El nuevo código de ética de la 4T y el uso político del discurso moral

En este texto, Gustavo Ortiz Millán analiza lo que hay detrás del nuevo código de ética de la 4T y cómo hay un uso político del discurso moral.

Texto de 25/02/22

En este texto, Gustavo Ortiz Millán analiza lo que hay detrás del nuevo código de ética de la 4T y cómo hay un uso político del discurso moral.

El pasado 8 de febrero de 2022 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el nuevo Código de Ética de la Administración Pública Federal. Lo primero que uno se pregunta es si era necesario emitir un nuevo código de ética, dado que solo hace tres años, en febrero de 2019, el gobierno federal ya había emitido un código de ética, cuando Irma Eréndira Sandoval era secretaria de la Función Pública. De hecho, éste no era el primer código de ética de la administración pública federal: en 2002, con Vicente Fox como presidente, se emitió el primero, en el que además se exigía que cada dependencia gubernamental contara con un código de ética —que en su mayoría terminó siendo refritos del código de ética federal—. 

Posteriormente, en 2015, bajo la presidencia de Enrique Peña Nieto, se emitió un nuevo código de ética, para el que luego se dieron lineamientos en 2017. Después de que se han emitido tantos códigos de ética para la administración pública federal, cabe preguntarse: 1) si hay mucha variación en estos códigos como para que sea necesario emitir uno nuevo, y 2) si han tenido algún efecto.

En primer lugar, cuando revisamos los códigos no parece que haya mucha variación: todos se proponen combatir la corrupción, sostienen que hay valores que todos los funcionarios públicos deben hacer suyos, como integridad, honradez, imparcialidad, justicia, transparencia y lealtad, entre otros. Los funcionarios públicos deben rendir cuentas y buscar el bien común. También dicen que no deben discriminar, deben respetar la dignidad de las personas, etc. Todos son valores con los que nadie podría estar en desacuerdo. Solo hay variaciones en cuestiones de énfasis sobre algunos valores y en asuntos coyunturales; por ejemplo, a partir de 2017, se introduce temas de acoso sexual o laboral y se enfatiza la igualdad de género. En el de 2022, se hace mención por primera vez a la conducta que deben tener los funcionarios que participen en redes sociales. Con todo, la conducta a seguir aquí podría inferirse de los principios y valores que ya se mencionaban en los códigos anteriores. Si no ha habido gran variación, entonces ¿por qué es necesario emitir códigos muy similares una y otra vez? Esto nos debe llevar a la segunda cuestión, ¿han tenido algún efecto?

A juzgar por los índices de percepción de la corrupción, los códigos de ética no han servido de mucho. En su edición de 2000, el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Mexicana, México tuvo una calificación de 33 puntos (en una escala de cero a 100, donde 100 sería la mejor calificación posible); para 2012, México tuvo 34 puntos y en 2021 de 31, es decir, en 21 años no ha habido gran variación. En 2002, México ocupaba el lugar 57 de los 102 evaluados ese año por Transparencia Internacional; en 2012, ocupaba el lugar 105 de entre 176; en 2021, el lugar 124 de 180, es decir, no hemos mejorado (incluso tomando en cuenta que estos rankings son relativos al desempeño de otros países). De hecho, entre 2020 y 2021 —ya con López Obrador como Presidente— no hubo variación, según Transparencia Mexicana. De todos los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), México sigue siendo el país peor evaluado de los 38 países que la integran. ¿Han servido de algo tantos códigos de ética? Hay razones para el escepticismo.

Hay quien ha argumentado que las instituciones que tienen códigos de ética están ligadas a más infracciones legales, no a menos. La compañía estadounidense Enron, por ejemplo, exigía a sus empleados que firmaran de conformidad su código de ética en su primer día de trabajo. Cuando quebró en 2001, se supo que sistemáticamente recurría a pagos de sobornos, tráfico de influencias, técnicas contables fraudulentas con las que engañaban a sus accionistas, entre otras cosas.

También hay quien afirma que los códigos de ética sólo sirven para que las instituciones parezcan más morales, cuando en realidad no lo son. A través de la publicación de un código de ética una institución le anuncia al mundo que está preocupada por el combate a la corrupción, los abusos, los fraudes, entre otros, aunque no tenga una política integral de combate a estas malas prácticas. Sin embargo, el público piensa: “¡Estos sí se preocupan por combatir la corrupción!”, aunque nada cambie.

