El próximo 6 de junio más de 92 millones de mexicanos estarán convocados a las urnas para renovar más de 20,000 cargos de elección popular. Estas elecciones serán las segundas que se desarrollen durante la contingencia sanitaria provocada por el COVID-19. En un contexto de pandemia, crisis económica y restricciones presupuestarias, las autoridades electorales conducirán los comicios más grandes de la historia de México. Asimismo, tienen la responsabilidad de implementar novedosas reformas constitucionales y legales en materia de reelección consecutiva, paridad y combate a la violencia política en razón de género.

El presente artículo tiene como propósito abordar los desafíos a los que se enfrentarán las instituciones en la preparación y conducción de los procesos electorales.

1. El desafío logístico

La elección concurrente que se celebrará este año será compleja por el tamaño del padrón electoral y el número de cargos de elección popular en disputa. La lista nominal asciende a 92.4 millones de personas.

Por lo que respecta a los cargos en disputa, éstos son mayoritariamente locales (ver tabla 1). La elección para renovar la Cámara de Diputados concurre con comicios en las 32 entidades federativas del país, incluyendo 15 gubernaturas[1]. Con los resultados de 2021 se redefinirá por completo el mapa geopolítico de México y el ciclo de los calendarios electorales empezará a converger cada vez más.

El reto logístico incluye la coordinación con todos los Organismos Públicos Locales que tienen capacidades institucionales y calendarios electorales diferenciados, lo que ha conducido a que el INE asuma la facultad de atracción para homologar etapas, plazos (conclusión de precampañas y captación de apoyos ciudadanos) y procedimientos. Con la concurrencia de las elecciones, el INE es el responsable de instalar las casillas únicas para la recepción de los votos de los comicios federal y locales. De acuerdo con estimaciones del INE, se tienen previstas 163,244 casillas que requerirán a 1,469,196 ciudadanos para integrar las mesas de casilla (ver gráfico 1).

Participarán diez partidos políticos nacionales, tres de ellos de reciente conformación: Encuentro Solidario, Redes Sociales Progresistas y Fuerza Social por México. Adicionalmente, 70 partidos cuentan con registro local y cientos de aspirantes a una candidatura independiente federal y locales se encuentran recabando los apoyos ciudadanos para lograr su registro. Se han registrado 447 aspirantes a candidaturas independientes locales y 42 personas que buscan una diputación federal.

Dos coaliciones parciales competirán a nivel federal: Va por México (PAN-PRI-PRD) en 176 distritos y Juntos Haremos Historia (PT-PVEM-Morena) en 151. Movimiento Ciudadano competirá en solitario y los partidos de nueva creación tienen el impedimento legal para participar en coalición en la primera elección en la que se presentan.

Las cifras arriba mencionadas son relevantes, toda vez que hay incrementos en el número de participantes y en la cantidad de cargos en disputa. Ello aumenta el grado de complejidad de la elección, tanto en el arbitraje como en la logística misma. Por citar algunos ejemplos, el elevado número en las casillas obliga a que éstas se instalen en espacios todavía más amplios. A su vez, la enorme cantidad de candidaturas por registrar genera una presión importante en la verificación adecuada de requisitos de elegibilidad y sobre el caudal de campañas fiscalizables (ver tabla 3).

Otra novedad que implica un reto logístico es la implementación del voto electrónico para los mexicanos residentes en el exterior que tendrán la posibilidad de elegir Gubernatura en Baja California Sur, Chihuahua, Colima, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Querétaro, San Luis Potosí y Zacatecas, así como miembros del Congreso en Ciudad de México (diputación migrante) y Jalisco (diputación de representación proporcional). El voto de los mexicanos residentes en el extranjero requiere de credencialización en el exterior y de difusión entre las comunidades de migrantes.

2. El desafío del contexto inédito de la pandemia y las restricciones presupuestales

Algunos organismos internacionales[2] han formulado recomendaciones para la celebración de elecciones durante la pandemia. Éstas incluyen la adecuada planeación y presupuestación; la modificación del modelo de capacitación electoral para incluir herramientas tecnológicas; la ubicación de casillas en sitios amplios, accesibles y con ventilación, así como campañas electorales que consideren grupos pequeños y con distancias adecuadas entre las personas. Otras medidas, que no son aplicables a México por sus restricciones legales, incluyen la habilitación del sufragio anticipado y el uso de mecanismos postales.

