Impunidad y corrupción en las procuradurías y fiscalías: ¿Qué podemos hacer los usuarios?
Para contribuir a garantizar un acceso real a la justicia para todas y todos, Impunidad Cero y TOJIL identificaron algunos puntos críticos que generan impunidad en el curso de los procedimientos penales, para darlos a conocer por medio de una guía que este artículo resume.
Para contribuir a garantizar un acceso real a la justicia para todas y todos, Impunidad Cero y TOJIL identificaron algunos puntos críticos que generan impunidad en el curso de los procedimientos penales, para darlos a conocer por medio de una guía que este artículo resume.
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Tiempo de lectura: 26minutos
El 18 de marzo de 2018 Amalia buscaba desesperadamente a su hija Johana[1] de 19 años quien había salido con sus amigas la noche anterior en la Ciudad de México. La desesperación creció al paso de los días y las horas sin saber de su paradero, obligando a Amalia a presentar una denuncia por la desaparición ante el Centro de Apoyo a Personas Extraviadas y Ausentes de la Procuraduría General de Justicia de la Ciudad de México (capea). Al llegar y contarle al Ministerio Público lo que estaba ocurriendo, pasó lo que normalmente pasa cuando alguien desaparece en este país.
El Ministerio Público decidió en lugar de
investigar el hecho, investigar si la persona que no aparecía consumía drogas,
si había salido con amigos o a rezar el rosario, porque parece que, para los
MPs, todos estos datos son torales para definir sí la persona no localizada
tiene o no importancia suficiente como para realizar una investigación de
calidad.
En
este caso, como en muchos otros, al indagar sobre la vida privada de Johana, el
Ministerio Público decidió que el tema no era relevante. Por lo que la
investigación prácticamente la realizó Amalia preguntando en las calles,
llevando la foto de su hija a cualquier lugar en el que pudieran darle
información, incluso en “los palomares”[2] catalogado por el Ministerio Público
como un lugar en donde ni los policías quieren entrar.
Después de innumerables visitas al CAPEA, en
donde Amalia no recibió más que malos tratos, revictimización y falta de
atención, con frases recurrentes como: “nosotros le llamaremos cuando tengamos
algo”, “segura que no se fue con algún novio”, “deje de venir todos los días
que no nos deja trabajar”, “recuerde que si usted está mintiendo la podemos
acusar a usted”, advertimos que no había una investigación real, sino que la
carpeta de investigación estaba llena de hojas, oficios y paja, todo menos
acciones útiles para dar con el paradero de su hija.
Contrario a todo pronóstico, el 6 de abril llegó
una llamada al celular del papá en el que le decían que Johana, la
desaparecida, estaba en un muy grave estado de salud y que había sido
encontrada en un cuarto en donde permanecía en contra de su voluntad a últimas
fechas. Fue con signos de violencia, posiblemente de violación, que sus padres
la encontraron en una cama del hospital XOCO. En ese lugar, el Ministerio
Público de turno, en un sábado, consideró que había que investigar sus signos
de violencia como lesiones y no por violación, principalmente porque ya lo había
registrado así en el sistema informático y “pues ya para que cambiarle”, si al
final a sus ojos no era más que una “mala mujer que andaba de fiesta”.
Ante todas estas irregularidades, Amalia se
envalentonó y después de encontrar en las rebuscadas leyes de la Ciudad de
México en dónde podía denunciar al Ministerio Público, dio con la Contraloría
Interna de la Procuraduría de la Ciudad de México y fue finalmente a presentar
su denuncia. Sin embargo, después de meses, se le pidió que fuera a ratificar
pese a que ella misma había presentado la denuncia. Como era de esperarse, su
caso quedó varios meses en pausa hasta que finalmente el 21 de agosto del mismo
año, se definió que ahí no pasaría nada, que el trabajo del Ministerio Público
había actuado con apego a la Ley.
Desgraciadamente,
no es raro que una persona sea víctima de un delito en nuestro país. Lo raro es
que decida presentar una denuncia y que las autoridades logren dar justicia por
las agresiones y violencias que vivimos todos los días. Para poner cifras a
esto, de acuerdo a la ENVIPE 2018, se estima que en el 2017 hubo 25.4 millones
víctimas de un delito. Sin embargo, de acuerdo a la misma encuesta, en 93.2% de
los casos no se presentó una denuncia. Entre las principales causas que
reportan las personas para no denunciar se encuentran: “pérdida de tiempo” y
“desconfianza en la autoridad”. Ambas respuestas tienen fundamentos concretos y
reales: de acuerdo al Índice Estatal de Desempeño de las Procuradurías y
Fiscalías 2018, publicado por Impunidad Cero, a nivel nacional se requieren, en
promedio, 135 minutos para levantar una denuncia en una fiscalía o
procuraduría. Ahora, si analizamos la efectividad de las procuradurías y
fiscalías estatales nos damos cuenta de que tan sólo 2.4% de todas las carpetas
de investigación que se inician son determinadas. No cabe duda de que el
hartazgo social ante la falta de efectividad de la labor de las procuradurías y
fiscalías crece al tener que lidiar con la corrupción y la ineficiencia al
momento de levantar una denuncia: con frecuencia hay que pagar para sacar una
copia, para dar seguimiento a la denuncia o para saber qué está pasando con
nuestro caso. En ocasiones hay que esperar hasta 12 horas para poder dar
testimonio o también hay casos en donde sólo hay un MP recabando denuncias.[3]
Sin embargo, dentro de este hartazgo también hay
que reconocer un desconocimiento social sobre la labor de las instancias
encargadas de la procuración de justicia en el país, así como de los derechos
que tenemos cuando acudimos al sistema de justicia penal, ya sea como víctimas
de un delito o al ser investigados por cometer uno.
