de petróleo para los quinqués, linternas y reguladores de voltaje. Las empresas protegían la continuidad de su operación con plantas de luz. A fines de los setenta, cuando el país disfrutaba de la bonanza petrolera, el suministro de electricidad se convirtió en cuello de botella nacional, y hubo que racionar la electricidad. El despido del director de la CFE de ese entonces no fue la solución.5 De manera similar, después de un crecimiento económico vigoroso y sostenido que inició en la segunda mitad de 19956, la necesidad de reformar la legislación7 era inminente y se procedió a ampliar la participación de los particulares permitiendo el financiamiento de los proyectos productivos de largo plazo a través de los balances de empresas privadas (pidiregas, acrónimo de proyectos de impacto diferido en el gasto público).8 La reforma era tardía e insuficiente, y la CFE careció del margen de reserva requerido para hacer frente a los picos de demanda9. El país estuvo al borde de apagones generalizados. Por ello, en 1999 el presidente Zedillo puso a consideración la reforma de la industria eléctrica para incrementar sustancialmente la capacidad de generación de electricidad al abrir la participación de los particulares.10 Lamentablemente no llegó ni a dictaminarse. De igual forma los intentos de reforma en las administraciones de los presidentes Fox y Calderón no pudieron transitar. Es hasta 2013, con el Pacto por México, cuando se alcanzan los votos de más de dos terceras partes del H. Congreso de la Unión y de la mitad más una de las legislaturas estatales que se logra avanzar para eliminar los monopolios en hidrocarburos y electricidad. 
Repercusiones previsibles de la reforma en la hacienda pública

La iniciativa de reforma eléctrica propuesta al Constituyente Permanente impacta a la hacienda pública básicamente por tres frentes. Primero y el más directo, por afectar negativamente las expectativas del riesgo que representa invertir en México. Esto ocasiona que la prima de riesgo en la tasa de interés se incremente, con lo que el costo financiero de la deuda pública aumentaría, así como también lo haría la tasa de interés que pagan por sus financiamientos los particulares. 

El segundo impacto cambia las expectativas tanto de las empresas establecidas como las que buscan invertir en México. Se pierde certeza de que habrá electricidad suficiente, oportuna y proveniente de energías limpias, lo que cancela inversiones. Los productos y servicios de exportación corren el riesgo de enfrentar aranceles, especialmente en los mercados de exportación.11 En consecuencia, se afectaría el potencial productivo de la economía mexicana y con ello también el potencial de recaudación de impuestos a las tasas impositivas existentes. Tercero, dada la insuficiencia de espacio dentro de las finanzas públicas federales para financiar tanto las inversiones y gastos del gobierno federal, así como los de la propia CFE, sin mencionar a Pemex, el simple hecho de transformar a la CFE en monopolio verticalmente integrado, la llevará a incrementar su demanda de financiamiento en los mercados nacional e internacional. La CFE competirá con el Gobierno Federal en la colocación de deuda pública y en su refinanciamiento, desplazándose uno al otro. Estos tres impactos debilitan a la hacienda pública.

La hacienda pública se debilitará porque al disminuir el potencial de crecimiento económico habrá menos recaudación, lo que reduce la capacidad de pago presionando a la baja la calificación crediticia y con ello podría perder el grado de inversión. 

Con menos recaudación y más costo financiero, la hacienda pública reduce su capacidad para atender las necesidades crecientes de servicios públicos. La hacienda pública ya tiene suficientes presiones con las crecientes erogaciones de pensiones y apoyos a adultos mayores. Los pobres ya no podrán ser primero para la hacienda pública. En suma, sin crecimiento no habrá más recaudación, pero sí habrá más costo financiero por mayores primas de riesgo. 

Los desafíos a enfrentar

Cuando las necesidades del país llaman a una colaboración y a una mejor distribución de responsabilidades y riesgos para poder sustituir lo más pronto posible la capacidad de generación obsoleta, costosa y altamente contaminante, la reforma propuesta no aumenta la capacidad de generación. La iniciativa planteada, además de ahuyentar a la inversión de los particulares en la generación de electricidad, crea el temor, justificado históricamente, de que el sector eléctrico se convierta nuevamente en un cuello de botella. La falta de certeza en acceder al suministro de electricidad quita el ánimo a invertir para expandir al resto de las actividades productivas, y por lo tanto hay menos creación de fuentes de empleo. Ocasiona además una distorsión en el desarrollo regional de nuestro país. También nuestra relación con nuestros socios comerciales de América del Norte se vería afectada, pues México no podrá mantener el paso para conformar la región más competitiva en el mundo con la energía como ventaja comparativa.

Hoy nuestra cotidianidad sólo puede concebirse con electricidad. Este insumo esencial está presente en todo quehacer económico y social de nuestro país. Es tan esencial que sería una irresponsabilidad concentrar riesgos y dejarlos exclusivamente en manos de un solo organismo de Estado. Por eso las economías más avanzadas han separado con precisión los distintos papeles de sus entes gubernamentales para asegurar la rectoría del Estado. Es así que a las Secretarías de Estado les corresponde diseñar y ejecutar la política energética; al regulador ver que la legislación se cumpla, y al operador del sistema eléctrico, CENACE, que lleguen los electrones de menor costo a los consumidores, para pagar las tarifas más bajas.

Al ser los desafíos del país inmensos, la tarea para nuestros legisladores está en recibir y valorar las propuestas que organicen mejor a nuestro sector energético. El país requiere tener una industria eléctrica que sea más sólida para asegurar un suministro de electricidad más confiable, oportuno, suficiente y amigable con el medio ambiente. En una organización adecuada de la industria eléctrica, la regulación es fundamental para atraer la inversión, y ahí es donde se manifiesta la auténtica rectoría del Estado. 

