La decisión del INE de posponer las elecciones locales de 2020

De manera inédita y por primera vez en la historia democrática de México, el Consejo General del INE ejerció la facultad de atracción para suspender temporalmente el desarrollo de los procesos electorales locales en Coahuila e Hidalgo, con motivo de la pandemia provocada por el COVID-19. 

La medida adoptada resulta polémica, pues dicha facultad posibilita al INE para atraer cualquier asunto de la competencia de los institutos electorales locales, cuando su trascendencia lo amerite o para sentar un criterio de interpretación. Sin embargo, la Constitución y las leyes electorales no contemplan la posibilidad de suspender o posponer una elección y, en consecuencia, ningún órgano electoral local cuenta con esa competencia. Además, existe una disposición expresa en la fracción IV del artículo 116 de la Constitución para que la jornada electoral local se realice el primer domingo de junio del año de la elección, y los propios códigos electorales de Coahuila e Hidalgo establecen esa misma fecha.

Tanto en Coahuila como en Hidalgo existió consenso entre los partidos políticos nacionales y locales para posponer la elección. Por tanto, la resolución del INE no fue impugnada y la autoridad jurisdiccional no revisó la constitucionalidad y legalidad del acto. En Coahuila se renovarán 25 diputaciones locales y en Hidalgo se eligen a los integrantes de los 84 ayuntamientos. La toma de protesta de los diputados en Coahuila está prevista para el 1 de enero de 2021 y los ayuntamientos de Hidalgo deberán integrarse a más tardar el 5 de septiembre de este año. 

El avance de la pandemia hará casi imposible que la jornada se celebre antes del mes de septiembre. Ante este escenario, el artículo 126 de la constitución de Hidalgo establece que, en caso de que el ayuntamiento no pueda integrarse por no haberse llevado a cabo las elecciones, el Congreso podrá designar entre los vecinos a consejos municipales que se encarguen de la administración temporal en tanto se realizan los comicios. Sin embargo, en Coahuila no existe ninguna cláusula que determine qué sucedería si al momento de iniciar la nueva legislatura no hay diputados electos.

¿Qué cargos se renovarán en 2021?

El próximo año concurrirán la elección federal para renovar la Cámara de Diputados con elecciones locales en todo el país. En 15 entidades federativas se elegirán gubernaturas (Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Colima, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tlaxcala y Zacatecas), en 30 se renovarán congresos locales (excepto Coahuila y Quintana Roo) y en otras 30 ayuntamientos y alcaldías (excepto Durango e Hidalgo).

Además, en cuatro estados se elegirán de manera separada diversos cargos locales: juntas municipales en Campeche, sindicaturas en Chihuahua, regidurías en Nayarit y presidencias de comunidad en Tlaxcala. En total, 3,528 cargos de elección popular estarán en disputa y, por primera vez, los diputados federales tendrán la posibilidad de reelegirse.

La necesidad de los ajustes y sus límites legales

Al realizar los ajustes a la normatividad electoral es importante considerar que se pueden requerir no sólo modificaciones a procedimientos, lineamientos o reglamentos, sino también a la legislación. El marco constitucional impone una restricción temporal para realizar cambios a las leyes electorales. El artículo 105 establece que esas leyes deberán promulgarse y publicarse por lo menos 90 días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse y que, durante el mismo, no podrán realizarse modificaciones. 

El panorama del avance de la pandemia hace poco probable que un cambio de magnitud mayor se realice en los plazos establecidos en la Constitución. Por ello, la autoridad electoral deberá ajustar sus procedimientos valorando su impacto en los derechos que debe promover, respetar y proteger en todo momento.

Los límites a las acciones de las autoridades electorales

Ante situaciones extraordinarias, las autoridades electorales están obligadas a implementar medidas excepcionales. Sin embargo, el marco constitucional y legal puede imponer limitantes para realizar los ajustes necesarios a los procedimientos. Por ello, los organismos electorales deberán evaluar el realizar cualquier modificación sin comprometer la integridad o la legitimidad de la elección. Cuando una autoridad se enfrenta a la posibilidad de una colisión de derechos, esta debe garantizar que las acciones que emprenda cumplan con el test de proporcionalidad; es decir, que las medidas adoptadas tengan una finalidad constitucionalmente válida, sean idóneas, necesarias y proporcionales.