La creación del sistema de justicia penal acusatorio
En un intento por mejorar la procuración de
justicia en el país, se transformó el sistema penal de corte inquisitivo a uno
de corte acusatorio, con el fin de brindar mayores garantías de protección para
víctimas y acusados. El pasado junio de 2018 se cumplió la primera década del
inicio de la transición al Sistema de Justicia Penal Acusatorio en México. Sin
embargo, las fallas en su operación han perpetuado los índices de impunidad,
causados principalmente por deficiencias operativas, más que por problemáticas
jurídicas.
La
transición al sistema acusatorio deviene de las reformas constitucionales del
18 de junio de 2008[4] y surge como repuesta a la necesidad
de hacer frente a la falta de justicia que permeaba en el país, en el que
principalmente se sentenciaba a las personas sin pruebas suficientes, sin que
el imputado tuviera una entrevista con el juez que lo sentenciaba, en el que se
atropellaban los derechos de las víctimas y se llevaban procesos en “lo
obscurito” en toda opacidad y con una nula rendición de cuentas, lo cual quedó
claramente expuesto a través del conocido documental de Presunto Culpable.
De ahí que el nuevo Sistema de Justicia Penal
implicara un cambio importante hacia procedimientos penales en los que las
investigaciones deben ser principalmente desarrolladas por la policía de manera
exhaustiva e imparcial, cambiando de un paradigma completamente punitivo a uno
enfocado en el esclarecimiento de los hechos y la reparación del daño a las
víctimas. A su vez, se centra a plenitud en un esquema de metodología de
audiencias que se llevan a cabo de manera oral, pública y en presencia del juez
en todos los casos.
Este
sistema implica muchas nuevas bondades que se deberían de traducir en el
cumplimiento efectivo de los derechos humanos de todas las personas que se ven
involucradas en el procedimiento penal, sin embargo, este nuevo procedimiento
también representa un incremento sustancial en la exigencia de los operadores y
en general de las instituciones, de manera especial en las de procuración de
justicia, ya que pasamos de un procedimiento de carácter lineal a uno que
permite una multiplicidad de determinaciones,[5] salidas alternas,[6] formas de terminación anticipada del
procedimiento[7] e incluso juicio oral.[8]
Ante esta transición, durante varios años de su implementación diversas entidades federativas tuvieron sus propios códigos de procedimientos penales, lo cual, generó una gran dispersión normativa y diversas formas de interpretación del sistema penal acusatorio dependiendo la entidad de que se tratara. Esto dio lugar a la reforma constitucional por la que se facultó al Congreso de la Unión[9] para expedir, entre otras cosas, el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP) emitido el 05 de marzo de 2014.[10]
La estructura del procedimiento penal según el artículo 211 de dicho código se ilustra en el Diagrama 1.
El Sistema de Justicia Penal Acusatorio es, en definitiva, más eficiente que el anterior. De acuerdo con el Índice estatal de procuradurías y fiscalías 2018, el Sistema de Justicia Penal Acusatorio es 141% más eficiente que el sistema tradicional.[11] Sin embargo, el desconocimiento de la legislación en materia penal (adjetiva o de contenido y sustantiva o de procedimiento), así como la complejidad del lenguaje utilizado en las leyes, audiencias y distintas etapas del procedimiento penal, propicia la desinformación y el abuso de los funcionarios que trabajan en las procuradurías y fiscalías (ministerios públicos, auxiliares del Ministerio Público y policías) hacia las partes involucradas en el proceso penal (víctimas u ofendidos e imputado).
Las dificultades que se presentan para tener
acceso a la justicia en materia penal y los hechos revictimizantes por parte de
los servidores públicos adscritos a las procuradurías y fiscalías del país,
tienen relación directa con distintos factores que generan corrupción e
impunidad en el sistema de justicia penal, destacándose los siguientes:
El desconocimiento por parte del
usuario del sistema sobre sus derechos, obligaciones (ya sea como víctima,
ofendido o imputado) y cómo se deben desempeñar los funcionarios públicos
durante cada etapa del proceso penal.
El desconocimiento por parte del
usuario respecto a la autoridad competente para atender cada delito.
Bajos niveles de control para
supervisar y evaluar el desempeño de las procuradurías y fiscalías.
Los procesos lentos y complejos para
denunciar irregularidades o faltas administrativas, así como posibles delitos
cometidos por servidores públicos como abuso de autoridad, intimidación o
ejercicio abusivo de funciones.
Falta de sanciones en contra de
servidores públicos.
Así,
y con la finalidad de contribuir a garantizar un acceso real a la justicia
penal para todas y todos, en Impunidad
Cero y TOJIL hemos identificado algunos puntos críticos que generan impunidad
dentro del curso de los procedimientos penales para darlos a conocer a través
de una guía.
