Pablo Álvarez Icaza Longoria analiza los diversos intentos de hacer una reforma fiscal a lo largo de las últimas décadas, y reflexiona sobre su posible y necesaria implementación futura.
Texto de Pablo Álvarez Icaza Longoria 06/10/25
Pablo Álvarez Icaza Longoria analiza los diversos intentos de hacer una reforma fiscal a lo largo de las últimas décadas, y reflexiona sobre su posible y necesaria implementación futura.
Alcanzar una reforma fiscal entre 1997 y 2018 fue una misión imposible. Antes, en 1995, el PRI nos había recetado y aplicado la “Roque Señal”, al subir el impuesto al valor agregado (IVA) del 10 al 15 %, debido a que contaba con mayoría absoluta. Dos años después, el otrora partido oficial perdió el control en la Cámara de Diputados, por lo que comenzó un complicado proceso de negociación política con la oposición del PAN y el PRD, que había logrado el 25 % de los escaños y llegado a ser la segunda fracción en importancia, para acordar los presupuestos de ingresos y egresos de cada ejercicio.
Con la alternancia en el 2000, el PAN derrotó al PRI en coalición con el PVEM, pero con un Congreso dividido, por lo que requería el apoyo de otras fracciones parlamentarias. En 2001, Francisco Gil Díaz, secretario de Hacienda y Crédito Público, reconocido tecnócrata priista, propuso una reforma fiscal regresiva, presentándola como hacendaria y prometiendo un manejo más eficiente del gasto. Se consideraba un IVA parejo al 15 %, y por el mayor costo de la canasta familiar se prometía compensar a los sectores de bajos ingresos con subsidios; se mencionaba que se les regresaría “copeteado” el gasto en los hogares. La iniciativa generó gran rechazo en la opinión pública, no logró mayoría y fue abandonada. Los recursos se obtendrían por otras vías: ampliar la plataforma de producción petrolera, que llegó a su máximo histórico en 2004 (3.4 millones de barriles diarios en promedio), y reducir los subsidios a la electricidad, que provocaron un gran malestar social en febrero de 2002.
Si consideramos la estructura de los ingresos presupuestales del sector público, en 2006 los petroleros representaron el 39.8 % del total, 1 llegando hasta un 44.3 % en 2008, cuando los precios del petróleo fueron extraordinariamente elevados, y cayeron al 30.9 % en 2009, al desplomarse sus cotizaciones a consecuencia de la recesión mundial.
En las elecciones intermedias de 2003, el PAN diseñó su campaña con el lema de “Quítale el freno al cambio”; el PRI se centró en “No al IVA a medicinas y alimentos”. Con el PVEM como nuevo aliado, el tricolor logró la mayoría relativa en la Cámara de Diputados. El PAN buscó una nueva reforma hacendaria con un IVA a medicinas y alimentos del 6 % para combatir la evasión fiscal, junto con priistas disidentes. El intento resultó fallido, y por ello Elba Esther Gordillo y su grupo abandonaron el PRI y fundaron el partido Nueva Alianza (Panal) con la estructura del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), hecho que influyó en las elecciones del 2006 al dividir el voto opositor y llamar a votar implícitamente por el PAN en las presidenciales con su propuesta de “uno de tres”.
Con un Congreso completamente dividido entre PAN, PRD y PRI, más la “chiquillada”, 2 cualquier propuesta de reforma fiscal quedó aniquilada durante la administración de Felipe Calderón Hinojosa. Cabe señalar que, a raíz de la crisis financiera global que estalló en 2008 (la Gran Recesión), México decidió aplicar una franca política fiscal expansiva, por lo que el déficit público más amplio, que incluyó los requerimientos financieros del sector público (RFSP), pasó de 0.8 % como porcentaje del PIB en 2008 a 3.9 % en 2009, incluyendo remanentes de operación del Banco de México (ROPM); sin estos hubiese sido del 4.7 %, cerrando el sexenio en 3.6 por ciento.