La opinión de los expertos internacionales

Algunos organismos internacionales como el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, a través de su Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL); el Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA Internacional); o la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES, por sus siglas en inglés), han formulado recomendaciones para la celebración de elecciones en el contexto de una crisis satinaría como el COVID-19.

Recomendaciones generales 

Tomando en consideración los métodos de transmisión del COVID-19, todas las instrucciones y recomendaciones deben tener el objetivo de prevenir o mitigar la interacción persona a persona mediante el distanciamiento físico, reducir el riesgo de contaminación de objetos comunes y minimizar la exposición de las personas con objetos contaminados. 

Las autoridades electorales deben de fortalecer su coordinación con otras instituciones gubernamentales para realizar una evaluación conjunta de riesgos de salud pública, desarrollar un plan de mitigación de riesgos e integrarlo en un plan operativo. De lo contrario, podrían generarse restricciones a derechos, bajas tasas de participación y desconfianza en las instituciones. 

Ajustes a las actividades electorales durante la pandemia

A continuación, se detallan algunas recomendaciones a distintas actividades del ciclo electoral aplicables para México:

• Planeación y presupuestación. Se recomienda asegurar los fondos para materiales, equipos y personal adicional, priorizando necesidades y optimizando los recursos con el objetivo de prevenir y mitigar riesgos. Es muy importante que se programen las elecciones considerando el nivel de propagación de la enfermedad, la etapa del brote, así como la capacidad del sistema de atención médica. 

• Capacitación electoral. El modelo ciudadanizado de organización de elecciones establece un proceso de capacitación que tiene como objetivo la integración de las mesas directivas de casillas con ciudadanos doblemente insaculados y capacitados para realizar las tareas que les corresponden durante la jornada electoral. El modelo de capacitación prevé la visita domiciliaria y el contacto persona a persona. Ante ello se recomienda garantizar la inclusión y la accesibilidad de nuevas opciones de capacitación en línea, virtual y remota. La capacitación debe integrar aspectos básicos sobre el virus y sus cuidados, así como el plan de mitigación de riesgos. 

• Registro de electores. Los riesgos pueden reducirse al limitar el número de personas en las instalaciones al mismo tiempo, ampliar el horario y las ubicaciones y dando prioridad a grupos vulnerables con espacios y horarios específicos. También es importante desarrollar los protocolos para reducir filas y señalizar las entradas y las salidas. 

• Ubicación de casillas. Se recomienda el uso de edificios y espacios públicos accesibles, amplios y funcionales. Se debe considerar el alejar las casillas de las áreas donde grupos de riesgo se congregan o residen, como centros de asistencia, viviendas particulares y hospitales. Sin embargo, es importante que estos cambios no priven de sus derechos político-electorales a estos grupos.

• Observación electoral. Para reducir los riesgos para estos actores, las autoridades electorales, organizaciones de observadores electorales y partidos políticos podrían considerar reducir el número de personas en cada instalación o hacer que roten para permitir un menor número de individuos en el mismo lugar al mismo tiempo.

• Integración de mesas directivas de casilla. Las autoridades electorales deben considerar que los grupos de personas que corren mayor riesgo de infección o de tener síntomas graves y mayores tasas de mortalidad puedan exentarse de la obligación de integrar las mesas directivas de casilla.

• Educación cívica. Los organismos electorales deben ser claros al explicar todas las acciones tomadas para reducir los riesgos y proteger la salud de los votantes. La introducción de nuevos procedimientos puede generar sospechas, especialmente en entornos políticamente polarizados donde una o más partes podrían beneficiarse al socavar la legitimidad del proceso. La transparencia de la información y el apoyo a la ciudadanía son cruciales para la aceptación de los resultados.

• Registro de candidaturas. Se recomienda que el proceso se complete en línea mediante un expediente electrónico. Al elegir la ubicación para el registro presencial, los funcionarios electorales deben considerar el distanciamiento físico, protocolos de entrada y salida y un espacio suficiente para operar bajo condiciones de sanidad. En el caso de las candidaturas independientes o sin partido es una práctica común exigir que presenten un número mínimo de firmas de apoyo ciudadano. Recopilar miles de firmas en persona plantea enormes riesgos de transmisión del virus. Si es posible, las autoridades electorales deben considerar ampliar los plazos para su recolección o permitir que se recopilen en línea utilizando plataformas seguras.

