El pasado 5 de febrero de 2024, el entonces presidente Andrés Manuel López Obrador presentó al Congreso de la Unión un paquete de 18 iniciativas de reforma constitucional que, desde ese momento, fue identificado en el debate público y político como el “Plan C”. El propósito era claro: colocar en el centro de la discusión electoral la necesidad de construir mayorías calificadas que permitieran concretar una profunda reconfiguración constitucional en materias clave del Estado mexicano.

En términos formales, sólo una de esas dieciocho iniciativas, la relativa a la materia electoral, no fue discutida ni aprobada. Las 17 restantes fueron aprobadas por ambas Cámaras del Congreso de la Unión con mayoría calificada y remitidas a las legislaturas de los estados para continuar con el procedimiento del Constituyente Permanente.

Sin embargo, dentro de ese conjunto existe una excepción que ha abierto una discusión constitucional especialmente delicada. La reforma relativa a los salarios de maestras y maestros, personal médico y elementos de las Fuerzas Armadas, aprobada por la Cámara de Diputados el 24 de septiembre de 2024 y por el Senado el 9 de octubre siguiente, alcanzó en cuestión de días la mayoría de congresos estatales necesaria para su validez. De hecho, para el 14 de octubre de 2024, ya contaba con los votos suficientes y, para diciembre del mismo año, había reunido 31 aprobaciones estatales, incluyendo entidades con gobiernos y congresos de oposición. La única legislatura que no la procesó es la de Jalisco.

A pesar de ello, la reforma permanece sin la declaratoria final de entrada en vigor por parte del Senado de la República, lo que en los hechos ha impedido la conclusión del procedimiento previsto en el Artículo 135 constitucional. Es aquí donde la discusión deja de ser política y adquiere una dimensión estrictamente constitucional.

La práctica parlamentaria ha consolidado que la Cámara en la que concluye el procedimiento federal de aprobación de una reforma constitucional es también la que remite la minuta a los congresos estatales, recibe y cuenta sus votos aprobatorios y formula la primera parte de la declaratoria que después debe completar la colegisladora.

Bajo esa lógica, una vez alcanzada la mayoría de legislaturas locales, la función de las Cámaras del Congreso de la Unión se circunscribe a lo que establece el segundo párrafo del Artículo 135 constitucional: “El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente, en su caso, harán el cómputo de los votos de las Legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas”.

Dicho de forma sencilla: alcanzadas las mayorías exigidas, las cámaras del congreso ya no deciden; simplemente certifican el final del procedimiento.

Por eso, cuando esa declaratoria no se emite pese a existir no sólo la mayoría mínima requerida, sino incluso 31 votos aprobatorios de congresos estatales, el problema ya no puede entenderse como una demora ordinaria: lo que aparece es una forma de bloqueo institucional no prevista por la Constitución, que en los hechos impide que una decisión adoptada por el llamado Constituyente Permanente despliegue sus efectos.

La única explicación plausible a semejante alteración constitucional parece encontrarse en el impacto presupuestal de la propia reforma, pues eleva a rango constitucional un piso mínimo de remuneración para personal docente de educación básica de tiempo completo, personal médico y de enfermería, policías, integrantes de la Guardia Nacional y elementos de la Fuerza Armada permanente, al establecer que en ningún caso su salario podrá ser inferior al salario promedio registrado ante el Instituto Mexicano del Seguro Social.

Adicional a ello, establece un parámetro inicial actualizado para 2024 (como fue aprobada en su momento) y ordena su ajuste anual conforme a la inflación estimada, con lo que transforma una definición de política salarial en un mandato constitucional permanente de gasto público mínimo, vinculante para la Federación y los estados.

La decisión de llevar a la Constitución un umbral salarial rígido y progresivo permite entender por qué su eventual impacto financiero pudo haber generado resistencias en la fase final del procedimiento, aunque ello, desde luego, no altera el hecho de que la reforma ya agotó materialmente todas sus etapas de aprobación.

Una vez superadas esas fases y alcanzada la mayoría de legislaturas estatales, el Artículo 135 no abre un nuevo espacio de valoración política. La Constitución sólo exige cómputo y declaratoria.

Y es precisamente en este punto donde el caso actual obliga a revisar el precedente más cercano que ha tenido el constitucionalismo mexicano frente a una omisión capaz de frustrar la conclusión de un procedimiento legislativo concluido.

En 2011, el Congreso de la Unión aprobó una reforma constitucional para evitar una práctica que en ese momento era posible durante la fase final del procedimiento legislativo ordinario: que el Ejecutivo Federal mantuviera indefinidamente sin promulgación ni publicación leyes y decretos ya aprobados por ambas Cámaras, utilizando la omisión como un mecanismo de bloqueo ajeno al modelo constitucional: el llamado “veto de bolsillo”.

La reforma, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de agosto de ese año, tuvo como propósito impedir que esa práctica pudiera seguir operando, así como establecer una salida institucional para asegurar la publicación de la norma aun frente a la inacción presidencial.

La discusión parlamentaria de esa reforma fue particularmente clara. Durante la declaratoria en la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, el 25 de mayo de 2011, el senador Pablo Gómez, entonces en el PRD, advirtió en una actitud de reclamo: “…fíjense hasta donde hemos llegado, hemos tenido que modificar la Constitución para que sea respetada…”. Y agrego: “El Congreso está, con esto, haciendo un esfuerzo para poner orden donde los constituyentes no alcanzaron a imaginarse que un Presidente de la República pudiera violar de la manera tan descarada la Constitución en el trámite legislativo”.

A las palabras de Don Pablo habría que agregar que los constituyentes tampoco alcanzaron a imaginar que el propio Congreso de la Unión pudiera hacer lo mismo.

Pero no fue la única voz relevante de la izquierda que hoy forma mayoría en las cámaras; durante la discusión en la Cámara de Diputados, el entonces y actual diputado Pedro Vázquez González del PT sostuvo con precisión que “estoy de acuerdo en que se elimine el veto de bolsillo”, aunque advirtió que la reforma debía dejar perfectamente claro a quién correspondía la obligación de publicar la ley cuando el Ejecutivo fuera omiso.

Vista desde la anomalía actual, esa reforma dejó un boquete de diseño institucional: cerró la puerta al veto de bolsillo del Ejecutivo, pero no previó la posibilidad de que el propio Poder Legislativo pudiera detener la consumación de una reforma constitucional ya aprobada por él mismo y por la mayoría de las legislaturas estatales.

Por ello, el verdadero aprendizaje de este caso quizá no sea sólo señalar la omisión actual del Senado, sino completar el diseño iniciado en 2011, incorporando una regla expresa que permita a la colegisladora o, en su caso, a la Comisión Permanente, emitir la declaratoria cuando la Cámara de origen no lo haga.

Si hace más de una década fue necesario reformar la Constitución para impedir que el Ejecutivo congelara una ley ya aprobada, hoy parece necesario cerrar el vacío que permite al propio Congreso suspender una reforma aprobada por él mismo. EP

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