Quince puntos críticos de corrupción en los
Ministerios Públicos[12]
1. El inicio de una investigación no requiere
ratificación (Artículos, 221 del CNPP)
Para que el MP inicie una investigación basta
con que cualquier persona dé conocimiento a la autoridad sobre los hechos del
delito. En ocasiones, el MP inicia números o folios de atención para solicitar
mayores requisitos no previstos por la ley y solicita que las víctimas o
denunciantes acudan nuevamente a “ratificar” su denuncia, ocasionando retrasos
e irregularidades en la investigación.
2. Solicitud de gratificaciones (“mordidas”)
para proporcionar copias, actuaciones o informes (Artículos aplicables del
CNPP: 109, fracción IX y XXII y 113, fracción VIII)
Tanto
la víctima como el imputado tienen derecho a recibir copias gratuitas de casi
todos[13] los documentos que integran su
expediente. Sin embargo, en la operación cotidiana, es una práctica recurrente
que el policía, MP u otros funcionarios soliciten remuneraciones a cambio de
dichas labores.
3. Libertad de la persona a la que se le acusa
de cometer un delito (imputado) (Artículo aplicable del CNPP 140)
En los casos de
detención en flagrancia, el Ministerio Público tiene la facultad discrecional
de decretar una libertad cuando se trate de delitos que no merezcan prisión
preventiva oficiosa o cuando el Ministerio Público determine que no es
necesario la prisión como medida cautelar. Sin embargo, se ha generado una mala
práctica de operación del sistema penal consiste en decretar la libertad de los
acusados a quienes si se justificaría la aplicación de una medida cautelar,
incluso distinta a la prisión preventiva, a cambio de gratificaciones
(mordidas), generando un espacio de impunidad.
4. Terminación de
investigaciones (Artículo 253 al 258 del CNPP)
El MP tiene la facultad de dar por concluida una investigación cuando el hecho
no es delito, cuando no se cuenten con elementos necesarios para acusar a una
persona o por política criminal. Esto lo hará mediante la abstención de
investigar, el no ejercicio de la acción penal o aplicando criterios de
oportunidad. Sin embargo, resulta recurrente que el MP solicite gratificaciones
o “mordidas” para llevar a cabo dichas determinaciones aún y cuando las figuras
no apliquen al caso concreto.
5. Archivo
temporal (Artículo 254 del CNPP)
La
aplicación del Archivo temporal[14] debe
ser excepcional y darse en el menor número de asuntos posibles. Cuando, a pesar
de haber realizado todos los actos de investigación pertinentes y posibles, se
advierta que no se cuenta con elementos suficientes para establecer nuevas
líneas de investigación, pero que resulta posible que en un futuro se obtengan
datos que permitan continuar la investigación a fin de ejercitar la acción
penal. Es una práctica recurrente que se use como una medida arbitraria para no
llevar a cabo la investigación.
6. Notificación a víctima u ofendido de una
determinación (Artículos 84, 93 y 258 del CNPP)
En caso de que se determine la aplicación de una
abstención de investigar, el Archivo temporal, de un criterio de oportunidad o
el no ejercicio de la acción penal, el MP deberá notificar la resolución a la
víctima u ofendido en un plazo no mayor a 24 horas a partir de dicha
aplicación, pese a ello resulta recurrente que se omita esta nortificación.
7. Omisión de investigación (Artículo 109
fracción XVII, artículo 129, 216, 262 y 338 CNPP)
De acuerdo con la ley, tanto el imputado como la
víctima o el ofendido pueden solicitar al MP todos aquellos actos de
investigación (diligencias) que consideren pertinentes para el esclarecimiento
de los hechos a partir de la denuncia. El MP contará con un plazo de 3 días
para definir si las llevará a cabo o no. Sin embargo, es recurrente que el MP
omita las solicitudes de diligencias incluso en delitos de alto impacto.
8. Detención arbitraria (Artículo 146 al
152 del CNPP. Protocolo Nacional de Actuación del Primer Respondiente)
La detención en flagrancia (detención de una
persona que es sorprendida y capturada justo en el momento que comete un
delito), es una de las formas de inicio del procedimiento más recurrentes en el
procedimiento penal. Sin embargo, existen malas prácticas en su ejecución como:
exceso de uso de la fuerza por parte de los aprehensores, no presentar al
detenido ante el MP, falta de veracidad respecto de las circunstancias de la
detención, ausencia de veracidad entre las personas que realizan la detención y
quienes documentan formalmente la detención, incorrecta relatoría de los hechos
y circunstancias que dieron motivo a la detención, lo anterior, provoca que la
detención sea declarada como ilegal cuando se lleva ante el juez .
9. Medidas Cautelares (Artículo 156 y 161
del CNPP)
Las medidas cautelares son restricciones que el
imputado debe cumplir, a fin de i) garantizar que no obstaculizará la
investigación , ii) que el acusado no huirá y iii) que no se pondrá en riesgo a
la víctima u ofendido. No obstante, el MP suele ser poco diligente al solicitar
las medidas cautelares que correspondan y en pocas ocasiones da seguimiento en
caso de incumplimiento por parte del imputado, lo cual va en contra de los
derechos de las víctimas.
10. Asesoría de víctimas (Artículos 17 y
109 fracción VII del CNPP)
Las víctimas u ofendidos de un delito tienen
derecho a contar con un Asesor jurídico que lo asista de manera gratuita
durante todo el proceso penal. No obstante, el sistema de justicia penal no
cuenta con una eficiente asesoría jurídica de víctimas, lo cual propicia la
violación de derechos fundamentales.