• Campañas electorales. Se recomienda suspender los eventos públicos masivos y si las autoridades los permiten, esos eventos tienen que seguir las recomendaciones sanitarias. Los candidatos y sus equipos deben asumir la responsabilidad de garantizar que se observe el distanciamiento físico en todas las manifestaciones, que las personas en riesgo estén protegidas y que se cumplan los protocolos de salud. Se debe priorizar el uso de redes sociales y plataformas electrónicas para la difusión de la oferta política. Se recomienda que las autoridades electorales desarrollen códigos de conducta sancionables para los partidos políticos y candidaturas.

• Documentación y material electoral. Puede evaluarse el uso de marcadores desechables o alentar a los votantes a llevarlos consigo. En el caso de la tinta indeleble, se debe alentar su aplicación mediante espray. A la documentación y materiales electorales deben sumarse artículos de higiene personal y para la desinfección de áreas comunes, termómetros con sensores infrarrojos, guantes, mascarillas y equipo especializado, como batas y caretas.

• Jornada electoral. El proceso para emitir el voto el día de la jornada electoral representa el mayor riesgo de transmisión del virus durante el proceso electoral. Por ello, se deben de tomar las máximas precauciones suponiendo que cualquier persona que se presente en la casilla podría ser asintomática.

El modelo de casilla única podría resultar inoperante si no se toman las medidas necesarias para reorganizar la mesa electoral para minimizar el contacto entre sus miembros, permitir que únicamente permanezcan las personas indispensables en la casilla y ubicar los centros de votación en espacios adecuados para el desarrollo de la jornada electoral. Se debe de controlar el flujo de los votantes para evitar el contacto interpersonal y dar tiempo para la desinfección del recinto y de los materiales electorales. Adicionalmente, se deben establecer protocolos que delineen el camino para los votantes de principio a fin, con una señalética adecuada para disminuir filas y aglomeraciones.

Las personas diagnosticadas con COVID-19 que puedan acudir a votar deben recibir instrucciones para usar mesas de votación, colas y canceles exclusivos, o acudir a las casillas en horarios especiales. Los funcionarios asignados en estas casillas deben recibir equipo de protección adicional, como batas desechables y protectores faciales médicos. También se recomienda considerar franjas horarias especiales para que los votantes pertenecientes a grupos de alto riesgo puedan emitir su voto u organizar una fila especial para reducir su exposición.

• Mecanismos de recolección y custodia de la documentación electoral. Cuando sea posible, las autoridades electorales deben considerar la instalación de herramientas de monitoreo GPS para permitir que los representantes de partidos u observadores electorales puedan dar seguimiento vía remota.

• Resolución de controversias. La actual coyuntura ofrece una oportunidad inmejorable para intensificar el uso de las tecnologías de la información mediante la progresiva automatización del desahogo de los procedimientos judiciales o una transformación tecnológica más profunda con el uso de algoritmos o software con inteligencia artificial.

Otros pendientes

Además de participar en la organización de los comicios locales postergados en Coahuila e Hidalgo e iniciar los preparativos para el Proceso Electoral Concurrente 2020-2021, el INE tiene pendiente el desahogo de otros procedimientos que deberán concluirse en los próximos meses. 

El cumplimiento de estas actividades es de suma importancia porque impactan directamente en la organización de las elecciones o en la contienda misma. Entre ellas destacan las siguientes: constitución y registro de nuevos partidos políticos nacionales, implementación de la prueba piloto de voto electrónico, designación de consejeras y consejeros electorales de los organismos públicos locales electorales, así como la emisión de lineamientos o criterios ante la falta de regulación secundaria en materia de reelección, consulta popular y revocación de mandato. EP

Fuentes:

• Buril Fernanda, Staffan Darnolf y Muluken Aseresa, IFES COVID-19 Briefing Series: Safeguarding Health and Elections, IFES, 2020.

• CAPEL-IIDH, Consideraciones para el establecimiento de un protocolo para celebración de elecciones en el contexto de una crisis sanitaria, abril 2020.

• INE, Resolución del Consejo General, por el cual se aprueba ejercer la facultad de atracción, para efecto de suspender temporalmente el desarrollo de los procesos electorales locales, en Coahuila e Hidalgo, con motivo de la pandemia COVID-19, generada por el virus SARS-CoV2 (INE/CG83/2020).

International IDEA, Elecciones y COVID-19, Documento técnico 1/2020.

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