La experiencia de los comicios celebrados el 18 de octubre de 2020 en Coahuila e Hidalgo sirvió como prueba para medir la efectividad de las medidas sanitarias y los cambios a los procedimientos electorales que la autoridad implementará para prevenir o mitigar riesgos de contagio con miras a los comicios de este año. En la nueva normalidad, en cualquier parte del mundo, la organización de los comicios significa un desafío enorme que debe ser afrontado con responsabilidad.

La pandemia provocada por el COVID-19 y una mayor penetración de los medios electrónicos, como las redes sociales, marcarán unos comicios inéditos. En un contexto de restricciones sanitarias, las autoridades electorales tienen el enorme reto de informar, mitigar riesgos y generar confianza para que la ciudadanía no pierda el interés de acudir a las urnas.

Un desafío adicional al que se enfrentarán las autoridades electorales son los recortes presupuestales aprobados por los Congresos federal y locales. En el caso del INE, la Cámara de Diputados aplicó un recorte de 870 millones de pesos al presupuesto solicitado. Además de este ajuste, el INE deberá hacer frente a la falta de partidas presupuestales para el desarrollo de la consulta popular aprobada por el Congreso de la Unión y cuyo costo estimado asciende a 1,499 millones de pesos.

Lo mismo ocurre con distintas autoridades locales. Dos casos dramáticos son Baja California y la Ciudad de México. En el caso del Instituto capitalino, el Congreso aprobó un recorte del 40% sobre el presupuesto de operación. Sin embargo, el Decreto de Presupuesto aprobado por los diputados locales contempla que parte de los recursos para las elecciones de 2021 estén condicionados al visto bueno de la Secretaría de Administración y Finanzas. En Baja California, el recorte presupuestal al Instituto Estatal Electoral fue de 197.6 millones de pesos, al pasar de los 512.2 millones solicitados a 314.6 millones finalmente aprobados. La dependencia a posibles ampliaciones presupuestales limita seriamente la planeación y ejecución de las actividades preparatorias de las elecciones concurrentes locales.

3. El desafío de la instrumentalización de las reformas en materia político-electoral

En 2014 se introdujo uno de los cambios más importantes al sistema político mexicano: el levantamiento de la prohibición de la no reelección consecutiva para legisladores y miembros de los ayuntamientos. Se estableció un límite al mandato de los legisladores federales que concurran a la reeleción hasta por doce años: dos periodos de seis años para senadores y hasta cuatro periodos de tres años para diputaciones federales.

La reforma estableció una restricción en la postulación de candidaturas. Cuando un legislador opte por la reeleción sólo podrá contender por el mismo partido por el que fue electo o, en su caso, por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo postuló con la salvedad de que renuncie antes de la mitad de su mandato. En ese caso puede ser postulado por otro partido o por la vía independiente. La reelección consecutiva a nivel federal aplicará a los diputados y senadores electos en 2018 y tendrá que instrumentarse en 2021 y 2024, respectivamente.

Sin embargo, la modificación constitucional del 2014 quedó incompleta porque el Congreso no desarrolló los preceptos para su aplicación. Ante el vacío normativo, el INE elaboró lineamientos en la materia que tienen como fin ponderar y garantizar tanto el derecho a ser votada o votado de la persona interesada en reelegirse, el derecho a votar de la ciudadanía, así como salvaguardar los principios constitucionales de certeza y equidad de la contienda electoral.

Los legisladores que busquen la reelección deberán presentar una carta de intención a la Cámara de Diputados y al INE. No será necesario que los diputados que opten por la reelección se separen del cargo; sin embargo, no podrán dejar de acudir a las sesiones o a sus labores inherentes al cargo para hacer campaña.