11. Defensa adecuada (Artículos 17 y 113
fracción XI y 121 del CNPP)
El derecho a la defensa adecuada para la persona imputada de un delito es una
de las principales reglas del debido proceso. Los defensores tienen que estar
presentes durante el proceso y aclarar todas las dudas que surjan durante el
mismo, pero en la operación cotidiana, es común que el defensor designado no
cuente con los conocimientos, el interés o las habilidades necesarias para
llevar a cabo su función.
12. Acuerdos reparatorios (Artículos
aplicables del CNPP: 186 al 190 y del artículo 6 al 10 de la Ley Nacional de
Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal.)
Los acuerdos reparatorios se realizan entre la
víctima u ofendido y el imputado, teniendo como objetivo finalizar total o parcialmente
la controversia. Para su aplicación es necesario iniciar una carpeta de
investigación. Sin embargo, es una práctica recurrente no iniciarlas, lo cual
deja a las víctimas indefensas en caso de incumplimiento, maquilla las cifras
reales de incidencia delictiva y abre espacios de corrupción e impunidad.
13. Suspensión condicional del
proceso (Artículo 191 a 200 del CNPP)
La suspensión condicional del proceso tiene como
finalidad terminar el procedimiento penal con el cumplimiento de obligaciones por
parte del imputado de un delito durante un periodo establecido, sin necesidad
de recurrir a la imposición de sanciones. Implica un plan de reparación del
daño acorde a la naturaleza del delito, que sea de utilidad mejora el contexto
de vida del imputado. No obstante, el MP o el Asesor jurídico recurrentemente
no solicitan que las referidas medidas sean en efecto acordes al delito
cometido y su cumplimiento está viciado de corrupción.
14. Procedimiento abreviado (Artículo 201 a
207 del CNPP.)
El procedimiento abreviado aplica para todos los
delitos y permite que se imponga una pena reducida a las personas que se
someten a él y aceptan los cargos que se les imputan. La discrecionalidad de su
aplicación ha propiciado que el MP solicite gratificaciones o “mordidas” a
cambio de pedir la aplicación de dichos beneficios de reducción de pena.
15. Dilación o retraso en el procedimiento
(Artículos 6, 7, 8 y 9 del CNPP)
Las audiencias ante el Juez de control o de juicio deben llevarse a cabo de
manera concentrada y continua, ya que así se garantiza el acceso a la justicia,
la inmediación y la adecuada defensa. No obstante, se ha detectado que en la
práctica las audiencias se fijan de manera inconstante y dilatada (las
suspenden sin justificación o cambian de fecha) lo cual rompe con la propia
esencia del procedimiento penal.
Irregularidades en el desempeño de servidores
públicos adscritos a las procuradurías y fiscalías del país
En general, el esquema de competencias para
conocer las irregularidades cometidas por servidores públicos adscritos a las
procuradurías y fiscalías del país, tanto a nivel federal como local, se ha
convertido en un obstáculo para que las víctimas de un delito accedan a la
justicia, ya que la falta de conocimiento sobre cuáles son las autoridades
competentes para conocer de estas irregularidades, así como la falta de
políticas para la recepción de denuncias hacen que los incentivos y la
confianza para iniciar un procedimiento sea una labor titánica para los
usuarios.
Entre los aspectos que generan mayor confusión
para los usuarios del sistema penal se destacan los siguientes:
Diferencias entre la competencia
federal y local.
Diferencias entre faltas
administrativas y delitos cometidos por servidores públicos.
Falta de conocimiento sobre cuál es
el órgano ante el que debe presentarse una denuncia y dar seguimiento.
Competencia federal y local
Respecto a la competencia federal y local, una
forma de identificar si una irregularidad es competencia de la federación o de
una entidad federativa, es considerar lo relativo a la corporación a la que el
servidor público pertenece y si comete el acto en el ejercicio de sus
funciones.
Por ejemplo, todas las irregularidades que se
cometen por ministerios públicos, policías o peritos de la ahora Fiscalía General
de la República, integrantes de la Policía Federal e incluso de la Secretaría
de la Defensa Nacional o de la Secretaría de Marina, son competencia de la
Federación, cuando los funcionarios se encuentran realizando alguna de sus
labores, como lo es tomar la declaración a una víctima, realizar entrevistas a
testigos, llevar a cabo una detención o labores de patrullaje.
Por el contrario, si el funcionario público
federal realiza alguna actividad ilícita, tenga o no relación con el cargo que
desempeña, ese hecho será competencia del fuero local y corresponderá a la
procuraduría o fiscalía estatal investigar el asunto. Asimismo, los servidores
públicos y policías de procuradurías o fiscalías estatales que cometan un acto
irregular en el ejercicio de sus funciones la investigación será competencia de
la autoridad local.
Como excepción a lo anterior, surgen los casos
de conexidad, que ocurren cuando servidores públicos del fuero federal y del
fuero común cometen ilícitos en conjunto. En este caso, en materia penal las
autoridades federales pueden ejercer la facultad de atracción, es decir,
solicitar el expediente de la investigación para continuar con la misma y en su
caso sancionar al servidor público del fuero local por haber cometido el hecho
en contubernio con uno del fuero federal.