Otro problema que tienen los códigos de ética, en particular los que se han emitido para los funcionarios públicos, es que aunque son obligatorios, no establecen sanciones claras cuando hay conductas indebidas. Cuando ya las hay es porque se trata de sanciones que están más allá del código, es decir, sanciones administrativas o penales, que son competencia de la Ley General de Responsabilidades Administrativas o del Código Penal. Pero las sanciones que no llegan a esos niveles tampoco son claras. Si un jefe trata a sus subordinados de forma déspota o si usa lenguaje sexista, ¿cuál será su sanción? ¿Bastará una llamada de atención, cambiarlo de área o pedirle su renuncia? ¿En dónde está descrita la sanción que se impondrá? Por eso se ha dicho que estos códigos violan el principio de taxatividad característico del derecho, que exige que las normas sancionadoras describan con suficiente precisión qué conductas están prohibidas y qué sanciones se impondrán a quienes incurran en ellas. De hecho, también violarían el principio de tipicidad, que entre otras cosas exige que no haya margen para la arbitrariedad de las autoridades encargadas de la aplicación de sanciones.

“Se dirá que un código de ética no es un instrumento jurídico y que no debe juzgarse bajo los criterios jurídicos que rigen leyes, normas y reglamentos. Pero entonces, ¿cuál es el estatus normativo del código? ¿Y para qué sirven si en casos graves los asuntos terminarán en el ámbito de aplicación de leyes con poder sancionador?”.

Se dirá que un código de ética no es un instrumento jurídico y que no debe juzgarse bajo los criterios jurídicos que rigen leyes, normas y reglamentos. Pero entonces, ¿cuál es el estatus normativo del código? ¿Y para qué sirven si en casos graves los asuntos terminarán en el ámbito de aplicación de leyes con poder sancionador? Ante un caso de acoso sexual laboral tal vez sea más pertinente que se recurra al artículo 259 bis del Código Penal Federal y se denuncie ante un ministerio público antes que recurrir al Código de Ética. El primero no solo tiene la ventaja de especificar sanciones precisas, sino también de que luego nadie podrá echarle en cara a las víctimas que “no hay denuncias formales ante autoridades competentes”.

Para colmo, el nuevo código de ética del Gobierno Federal busca regular y sancionar conductas que en relaciones humanas cotidianas son comunes. Se dice, por ejemplo, que “las personas servidoras públicas deberán evitar conductas tales como […] tener contacto físico sugestivo o de naturaleza sexual, como tocamientos, abrazos, besos, manoseo, jalones”. Supongo que está bien que los funcionarios públicos eviten tocamientos y manoseos durante el ejercicio de sus funciones, pero los besos y abrazos —mientras no tengan una connotación sexual— será difícil que se puedan evitar si son consensuados.

Esta extralimitación resulta incluso más significativa cuando el código afirma que los servidores públicos deben comportarse según indica el código “estando incluso fuera del horario y espacio laboral”. ¿También ahí deben evitar besos y abrazos? ¿Quién va a vigilar el cumplimiento de esta disposición y cuál será la sanción? (Parte de este afán de controlar la conducta de los funcionarios llegó al extremo, en diciembre pasado, de promover un “Código de vestimenta y convivencia en la oficina” en la Presidencia, que entre otras cosas prohibía piercings y tatuajes. Tras la polémica que causó al salir a la luz, este código se desechó).

Además de la falta de sanciones claras, otro problema de los códigos de ética es que no dan lineamientos claros de conducta, ni a quienes están sujetos al código ni a quienes deben vigilar su cumplimiento —en teoría, un comité de ética o el Órgano Interno de Control de la dependencia—. Esto se hace más evidente en casos de dilemas morales, es decir, en casos en que hay valores en conflicto. ¿Qué pasa si entran en conflicto el valor de la imparcialidad con el de la obediencia a un superior? ¿O si entran en conflicto el valor de la justicia y el cumplimiento del derecho? Es probable que la persona que se encuentra en el conflicto —así como la que vigila el cumplimiento del código y tiene la capacidad de sancionar—, seguramente termine actuando del mismo modo en que lo haría sin haber recurrido al código. En estos casos el código sale sobrando.

Podría seguir enumerando las razones para el escepticismo acerca de los códigos de ética, pero es algo que he hecho en otra parte. En realidad el único modo en que los códigos de ética podrían funcionar es si se les ve como parte de una estrategia integral de combate a la corrupción que incluya, entre otras muchas cosas, un verdadero combate a la impunidad y que la gente vea que hay consecuencias claras para quienes cometen actos indebidos. No obstante, en México el 94.8% de los delitos no se castigan —una situación que ha empeorado en los últimos años—.