Ante las impugnaciones de diversos partidos, por mayoría de votos, el TEPJF modificó la fecha para que los legisladores presenten el aviso de intención para relegirse hasta el primer día hábil de 2021. Además, la Sala Superior consideró que la intención del INE de solicitar a los grupos parlamentarios copia de la normatividad sobre cómo se hacen las asignaciones y las subvenciones, así como la relación de asignaciones realizadas a los legisladores; además de la relación de módulos y oficinas de gestión, los recursos y subvenciones asignados para su operación interfería directamente con el funcionamiento de la Cámara de Diputados.

Existe entonces la posibilidad de que los legisladores no se separen del cargo para presentarse a la reelección, siempre y cuando realicen campaña fuera de los tiempos en que están obligados a concurrir a sesión. Estas previsiones impondrán serios retos a la autoridad electoral para vigilar y fiscalizar que no se utilicen recursos públicos, sean humanos, materiales o económicos. Es predecible que ante estas medidas se presenten un cúmulo de quejas que distraerán la capacidad fiscalizadora del INE.

El INE recibió un total de 439 manifestaciones de intención por parte de diputaciones federales que buscan la elección consecutiva (ver tabla 4). Del total de manifestaciones, 49% (214) fueron presentadas por mujeres y 51% (225) por hombres. Con estos datos, prácticamente la totalidad de los integrantes de la Cámara de Diputados estarán en campaña en los próximos meses.

En concordancia a la reforma constitucional denominada “paridad en todo”, el INE aprobó los criterios de paridad de género, aplicables para las 15 elecciones de gubernatura que habrán de celebrarse este año y que obligaban a los partidos políticos a postular mujeres en al menos siete entidades. Ante diversas impugnaciones, la Sala Superior del TEPJF revocó el acuerdo aprobado por el INE (SUP-RAP-116/2020). Sin embargo, vinculó a los partidos políticos para que, durante el presente proceso electoral, hagan efectivo el principio de paridad de género en la postulación de sus candidatas a las gubernaturas.

El pasado 30 de diciembre, el INE recibió de los partidos políticos nacionales la lista de entidades donde presentarán a mujeres como candidatas a la gubernatura. Conforme a lo notificado, en la tabla 5 se muestra la distribución.

Con relación a la elección de la Cámara de Diputados, para lograr la integración paritaria del órgano legislativo (ver gráfica 2), el INE integró acciones afirmativas en la postulación de candidatas mujeres en los tres bloques de competitividad. Los partidos y coaliciones deberán registrar candidatas mujeres conforme a lo siguiente: a) hasta el 50% en el 20% del los distritos del bloque de menor competitividad; b) en al menos el 45% de las candidaturas del bloque intermedio; y c) en al menos el 50% de las candidaturas del bloque de mayor competitividad. Adicionalmente, el INE definió que dos de las cinco listas de candidaturas plurinominales estén encabezadas por mujeres (Acuerdo INE/CG572/2020).

A partir de la reforma a diversas leyes en materia de violencia política contra las mujeres en razón de género (VPG), el INE actualizó y armonizó diversos cuerpos normativos para dar atención a las denuncias mediante la sustanciación de procedimientos especiales sancionadores y el dictado de medidas cautelares.

El aumento de la violencia política en el país impone la responsabilidad a las autoridades electorales para actuar con diligencia y prontitud para atender estos casos en el ámbito de sus competencias. Por mandato del TEPJF (SUP-REC-91/2020), el INE es el encargado de llevar el Registro Nacional de personas sancionadas en materia de VPG con el objetivo de inhibir este tipo de violencia, facilitar la cooperación entre instituciones para la generación de información y contar con un registro previo al registro de candidaturas para verificar que los aspirantes a un cargo de elección popular cumplan con requisito de tener un modo honesto de vivir. Hasta el momento están inscritos en dicho registro dos funcionarios de Querétaro y Campeche.

En materia de acciones afirmativas y atendiendo la limitada representación histórica de legisladores indígenas en la Cámara de Diputados (ver tabla 6), el INE dispusó que los partidos políticos y coaliciones postulen candidaturas indígenas en 21 de los 28 distritos electorales federales con 40% o más de población indígena e integrar candidaturas en al menos una de las primeras 10 fórmulas de las listas de candidaturas por el principio de representación proporcional, de acuerdo con la población y el número de distritos electorales indígenas de cada circunscripción (una en la primera, segunda y quinta; dos en la cuarta y; cuatro en la tercera circunscripción).