En 2009, la alianza PRI-PVEM obtuvo la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y de facto establecieron un cogobierno con el PAN. José Antonio Meade Kuribreña, quien inició el sexenio como coordinador de asesores del entonces secretario de Hacienda y Crédito Público, Agustín Carstens, continuó como subsecretario de la dependencia en 2008, secretario de Energía en 2011 y titular de Hacienda desde septiembre de 2011 hasta 2012. Los priistas decían que el asalto al poder provendría de la LXI Legislatura y efectivamente algunos destacados presidentes de Comisiones serían secretarios o subsecretarios del próximo gabinete.
Con el triunfo de Enrique Peña Nieto, se anunció el Pacto por México en diciembre de 2012, que contenía 100 compromisos respaldados por el PRI-PAN-PRD para impulsar las reformas estructurales, entre ellas la hacendaria en 2013, que derivó en una gran miscelánea fiscal y aumentó el IVA de 15 a 16 % en 2014. El PRD se opuso a la aplicación del IVA a medicinas y alimentos por ser una medida regresiva y el PRI comprendió que ésta era impopular.
Sin embargo, el déficit público aumentó de 3.6 % en 2013 a 4.4 % en 2014, se redujo ligeramente a 3.9 % en 2015 por los ROPM, y a 2.7 % en 2016. El gobierno de Peña Nieto incurrió en un acelerado endeudamiento, motivo por el cual los Saldos Históricos de los RFSP subieron de 38.1 % en 2013 a 47.2 % en 2016. Por ese motivo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y las calificadoras de riesgo llamaron a aplicar un ejercicio de consolidación fiscal para corregir los desequilibrios en las finanzas públicas. Meade regresó como titular de Hacienda en septiembre, sustituyendo a Luis Videgaray, para presentar el Paquete Económico de 2017. Se consideraba un alza importante al impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS) para la gasolina, lo cual al entrar en vigor en enero generó una violenta protesta social conocida como “el gasolinazo”.
La bonanza petrolera había concluido hacía tiempo, los ingresos petroleros se desplomaron y en 2018 representaron 19.1 % de los totales del sector público. En términos del PIB, en ese año el déficit público amplio fue 2.1 %; los ingresos totales presupuestarios del sector público, 21.2 %; 3 los petroleros, 4.0 %; los no petroleros, 17.1 %; y los tributarios, 12.7%.
Ya instalado el nuevo gobierno, el expresidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO) prometió una reforma fiscal para el segundo tramo de su mandato. La disciplina en las finanzas públicas se pretendía alcanzar bajo su llamado al combate a la corrupción y la austeridad republicana, con lo cual se reduciría la evasión y elusión fiscal. El mensaje que se envió era que el gobierno sería el primero en “apretarse el cinturón”; lo malo fue que ello incluyó menor cobertura y calidad de los bienes y servicios que ofrecía a la sociedad, especialmente en salud y educación.
Pasadas las elecciones del 2021, el mensaje de las autoridades fue que la reforma fiscal ya no era necesaria y que no habría ningún incremento de impuestos; que continuaría con políticas de austeridad en el gasto y profundizando los esfuerzos de recaudación. La moderación fue más bien selectiva en algunos rubros, porque desde 2020 el gasto público total creció por encima de los ingresos, y en algunos casos con elevados sobrecostos en proyectos prioritarios, por lo cual el déficit público se incrementaría de manera destacada durante los tres últimos años del sexenio, en proporción al PIB, de 4.3, 4.3 y 5.7 por ciento.