“A partir de 2013, introdujo la competencia en la generación y el suministro de electricidad. El nuevo marco jurídico creó confianza y alentó la inversión, por ello se registró un incremento sustancial de generadores privados”.

No perdamos lo que hemos logrado. Nos tenemos que sentir muy orgullosos con la rectoría del Estado mexicano aprobada por el Constituyente Permanente. A partir de 2013, introdujo la competencia en la generación y el suministro de electricidad. El nuevo marco jurídico creó confianza y alentó la inversión, por ello se registró un incremento sustancial de generadores privados. También fue la nueva rectoría del Estado la que creó y organizó el mercado de mediano y largo plazo de subastas para tener competencia transparente abierta a todos, lo cual creó los incentivos para aumentar la generación y dar estabilidad en las tarifas de electricidad. 

Otro acierto que ha dado confianza ha sido el tener al CENACE como autoridad para asegurar que los usuarios reciban la energía a tarifas más competitivas. En suma, se construyó un círculo virtuoso que incentiva la inversión en nuevas tecnologías para aprovechar nuestra dotación de recursos (iluminación solar y viento) y de esta manera materializar la transición energética. No por nada México pasó de aproximadamente 3,000 MW de capacidad instalada en energía renovable en 2015 a 14,500 MW en 2021.

Para finalizar, las reformas que transformaron el papel del Estado en la economía son perfectibles, y si hay o hubo abusos en la reforma energética estos deben castigarse, eliminarse de la legislación secundaria o renegociar contratos. Asimismo, si hay problemas técnicos que afectan la estabilidad de un sistema eléctrico, como la intermitencia de las energías renovables, deben diseñarse los servicios conexos adecuados.12   Al ser los desafíos del país de tal magnitud, sean bienvenidas todas las propuestas para organizar mejor a nuestro sector energético, lo cual debe descartar la creación de monopolios como lo propone la iniciativa de reforma. La opción deseable para no causar un corto circuito en la economía es que nuestros legisladores refrenden el rumbo de la competencia en la generación y suministro de electricidad y perfeccionen lo alcanzado con reformas a la legislación secundaria.13 Lo que conviene a México es votar en contra de la restauración de monopolios. EP

  1. Los monopolios de Estado en el sector energético ocasionaron también un monopolio en la investigación y desarrollo tecnológico, sin mencionar que también eran autoridad hasta la creación de la Comisión Reguladora de Energía. Noruega es una gran historia de éxito de cómo pasar del monopolio de Estado a una empresa. Cuando abandonó el monopolio petrolero creó una autoridad para que quedara claro que la propiedad del petróleo sigue siendo de los noruegos, y propició la creación de empresas para suministrar equipo y soluciones tecnológicas. []
  2. Es recomendable leer la iniciativa de reforma a la industria eléctrica completa publicada en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, Anexo I, del viernes 1 de octubre de 2021, Número 5877-1. http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/65/2021/oct/20211001-I.pdf []
  3. Curiosamente el éxito en el aumento de la capacidad de generación por parte de los particulares es la razón para regresar al monopolio en electricidad. []
  4. Cuando el Constituyente Permanente aprobó la reforma energética las principales calificadoras de riesgo crediticio a nivel mundial mejoraron la calificación crediticia afianzando el grado de inversión de los instrumentos de deuda soberana. Por lo tanto, si se da reversa a la reforma energética de 2013 es previsible que estas mismas calificadoras bajen la calificación a México. []
  5. El presidente José López Portillo destituye al Director de la CFE, Hugo Cervantes del Río (ex secretario de la Presidencia en la administración del presidente Luis Echeverría Álvarez). []
  6. Después de haber recibido un préstamos y aval del gobierno de Estados Unidos para resarcir las reservas internacionales en el primer semestre 1995, la economía mexicana se recuperó en la 2.ª mitad del año. La tasa de crecimiento de la economía en los últimos cinco años de la administración superó el 4% anual. []
  7. En 1995 el H. Congreso de la Unión modificó la Ley de Deuda Pública y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (abrogada el 30 de marzo de 2006) para introducir esta modalidad de financiamiento y no registrarse como deuda pública. La crisis financiera iniciada en 1994 “sacó” a México de los mercados de capitales lo que obligó a esta reforma legislativa. []
  8. Se modificaron la Ley de Deuda Pública y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (abrogada el 30 de marzo de 2006). Los pidiregas permitieron financiar más de 600 mil millones de pesos en proyectos desde 1997 a 2005. []
  9. El margen de reserva es la capacidad de generación de electricidad en exceso para poder atender los aumentos esperados y no esperados en la demanda de electricidad. []
  10. En 1998 el precio del petróleo se desplomó a mínimos históricos. Si los márgenes presupuestarios eran estrechos; sin reforma fiscal era imposible para la hacienda pública sufragar el desarrollo social y además cargar como monopolista con la expansión de la infraestructura petrolera y de electricidad. []
  11. La industria automotriz y de autopartes como principales exportadores de manufacturas ya han advertido del riesgo de enfrentar aranceles. []
  12. Véase artículo de Eleazar Castro “Servicios conexos y la responsabilidad de los generadores” en Energía a Debate, 16 de octubre de 2021. https://acortar.link/psvfo6 []
  13. Además de las recomendaciones de Eleazar Castro, también están las que ha publicado Hans Kohlsdorf en https://acortar.link/579Sj3 []
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