Cambio climático, agua y seguridad alimentaria: ausencia de políticas publicas adecuadas

La implementación de políticas públicas para enfrentar el cambio climático ha sido insuficiente. Mariano Ruiz Funes advierte sobre las consecuencias que enfrenta México de no atender estratégicamente los focos de riesgo ambiental.

Texto de 07/11/22

La implementación de políticas públicas para enfrentar el cambio climático ha sido insuficiente. Mariano Ruiz Funes advierte sobre las consecuencias que enfrenta México de no atender estratégicamente los focos de riesgo ambiental.

El vínculo entre el cambio climático —definido como la “variación del clima por periodos largos ya sea por condiciones naturales o como resultado de actividades humanas”— 1 , los ciclos hidrológicos —precipitación pluvial, disponibilidad de agua, sequías, inundaciones— y la seguridad alimentaria —acceso físico, social y económico a alimentos suficientes para satisfacer las necesidades energéticas diarias y las preferencias alimenticias—2 es estrecho y ha sido materia de estudios y análisis a nivel nacional e internacional en los últimos 30 años. El tema es complejo: se estima que la producción de alimentos, en particular de los pecuarios, contribuye con una tercera parte de la generación de gases de efecto invernadero (GEI), el mayor aportante al cambio climático.3

En ese contexto, son fundamentales las políticas públicas y acciones concretas para atender los efectos del cambio climático en la disponibilidad de agua para el sector agropecuario y, por tanto, en la producción de alimentos, en dos sentidos: primero, las correspondientes a contribuir a luchar contra el cambio climático, que sin duda es una tarea a nivel internacional, pero en la que México tendría mucho que aportar a la luz de sus vulnerabilidades; segundo, de índole interno, la adopción de programas y medidas para mitigar sus efectos en las actividades productivas y el bienestar de la población.

Hasta ahora los esfuerzos realizados para reducir el cambio climático y el aumento de la temperatura mundial han sido claramente insuficientes. Según el informe más reciente de Naciones Unidas sobre el tema emitido el pasado 29 de octubre como antecedente a la próxima conferencia sobre el cambio climático (COP27 que se celebrará en Egipto en noviembre), sólo 24 de 193 países habían presentado políticas y metas actualizadas y/o reforzadas contra el calentamiento global (“Contribuciones Nacionales Determinadas” o NDC) con lo que la temperatura del planeta está en camino de incrementarse entre 2.1 y 2.9 grados Celsius para 2100, en comparación con el objetivo de 1.5 grados.4 Como señala ese informe, cada fracción de grado de calentamiento implica que millones de personas en el mundo estarán expuestas a olas de calor potencialmente mortales, sequías, escasez de alimentos y agua, e inundaciones costeras. Ello fue más que evidente en el transcurso de este año y, sobre todo, si se considera que 29% de la superficie mundial se vio afectada por sequías extremas durante al menos un mes entre 2012 y 2021.5

“…la contribución de México a la disminución del cambio climático ha sido nula; de hecho, la ONU anticipa que el país no cumplirá su meta climática para reducir las emisiones de GEI.”

En ese marco, la contribución de México a la disminución del cambio climático ha sido nula; de hecho, la ONU anticipa que el país no cumplirá su meta climática para reducir las emisiones de GEI. De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la meta “moderada” que el país había planteado en 2015 (disminución de 22% para 2030) no se alcanzará con las políticas actuales, sino que se incrementarán las emisiones per cápita entre 9 y 16% para ese año.6 Con ello, México se ubicó entre los 20 países con “avances lentos y desiguales” hacia un futuro verde y pasó del lugar 36, en 2021, al 54, en 2022, en el índice “Green Future Index” de entre 75 países.7

En México los efectos del cambio climático han sido, y previsiblemente seguirán siendo, sustanciales: incremento de la desertificación, sobre todo en el norte del país; aumento extremo de las temperaturas (en algunas ciudades, casi cuatro grados centígrados en los últimos años); cambios en la precipitación pluvial con ausencia en algunas regiones o intensidad de tormentas e inundaciones en otras; adelanto de épocas de calor intenso (regiones norte y noroeste del país); pérdidas de bosques y aumento de incendios forestales; desaparición de glaciares en los volcanes; y aparición de enfermedades típicamente tropicales en otras regiones.