Responsabilidad administrativa y
responsabilidad penal
Esta distinción genera, de igual forma,
confusión entre los usuarios del sistema cuando son víctimas de un acto
irregular por parte de funcionarios públicos, debido a que existe poca claridad
entre qué debe entenderse por faltas administrativas y delitos.
Las
faltas administrativas se relacionan con un hacer o dejar de hacer por parte de
servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, encontrando su fundamento
legal en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.[15] Estas faltas administrativas se califican
de acuerdo con la Ley General en, graves y no graves, y en caso de que se
acredite su existencia, las sanciones en contra del servidor público pueden ser
desde una amonestación pública o privada, suspensión del empleo, cargo o
comisión, inhabilitación para desempeñar el cargo, hasta la suspensión o
destitución del empleo y sanción económica.[16]
Por su parte, la comisión de un delito implica
un castigo o pena, al ser actos que lesionan o ponen en peligro bienes
jurídicos. Éste se traduce en la privación de la libertad (pena de prisión) y
en la mayoría de los casos se aplica a su vez una pena de carácter económico
que tiene como objetivo la reparación del daño causado a las víctimas. Los
delitos tanto del orden federal como local se encuentran regulados por el
Código Penal Federal y los códigos penales locales respectivamente.
Pese a que esta distinción puede ser clara en
ciertos ámbitos, resulta compleja respecto a los servidores públicos adscritos
a las procuradurías o fiscalías, ya que en muchos de los casos en los que un
servidor público realiza una conducta que es considerada como delito, esto
constituye a su vez una falta administrativa. Es decir, el mismo hecho tiene
una sanción en ambas materias.
En este sentido, la Ley General de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos no considera lo
anterior, se establecen una multiplicidad de reglas y procedimientos para la
investigación de sanciones administrativas, sin tomar en consideración que
dicha investigación podría ser aplicable a la investigación de carácter penal
con lo cual se evitaría duplicar funciones.
Aunado a los anterior, en el caso de los
procedimientos administrativos se añade una dificultad adicional, ya que no en
todos los casos la misma autoridad es la encargada de la investigación y
sanción de las faltas administrativas, sino que por regla general en las faltas
consideradas como “no graves” por la Ley, la sanción corresponde al Órgano
Interno de Control de cada institución y en el caso de las faltas consideradas
como “graves” la sanción corresponde a los tribunales especializados, este
esquema abona a la duplicidad de funciones y dificultades de competencia entre
los ámbitos administrativo y penal que tiene como consecuencia la falta de
acceso a la justicia e impunidad en estos actos.
Falta de conocimiento sobre ante qué órgano
debe presentarse una denuncia y dar seguimiento.
Como fue expuesto en el apartado anterior, no
existe claridad para diferenciar las responsabilidades administrativas de los
delitos, resultando complejo a su vez poder identificar a las autoridades
competentes para investigar y sancionar tanto faltas administrativas como
delitos cometidos por servidores públicos de las procuradurías o fiscalías.
A nivel federal, la Ley Orgánica de la Fiscalía
General de la República (LOFGR) establece la distribución de competencias de la
siguiente manera:
Materia Penal. La Fiscalía
Especializada en Asuntos Internos (Articulo 30 LOFGR) es el órgano que
investiga los delitos cometidos por funcionarios (con actividades sustantivas o
administrativas) de la propia Fiscalía General sin hacer distinción alguna sobre
los hechos de corrupción, de lo cual se desprende que incluso en esos hechos es
competente la Fiscalía Especializada en Asuntos Internos en lugar de ser la
Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción.
2.Materia administrativa. En materia administrativa, la Ley
Orgánica de la Fiscalía General de la República (LOFGR) establece[17] que el órgano que investiga faltas
administrativas de sus propios servidores públicos es el Órgano Interno de
Control (Artículo 34 LOFGR).
Este órgano, dotado de autonomía técnica y de
gestión, es el encargado de:
Prevenir, corregir, investigar y
calificar actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades
administrativas de servidores públicos de la fiscalía y de particulares
vinculados con faltas graves.
Sancionar responsabilidades
administrativas que sean de su competencia, es decir, las distintas del
Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Revisar el ingreso, egreso, manejo,
custodia y aplicación de recursos públicos federales.
Presentar las denuncias por hechos u
omisiones que pudieran ser constitutivos de delito ante la Fiscalía Especializada
de Asuntos Internos.
Por su parte el esquema que se prevé en las entidades federativas varía de una entidad a otra, abonando a la falta de claridad. De manera ejemplificativa, se tomó una muestra de diecisiete estados para conocer el esquema de responsabilidades de los servidores públicos adscritos a sus instituciones de procuración de justicia y poder hacer un ejercicio comparativo.
De la tabla se desprende que existen estados como Baja California Sur, Guerrero, Jalisco, Estado de México, Morelos y Tlaxcala en los que, en primer término, la ley no es clara respecto a qué instancia es la que debiera recibir denuncias e investigar probables hechos delictivos. En segundo lugar, tienen duplicadas las tareas de investigación al contar con una Visitaduría, en la cual se presentan denuncias de actuar irregular de los funcionarios de la procuraduría o fiscalía, y una vez investigado el caso, la Visitaduría le da vista[18] ya sea a la Fiscalía Especializada (dependiendo del delito del que se trate) o al Órgano Interno de Control. Derivado de esta falta de claridad normativa, resulta complicado entender si el usuario del sistema penal debe acudir al Órgano Interno, a la Visitaduría u otra instancia para presentar su denuncia.