Diversos organismos como el FMI, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) 4 seguirían insistido en que México necesitaba una reforma fiscal para mejorar la infraestructura, poder solventar los requerimientos de la población (salud, educación, medio ambiente, seguridad pública, etc.) y pasivos contingentes, rescatar Pemex, CFE y demás empresas estatales que han surgido desde 2019, entre otras razones, haciendo hincapié en que los ingresos tributarios seguían siendo de los más bajos en términos relativos no sólo de los miembros de la OCDE, sino también de América Latina. 5
En 2024, como porcentaje del PIB el déficit público llegó al 5.7 %, los ingresos totales del sector público al 22.1 %, los petroleros al 2.8 %, los no petroleros al 19.2 % y los tributarios al 14.6 %. El nuevo gobierno ofreció mejorar las cifras del déficit a 3.9 %, aunque en su última estimación lo prevé del 4.3 %, pero la consolidación fiscal se concentró en un fuerte recorte al gasto público, por lo que el gasto programable devengado se reduciría de 19.9 % a 18.1 % en 2025. 6
El ajuste se ve reflejado en retrocesos en diversos rubros de la clasificación funcional. Por ejemplo, Combustibles y Energía pasó de 3.7 % en 2024 a 3.1 % en 2025; Salud, de 2.8 a 2.5 %; Educación, de 3.0 a 2.9 %; Protección Ambiental, de 0.1 a 0.0 %; Seguridad Nacional, de 0.7 % a 0.4 %. En contrapartida, Protección Social registró un alza importante de 5.9 a 6.2 % como resultado de diversos apoyos sociales, de las pensiones contributivas y no contributivas.
El gobierno de Claudia Sheinbaum Pardo piensa revertir estos retrocesos, impulsando nuevos proyectos prioritarios, ampliando los programas sociales, invirtiendo en infraestructura y buscando otorgar los apoyos anunciados en el Plan México, en 2026. De esta forma se proyecta que los RFSP sólo mejoren un poco (-4.3 % en 2025 vs. 4.1 % proyectado el próximo), 7 lo que se refleja en que, si bien los ingresos presupuestarios suben de un 21.9 % a 22.1 % en 2026, creciendo 6.3 % en términos reales apoyados en ingresos tributarios que aumentarían 5.7 %, para representar 15.1 % del PIB el próximo año, el gasto neto total que se estima caerá 7.7 % en 2025, pero se proyecta que crezca 5.9 % en 2026, con lo que representaría 26.1 % del PIB.
Por su parte, el costo financiero que se estima sea 3.8 % del PIB en 2025 pasaría a ser 4.1 % el próximo año, debido a la mayor deuda pública, que, representada por los Saldos Históricos de los de los RFSP, alcanzaría los 20.3 billones de pesos, equivalentes a 52.3 % del PIB.
La paradoja de este breve repaso de los últimos 30 años es que no se ha concretado una reforma fiscal que resuelva limitaciones estructurales de las finanzas públicas; pero desde 2018 los gobiernos de la 4T se han negado a llevarla a cabo, a pesar de que cuentan con la mayoría absoluta para hacerlo en ambas Cámaras del Congreso. ¿De qué sirve que los programas sociales sean constitucionalmente obligatorios y que el Estado esté obligado a garantizar derechos sociales y humanos, si éste no cuenta con recursos para cumplir con esos mandatos y no puede hacerlos efectivos? 8
Cabe mencionar que la exitosa implementación de una reforma fiscal de carácter progresivo, que contribuya a un crecimiento más incluyente y a mejorar la cohesión social, requiere de la construcción de consensos no únicamente con otras fuerzas políticas, sino con los sectores privado y social. Para vencer la desconfianza del rechazo a contribuir con el erario público, se requiere de una mayor rendición de cuentas y de una mejor utilización de los recursos; lamentablemente, se han dado pasos en sentido contrario con la reciente desaparición de los organismos autónomos de trasparencia y protección de datos, así como con la priorización de proyectos de inversión pública que no son rentables económica y socialmente, sino que por el contrario resultan onerosos: estos “elefantes blancos” serán una carga creciente para los contribuyentes. Déjà vu o esta historia ya la vimos en el pasado. EP
DOPSA, S.A. DE C.V