De acuerdo con el Banco Mundial, las afectaciones globales del cambio climático a nivel municipal serían las siguientes:

Si bien los mayores efectos del fenómeno se situarían en las regiones centro-sur y sureste del país, desde un punto de vista hidrológico y de falta o exceso de agua, las vulnerabilidades más altas se ubicarían en las costas y en el sureste de México.

El cambio climático también ha modificado los ciclos hidrológicos y, por ende, los ciclos productivos en el ámbito agropecuario. En diversos estudios se han analizado y cuantificado tanto las consecuencias del cambio climático como sus efectos en la disponibilidad de agua en México; destacan:8

  • Incremento de las temperaturas (4 grados centígrados en promedio nacional estimado hacia fines de siglo, y 5 grados en el norte y noroeste del país); y reducción de la precipitación pluvial y de los escurrimientos en el norte.
  • Lluvias más intensas e inundaciones en las zonas costeras el sureste, pero menor precipitación pluvial en toda la región.
  • Elevado deterioro de bosques y selvas en Veracruz, Tabasco, Yucatán, Quintana Roo, Michoacán y Chiapas.
  • De los 2,456 municipios del país, 480 se ubican en niveles de vulnerabilidad hídrica altos o muy altos.
  • Escasez de agua y reducción de la producción por hectárea, sobre todo en el ciclo productivo primavera-verano
  • Mayores sequías en el ciclo otoño-invierno
  • Escasez de agua en las cuencas hidrológicas del centro y norte (y extremadamente baja en el Valle de México).
  • Hacia 2090, mayores temperaturas en Sonora, Colima, Nayarit y Zacatecas.
  • Disminuciones sustanciales en la precipitación pluvial: mayor a 15% en Yucatán, Quintana Roo y Tabasco; y a 20-30% en Coahuila, Baja California, Chihuahua, Sonora, Sinaloa y Tamaulipas, con presencia recurrente de sequías en esas entidades, a las que previsiblemente se sumarían Guanajuato y Zacatecas hacia 2045.

A los efectos del cambio climático en los ciclos hidrológicos se agregan otros factores que inciden significativamente en la disponibilidad de agua: el crecimiento demográfico y los procesos de urbanización, la contaminación de cuerpos de agua y la sobreexplotación de los acuíferos; de acuerdo con Conagua, 16% de éstos estaban sobreexplotados en 2020.

Desde la óptica de la producción y la seguridad alimentaria en México, el efecto de mayor incidencia del cambio climático son las sequías, sin menospreciar el impacto de otros eventos climatológicos como las inundaciones o la presencia de plagas y enfermedades, así como en la productividad animal, por las mayores temperaturas. En los últimos años las sequías se han intensificado: en 2007-2008, 2012 y 2021-2022 han afectado a más del 80% del territorio nacional con grados de intensidad cada vez mayores.

En resumen, acorde con los fenómenos observados en los últimos años y las predicciones para las próximas décadas, las regiones más afectadas por las sequías serían en norte y noroeste del país —aunque en Sonora, Sinaloa, Tamaulipas y Nayarit la vulnerabilidad podría reducirse por la cobertura de sistemas de riego, los sistemas de agricultura protegida y la diversificación de su agricultura y ganadería— junto con Zacatecas y Guanajuato, mientras que, a pesar de una reducción prevista de la precipitación pluvial en la región, podrían presentarse inundaciones más severas en las zonas costeras del sureste.