Por otro lado, la legislación de entidades como
Baja California Sur, Guanajuato y Michoacán le siguen otorgando la facultad para
imponer sanciones administrativas al Procurador, dotando de cero autonomía al
respectivo Órgano Interno de Control.
Estados como Chiapas, Puebla, Nuevo León y
Querétaro tienen, por lo menos en papel, un diseño adecuado de investigación de
irregularidades. En estos estados, el Órgano Interno de Control conoce de
denuncias (en materia penal y administrativas) y en caso de existir indicios
sobre un posible delito, le turna a la fiscalía competente. En caso de existir
responsabilidad administrativa, este mismo órgano investiga, delibera y
sanciona.
Como conclusión de este ejercicio comparativo,
podemos destacar que en la mayoría de los casos (entidades) la normatividad no
es clara en establecer que área interna debe recibir y tramitar denuncias
penales por hechos cometidos por servidores públicos de las propias
procuradurías o fiscalías. Asimismo, en la gran mayoría de los estados
analizados, tampoco queda claro que las fiscalías anticorrupción de cada
entidad deben conocer e investigar los actos de corrupción llevados a cabo por
servidores de las instituciones de procuración de justicia, lo cual hace
completo sentido para garantizar la imparcialidad en la investigación y
persecución de estos delitos.
Finalmente, respecto del régimen de
responsabilidad administrativa se observa que en la mayoría de los estados
existe una falta de armonización respecto de la ley especial en la materia (Ley
General de Responsabilidades Administrativas) y las respectivas leyes
estatales. Esto es, los mecanismos previstos en la ley orgánica de las
fiscalías o procuradurías, así como sus reglamentos internos, no siempre
retoman lo establecido en la Ley General y en consecuencia no se encuentran
alineados y los criterios dependen de cada entidad que los aplica. Lo anterior,
genera duplicidad de funciones ante diferentes unidades internas.
En sintonía con lo anterior, la presente
investigación analiza los mecanismos de supervisión que actualmente existen y
que sirven para conocer el desempeño de los funcionarios públicos adscritos a
las procuradurías y fiscalías. Nuestro objetivo es generar mayor información y
lograr que se genere una cultura colectiva de la denuncia y de la exigencia de
los derechos y obligaciones que les corresponden a ciudadanos y funcionarios
públicos. Queremos cero tolerancia hacia actos de corrupción e impunidad.
Mecanismos de supervisión para
las procuradurías o fiscalías
Derivado
de la reforma constitucional en materia de seguridad y justicia del 18 de junio
de 2008, se establecieron diversos órganos para impulsar la implementación del
Sistema de Justicia Penal, tanto a nivel federal como en cada una de las
entidades federativas. Un ejemplo es la Secretaría Técnica del Consejo de
Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal,[19] la cual operó como un órgano
administrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación y fue eliminada
el 18 de junio de 2016. Sin embargo, del análisis de las políticas públicas
emitidas por este órgano desconcentrado, se desprende la ausencia de mecanismos
efectivos de monitoreo y evaluación de la operación del Sistema de Justicia
Penal, que contemplara la evaluación de los resultados y el impulso de buenas
prácticas, así como mecanismos para reducir la corrupción y disminuir los
índices de impunidad al interior del sistema.
Al
finalizar el mandato de la Secretaría Técnica, los tres Poderes de la Unión –Ejecutivo,
Legislativo y Judicial– crearon, para la consolidación del Sistema de Justicia
Penal,[20] una instancia de coordinación que
tuvo un mandato previsto hasta el 31 de diciembre de 2018, sin que a la fecha
se haya prorrogado su existencia.[21]
Al igual que su predecesora, la Secretaría
Técnica, este esquema de coordinación a nivel federal tampoco emitió durante su
vigencia ningún instrumento de monitoreo y evaluación del Sistema de Justicia
Penal, en el que se establecieran criterios homologados para supervisar su
operación y desempeño.
Hasta octubre de 2018, el representante del
Poder Ejecutivo ante este órgano tripartita, el Secretariado Ejecutivo del
Sistema Nacional de Seguridad Pública, en cumplimiento de lo establecido por el
Acuerdo 06/XLII/17 del Consejo Nacional de Seguridad Pública, publicó la
Plataforma de Visualización del Modelo de Evaluación y Seguimiento de la
Consolidación del Sistema de Justicia Penal, con la cual se busca promover la
transparencia y rendición de cuentas en el Sistema de Justicia Penal a través
de 10 indicadores de evaluación:
Porcentaje de carpetas de
investigación abiertas
Índice de carpetas de investigación
determinadas por el MP
Resolución de carpetas de
investigación por acuerdos reparatorios
Índice de carpetas de investigación
sin determinar en su fase inicial
Índice de carpetas de investigación
vinculadas a proceso
Resolución de carpetas de
investigación por órgano jurisdiccional
Índice de carpetas de investigación
vinculadas a proceso en trámite
Índice de sentencias condenatorias
índice de medidas cautelares
impuestas
Tasa de internamiento de imputados
en prisión preventiva[22]
Al ser indispensable tener acceso a datos
abiertos, esta plataforma es uno de los ejercicios más destacados para el
monitoreo y evaluación del Sistema de Justicia Penal, sin embargo, aún dista de
ser un modelo de supervisión que garantice la prevención, identificación e
investigación de malas prácticas o conductas irregulares por parte de los
distintos operadores el Sistema Penal, en virtud de lo siguientes puntos:
Los 10 indicadores que se utilizan
carecen de valor de supervisión de una conducta esperada o deseada. Es decir,
son indicadores construidos para presentar información pública, sin que se
pueda generar un juicio de valor entre el comportamiento institucional y su
relación con malas o buenas prácticas, así como conductas regulares o
irregulares.