Esta estrategia integral también debería incluir mecanismos claros de denuncia de irregularidades (lo que en inglés se conoce como whistleblowing) al interior de las instituciones. Sin embargo, esto no es algo que estemos viendo en el presente gobierno. Según afirma César Villanueva:

en el sistema jurídico mexicano no se han configurado protocolos o estándares integrales de denuncia y protección de los whistleblowers que permitan garantizar su integridad personal y profesional ante acusaciones que realicen de buena fe sobre malas prácticas, actos de corrupción o violaciones a derechos humanos, que incluyan procedimientos definidos para hacer revelaciones y contemplen asesoramientos idóneos, medidas proactivas de protección, compensaciones económicas o ayudas provisionales, con independencia del nivel de gobierno o el ámbito de competencia en el que se realicen las alertas.

También debe respetarse y atenderse las denuncias de irregularidades que hacen externos, es decir, la que hacen periodistas críticos y de investigación que denuncien las irregularidades en el gobierno. Sin embargo, en distintas esferas gubernamentales, pero particularmente desde la Presidencia se hostiga constantemente a los periodistas críticos del gobierno que denuncian irregularidades y corrupción. Sistemáticamente se les señala, se les desacredita y se les incluye en listas negras de gente al servicio del “antiguo régimen”.

Volviendo al tema de los códigos de ética, ¿por qué entonces el gobierno siente la necesidad de emitir un nuevo código de ética? ¿Por qué más códigos cuando no parecen servir de mucho? Creo que en este caso la respuesta tiene que ver con que los códigos sirven para reafirmar la identidad moral de una institución o, en este caso, de un gobierno. Sirven para decirle a la gente que ellos sí se preocupan por la ética y para anunciar cuáles son sus valores.

Este gobierno se ha definido, más que ningún otro antes, en términos morales. Se caracteriza por una perspectiva moralista de la política. Este gobierno —como tantos otros gobiernos populistas— ha trazado una línea entre dos campos sociales antagónicos caracterizados en términos morales: el “pueblo puro y bueno”, que es la encarnación de una moral recta, comunitaria y ancestral, y una “élite corrupta”, una mafia del poder, conservadora, egoísta, corrupta e inmoral, que se ha venido aprovechando del pueblo. Contrapone una moral de la austeridad republicana a la inmoralidad del derroche de un gobierno rico con un pueblo pobre. El gobierno de la 4T, se afirma, es la expresión de la voluntad general del pueblo y de su moral. Hay una necesidad constante de reafirmación de su identidad moral, de decir “¡nosotros sí nos preocupamos por la moralidad!”, “¡nosotros no somos iguales, no nos confundan!”; no iguales a los gobiernos anteriores, que representaban los intereses y la visión moral de la élite corrupta. Esa élite incluye no solo el establishment político, sino también la élite económica, cultural y mediática (que incluye cualquier tipo de periodismo crítico, porque cuando se critica al gobierno se cuestiona al representante exclusivo del pueblo).

“Este gobierno se ha definido, más que ningún otro antes, en términos morales. Se caracteriza por una perspectiva moralista de la política”.

El Presidente sabe que buena parte de su capital político proviene de su autoridad moral. Buena parte de su credibilidad reside en que la gente lo vea como alguien que no es corrupto, alguien que “no miente, no roba y no traiciona al pueblo”, que está seriamente preocupado por la moral pública, que promueve guías éticas, códigos de ética, constituciones y cartillas morales. Da la impresión a partir de su discurso que esa autoridad moral es suficiente para acabar con la corrupción —y en ocasiones pareciera que a eso se limita su estrategia de combate a la corrupción—. Por eso está dispuesto a todo para ir en contra de quienes “buscan afectar su autoridad moral”. Incluso a ir contra los principios del propio código de ética al emplear recursos públicos y la investidura presidencial para intimidar a un periodista (por más “mercenario” que este sea), en un claro abuso de poder. El presidente está dispuesto a pasar por encima de la moral de su código para defender su autoridad moral.

La moral, entonces, está en el centro del discurso político de la 4T. Por eso ha sido crucial promover un debate nacional sobre una constitución moral, que terminó siendo la Guía Ética para la Transformación de México, y repartir ejemplares de la Cartilla moral de Alfonso Reyes a toda la población —aunque ésta promueva una visión moral muy conservadora—. Por eso ha sido importante emitir códigos de ética para el gobierno federal, aun cuando estos sirvan de poco para realmente combatir la corrupción. No solo hay en la 4T una visión moralista de la política, también hay un uso político del discurso moral. El nuevo código de ética forma parte de este uso. EP

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