Si se considera la estructura de la producción agrícola en 2015-2021, podría haber afectaciones importantes en granos en el noreste: maíz y trigo en Sinaloa y Sonora, respectivamente; y sorgo en Tamaulipas, así como en el Bajío (Guanajuato) y Zacatecas en frijol; también afectaciones en hortifrutícolas como aguacate y berries en Michoacán y partes de Jalisco. En el norte (Chihuahua, Coahuila), los riesgos estarían en la producción de forrajes, en tanto que en el sur-sureste las mayores afectaciones se darían en cultivos industriales (caña de azúcar, café) y frutas (cítricos, melón, papaya, etc.) que se cultivan a cielo abierto, a diferencia de la región del Pacífico donde prevalece —al igual que las hortalizas— una mayor producción bajo agricultura protegida.

En el caso de la producción pecuaria, además de la disponibilidad del agua, las afectaciones por el cambio climático se dan en las temperaturas que afectan la productividad de los animales. Así, mayores temperaturas podrían incidir en la producción de carne de ave y huevo, así como de leche en los principales estados productores como Veracruz, Yucatán, Guanajuato y la cuenca lechera, desde Aguascalientes hasta la región lagunera de Durango y Coahuila.

PRODUCCIÓN PECUARIA POR ESTADO

Principales estados productores

Producto5 principales estados productores
Carne de aveJalisco, Durango, Veracruz, Aguascalientes, Querétaro
Carne de bovinoVeracruz, Jalisco, Chiapas, Sinaloa, Baja California
Carne de porcinoJalisco, Sonora, Puebla, Veracruz, Yucatán
HuevoJalisco, Puebla, Sonora, Guanajuato, Nuevo León
LecheJalisco, Coahuila, Durango, Chihuahua, Guanajuato

Fuente: SIAP. SADER-SAGARPA. Atlas Agroalimentario. Varios años.

Frente a esos riesgos, varios ya materializados en los últimos años, las políticas públicas actuales son inexistentes; de hecho, diversas estrategias, acciones, programas y presupuestos desaparecieron o se han reducido sustancialmente. El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 no tiene ninguna referencia explícita al cambio climático, a la problemática del agua o a las estrategias para garantizar la seguridad alimentaria (menciona que se busca la “soberanía alimentaria” sin plantear los cómos); su única mención es generar “esquemas innovadores de producción y consumo…impulsando la producción orgánica y sistemas de producción que previenen el deterioro ambiental” (Objetivo 3.3 del PND).

“…las políticas públicas actuales son inexistentes; de hecho, diversas estrategias, acciones, programas y presupuestos desaparecieron o se han reducido sustancialmente.”

Por su parte, en las estrategias del Programa Nacional Hídrico 2020-2024 se establece “2.1 Aprovechar eficientemente el agua en el sector agrícola para contribuir a la seguridad alimentaria y al bienestar” y como estrategia plantea “Conservar, rehabilitar y modernizar la infraestructura hidroagrícola” (Objetivo 2.2.1). Nada más que eso. En materia de cambio climático —una de las funciones centrales de Conagua-Semarnat— sólo establece aumentar las capacidades institucionales y sociales para afrontarlo, sin estrategias, acciones o medidas (ni presupuestos) para instrumentarlas.

Las políticas públicas deben tener su expresión concreta en los ordenamientos legales y regulatorios y, a corto plazo de manera recurrente, en los presupuestos (sobre todo el federal y los estatales). Como obligación constitucional del Congreso de la Unión, desde 2013, cuando se aprobó el derecho humano al agua (Artículo Cuarto de la Constitución) sigue pendiente la expedición de una nueva Ley General de Aguas (y eventualmente su reglamento) que sustituya a la vigente Ley de Aguas Nacionales, lo que constituye una omisión del Poder Legislativo. La nueva Ley debería —no necesariamente será el caso— establecer las condiciones de uso de las aguas agropecuarias tales como concesiones, tarifas, tipos de uso, usuarios, etc. Es y seguirá siendo urgente la expedición de esa regulación para normar y garantizar la asignación equitativa y eficiente del agua en el sector.

En cuanto al aspecto presupuestal, en esta Administración la evolución y asignaciones de los programas del Presupuesto de Egresos de la Federación, tanto para la atención del cambio climático (Semarnat) y para el agua-política hidroagrícola (Conagua) como los de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (SADER) para la seguridad alimentaria vinculada con el uso de ese recurso natural, desaparecieron o en el mejor de los casos han seguido una clara tendencia decreciente.