El registro de información se
realiza conforme a los datos que cada procuraduría y fiscalía del país
proporciona, sin que se cuente con mecanismos que garanticen que los datos
proporcionados son auténticos.
Sólo contiene información de las
entidades federativas y no de la Federación.
Carece de información de operadores
distintos a las procuradurías o fiscalías, tal como las Defensorías, el Poder
Judicial, las Asesorías Jurídicas, la Policía y los Centros Penitenciarios, a
fin de corroborar la información del Sistema de Justicia.
Por
otra parte, las reformas constitucionales en materia político electoral del 10
de febrero de 2014, sentaron las bases para pasar de una Procuraduría General
de la República a una Fiscalía General de la República, así como para la
creación de fiscalías especializadas como la Fiscalía Especializada en Combate
a la Corrupción. Considerando las reformas constitucionales en materia
anticorrupción del 27 de mayo de 2015, así como la inclusión de un catálogo de
delitos relacionados con hechos de corrupción y la legislación secundaria
emitida el 18 de julio de 2016[23] (que, entre otras cosas, dan vida
al Sistema Nacional Anticorrupción) se destaca que a pesar de que estas
reformas consideran aspectos importantes para el combate a la corrupción
vinculados con el Sistema de Justicia Penal, tal como reformas al Código Penal
Federal, así como la homologación del régimen de sanciones administrativas, de
igual forma, el SNA no ha emitido mecanismos de monitoreo y evaluación del
Sistema de Justicia Penal que contribuyan a la prevención, identificación e
investigación de malas prácticas o conductas irregulares por parte de los
operadores del sistema.
Impunidad respecto a las sanciones penales de
funcionarios de la PGR
La
entonces Procuraduría General de la República, ha reportado que, dentro del
periodo del 1 de septiembre de 2017 al 30 de junio de 2018, la Visitaduría
General, al momento el órgano encargado de conocer de los delitos cometidos por
servidores públicos inició 376 carpetas de investigación y determinó 346 (sin
precisar cómo se determinaron), ya que solo 15 de todas las investigaciones
llegaron ante un Juez. [24]
Por
su parte, en materia de justicia penal, durante el mismo periodo del 1 de
septiembre de 2017 al 30 de junio de 2018, la Unidad Especializada en
Investigación de Delitos Cometidos por Servidores Públicos y Contra la Administración
de Justicia (UEIDCSPCAJ), es decir, los de corrupción cometidos por servidores
públicos que no pertenecen a la Procuraduría, inició 283 carpetas de
investigación de las cuales 79 corresponden a denuncias presentadas por la
Auditoría Superior de la Federación. No obstante, se reportó que sólo se
ejerció acción penal en 11 averiguaciones previas que corresponden al sistema
de justicia penal anterior, lo que quiere decir que ninguna de las 383
investigaciones iniciadas durante ese periodo fue llevada ante un Juez. La
efectividad de combate a la corrupción fue prácticamente de cero.[25]
Estadísticas respecto al número de sanciones
administrativas de funcionarios de la PGR
En relación con los expedientes de carácter
administrativo, se reportó que entre el 1 de septiembre de 2017 y el 30 de
junio de 2018, se iniciaron 730 expedientes de investigación y se concluyeron
967 de los que se encontraban en trámite. La conclusión de los expedientes se
realizó de la siguiente manera: 8 por acumulación, 10 por incompetencia, 807
por improcedencia y 142 detecciones de irregularidad que derivaron en la emisión
de una vista.
Se precisó que las principales sanciones
administrativas fueron relacionadas con hechos como abandono de comisión o
cargo, abuso de autoridad, deficiente investigación, enriquecimiento ilícito,
extorsión, hechos de corrupción, indebida autorización en el desistimiento del
recurso de apelación, indebida autorización o consulta del No Ejercicio de la
Acción Penal (NEAP), indebida determinación de incompetencia, indebida práctica
de cateo, indebida retención, omisión de iniciar investigación por lesiones,
omisión de la práctica de realizar las diligencias necesarias, omisión en
cuanto a la preservación adecuada de la cadena de custodia, omitir dar destino
legal a objetos, pérdida de anexos de indagatoria, pérdida de averiguación
previa.
Conclusión
La instauración del sistema penal acusatorio
implica garantizar el irrestricto respeto de los derechos humanos de todas las
personas que intervienen en el procedimiento penal. Sin embargo, esta
transición se ha visto obstaculizada por una serie de deficiencias en la
actuación de sus principales operadores, es decir, los ministerios públicos y
policías.