Al respecto, y ante diversas impugnaciones presentadas ante las medidas afirmativas para el registro de candidaturas, el TEPJF ordenó al INE modificar el Acuerdo INE/CG572/2020, a fin de que determine los 21 distritos en los que los partidos políticos deberán postular candidaturas indígenas a diputaciones por el principio de mayoría relativa.

Además, el TEPJF mandató establecer medidas afirmativas que garanticen las condiciones de igualdad para la participación política de las personas con discapacidad y las extienda a otros grupos sociales en situación de vulnerabilidad, de desventaja o subrepresentación (SUP-RAP-121/2020). El desafío para las autoridades electorales será implementar las medidas afirmativas y comprobar fehacientemente que partidos y coaliciones las cumplan y garanticen, a su vez, la paridad de género (Acuerdo INE/CG18/202).

Por último, un desafío permanente de las autoridades electorales es el de la comunicación política. En todo el mundo el uso de redes sociales ha generado retos importantes en términos de detección de desinformación deliberada, o de compras ocultas de publicidad.

En el caso del proceso concurrente mexicano, un ingrediente adicional está dado por las implicaciones que las conferencias diarias del presidente de la República – o eventualmente de otros gobernantes – pudieran tener en la equidad de la contienda. Hay que recordar que, los cambios constitucionales y legales aprobados en 2007 y 2008 reforzaron el principio de imparcialidad en el uso de los recursos públicos y la neutralidad con el que deben conducirse las autoridades. Por ello, se introdujeron medidas restrictivas como la suspensión de la propaganda gubernamental durante el periodo de campaña, el ejercicio de los recursos públicos sin fines partidistas o electorales y la actuación neutral de los funcionarios ante pronunciamientos a favor o en contra de actores políticos en contienda.

Ante una queja presentada por el PRD por comentarios expresados por el presidente sobre las alianzas electorales en la conferencia mañanera del 23 de diciembre del 2020, la Comisión de Quejas y Denuncias aprobó, durante la sesión celebrada el 30 de diciembre del año pasado, medidas cautelares inhibitorias con el objetivo de evitar que, en un futuro, se generen actos que provoquen inequidad en la contienda.

Las medidas cautelares fueron impugnadas y, por mayoría de votos, el TEPJF revocó el acuerdo de la Comisión (SUP-REP-3/2021). La Sala Superior del TEPJF argumentó que dadas las características del asunto, sus alcances y el tipo de medida cautelar, correspondía al Consejo General del INE pronunciarse. En acatamiento a esta determinación, el INE definió los alcances de la tutela inhibitoria para salvaguardar la obligación que le impone la Constitución al presidente y a los titulares de los poderes ejecutivos locales de conducirse con neutralidad e imparcialidad para garantizar que los procesos electorales se desarrollen en condiciones de equidad (Acuerdo INE/CG26/2021). Los parámetros aprobados establecen manifestaciones que puedan implicar una posible trasgresión a los principios contenidos en el artículo 134 constitucional.

4. La elección más compleja

El tamaño de la elección 2021 jamás se había registrado.  Su complejidad, sin embargo, no radica en el no abultado del padrón sino en los enormes desafíos logísticos que hay que resolver para dar vigencia a los principios constitucionales que rigen las elecciones, al tiempo que se garantizan condiciones de salud para quienes participan en el proceso.

El sofisticado sistema electoral mexicano deberá resolver novedosos problemas. Restricciones presupuestarias, cambios en el sistema de partidos, la oportunidad de potenciar la participación de grupos sociales y la necesidad de una coordinación armónica entre autoridades electorales son – entre otros – aspectos que están haciendo del proceso  electoral mexicano 2021 una experiencia de interés para el mundo entero. Las páginas se siguen escribiendo. EP

^[1] Los estados donde se elegirá gubernatura son Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Colima, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tlaxcala y Zacatecas.

[2] Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL), Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA Internacional) y Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES), entre otros.

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