El presupuesto anual de Semarnat —que incluye el correspondiente a Conagua— se redujo de $67.5 mil millones en 2017 a $48.2 mil millones en 2018 y a 42.8 mil millones en 2022 (pesos constantes de 2023); es decir una reducción de 11.2% real en esta Administración. En el caso específico del presupuesto de Conagua se eliminaron los “programas hidráulicos” que se llevaban a cabo en coordinación con las entidades federativas, mientras que el programa de infraestructura hidroagrícola disminuyó de $2,260 millones en 2018 a $1,400 millones en 2022.

Por otra parte, el presupuesto total de la SADER se redujo drásticamente: de $76.5 mil millones en 2018 a $55.2 mil millones de pesos corrientes en 2022, con lo que en términos reales disminuyó más de 50%. Bajo esa política de severa astringencia presupuestal, se eliminaron prácticamente todos los programas para el uso más eficiente del agua y para la atención de fenómenos climatológicos, entre los que destacan:

  • Tecnificación de riego, que apoyaba a los distritos de riego para sustituir el “agua rodada” por tecnologías para mayor aprovechamiento del agua y reduccción de pérdidas, como riego por goteo.
  • Agricultura protegida, que en coinversión con los productores aportaba recursos para la construcción de invernaderos, túneles y mallas-sombra, entre otras tecnologías, para reducir el impacto de fenómenos climatológicos adversos y permitir un mayor y mejor aprovechamiento del agua.
  • Mejoramiento de suelos y agua, para apoyar sistemas de captación y retención de agua, sobre todo en comunidades marginadas y en zonas de temporal tecnificado y humedales.
  • Programas de aseguramiento ante desastres naturales no sólo climáticos, sino también por plagas y enfermedades.
  • Investigación y desarrollo para adopción de nuevas tecnologías vinculadas con el aprovechamiento del agua e incremento de la productividad.

En conclusión, las políticas públicas actuales no atienden el cambio climático —los resultados hablan por sí mismos— ni coadyuvan a mitigar sus efectos adversos en la producción agropecuaria, lo que pone en riesgo de manera creciente la seguridad alimentaria. Además de otros temas de gran relevancia para el futuro del país (salud, educación, seguridad pública) la herencia de esta Administración, por omisión, incompetencia y/o ineficacia, en el vínculo cambio climático-agua-seguridad alimentaria es preocupante e incrementará los retos para los próximos años. EP

  1. “¿Cómo afecta el cambio climático a México”. Semarnat. 20 de octubre de 2016.   []
  2. FAO. Cumbre Mundial de Alimentación 1996. Seguridad Alimentaria Multidimensional. Otra definición convencional de seguridad alimentaria es cuando un país importa menos de 25% de los alimentos que consume de manera permanente. []
  3. “La producción de alimentos genera un tercio de las emisiones globales de gases efecto invernadero”. Sistema Nacional de Educación Cultural. España. 15 de septiembre de 2021 y Saynes S. V. et al. “Emisiones de gases de efecto invernadero en sistemas agrícolas de México”. Terra Latinoam. Vol. 34, No.1, Chapingo. Ene-Mar 2016. []
  4. United Nations Organization. Intergovermental Panel on Climate Change. Climate Change 2022. []
  5. “Cuenta regresiva sobre salud y cambio climático a merced de los combustibles fósiles”. The Lancet. Octubre de 2022. []
  6. PNUMA. Informe sobre la Brecha de Emisiones 2022. Citado en el periódico Reforma. 28 de octubre de 2022. []
  7. MIT, Technology Review Institute, 2022 []
  8. Véase Martínez-Austria P. y Patiño-Gómez C. “Efectos del cambio climático en la disponibilidad de agua en México”. Tecnología y Ciencias del Agua, Vol. 3, No.1. Instituto Mexicano de Tecnología del Agua. Marzo, 2012 y Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria, “Consecuencias del cambio climático en México”, 3 de abril de 2020. []
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