Toda vez que su implementación y consolidación
ha adolecido de esquemas de monitoreo y supervisión en su operación tanto a
nivel estratégico como directivo, así como en lo particular en la operación
cotidiana de las funciones de investigación y persecución de los delitos. Estas
deficiencias se han visto acentuadas por la falta de mecanismos eficaces y
efectivos de denuncia y procesamiento de las irregularidades y actos de
corrupción que se cometen por parte de los operadores del sistema. Lo anterior,
debido a que ni el establecimiento del sistema penal acusatorio ni el Sistema
Nacional Anticorrupción, han creado esquemas efectivos para la prevención,
detección, persecución y sanción de las irregularidades y delitos,
especialmente los vinculados a actos de corrupción.
Ante este contexto, una de las medidas que puede
resultar efectiva para garantizar el debido cumplimiento de la ley y la
exigencia del respeto de los derechos de los usuarios del proceso penal, es
precisamente el empoderamiento de todos los usuarios, iniciando por el
conocimiento de sus derechos, así como de las vías y mecanismos para ejercerlos
y las rutas para inconformarse de manera efectiva ante las arbitrariedades,
atropellos o incluso omisiones de los operadores, más que como un acto de
venganza, como un acto de corresponsabilidad y contribución en la mejora
colectiva para la aplicación del sistema de justicia penal.
Por ello es que a partir de la pregunta: ¿Qué se pude hacer ante la crisis de impunidad y corrupción del sistema de justicia penal? La respuesta es mucho, y para ello, esta guía de usuarios buscar lograr este objetivo.EP
Bibliografía
Artículos periodísticos
Animal Político (2019, 31 de enero), El día que
pasé 12 horas presentando una denuncia. Recuperado de:
https://www.animalpolitico.com/blogueros-blog-invitado/2019/01/31/el-dia-que-pase-12-horas-presentando-una-denuncia/
(Consultado el 12 de febrero de 2019).
Zepeda Lecuona, Guillermo Raúl. “Índice estatal
de las procuradurías y fiscalías 2018”. Este País, núm. 327 (julio 2018), pp.
18-36. También disponible en:
https://www.impunidadcero.org/articulo.php?id=70&t=indice-estatal-de-desempeno-de-procuradurias-y-fiscalias-2018
(Consultado el 12 de febrero de 2019).
Reformas
Diario Oficial de la Federación (DOF), Decreto
por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, 18 de junio de 2008. Recuperado de:
http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5046978&fecha=18/06/2008
(Consultado el 12 de febrero de 2019).
Diario Oficial de la Federación (DOF), Decreto
por el que se expide el Código Nacional de Procedimientos Penales, 5 de marzo
de 2014. Recuperado de: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5334903&fecha=05/03/2014
(Consultado el 12 de febrero de 2019).
Diario Oficial de la Federación (DOF), Acuerdo
por el que se establecen las Políticas para la obtención y aplicación de los
recursos destinados a la implementación de la reforma del Sistema de Justicia
Penal a favor de las entidades federativas para el ejercicio fiscal 2015, 31 de
diciembre de 2014. Recuperado de:
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5377863&fecha=31/12/2014
(Consultado el 12 de febrero de 2019).
Diario Oficial de la Federación (DOF), Acuerdo
entre los tres Poderes de la Unión para la consolidación del Sistema de
Justicia Penal, 20 de junio de 2016. Recuperado de:
http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5441783&fecha=20/06/2016.
Diario Oficial de la Federación (DOF), Decreto
por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código
Penal Federal en Materia de Combate a la Corrupción, 18 de julio de 2016.
Recuperado de: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5445043&fecha=18/07/2016
(Consultado el 12 de febrero de 2019).
[1] Se
cambiaron los nombres reales por motivos de seguridad y resguardo de los datos
personales de las víctimas.
[2] Lugar
identificado por la víctima en el expediente de la denuncia como torre de
departamentos en avenida Amacuzac, callejón Las 15 Letras, San Andrés
Tetepilco, delegación Iztapalapa, en la Ciudad de México.
[5] Estas
determinaciones del Ministerio Público pueden concluir la investigación en una
etapa preliminar consisten en la abstención de investigar, el No Ejercicio de
la Acción Penal, Criterios de Oportunidad o el Archivo Temporal.
[6] Estas
salidas alteñas pueden darse en el curso del procedimiento penal tal como la
aplicación de un acuerdo reparatorio (que es un acuerdo entre las partes, que
puede realizar entre las partes y logar la terminación de un procedimiento sin
llegar a una sentencia, cuando se llega a un acuerdo para la reparación del
daño en ciertos delitos, la aplicación de una suspensión condicional del
proceso en la cual se puede terminar el procedimiento cuando el imputado se
somete a determinadas condiciones a cumplir que una va ves culminadas se tiene
por terminado el procedimiento penal.
[7] Corresponde
a la figura del procedimiento abreviado que es la aplicación de una sentencia
acordada entre el imputado y el ministerio público en la que una vez que se
aceptan los cargos, se puede acudir a una reducción en la pena.
[8] El
Juicio Oral es donde se desahoga toda la prueba y se exponen los cargos ante un
juez, el cual termina con una sentencia absolutoria o condenatoria.
[9] Reforma
Constitucional del 08 de octubre de 2013, por la que se faculta al Congreso de
la Unión para expedir las legislaciones únicas en materia de procedimiento
penal, mecanismos alternativos de solución de controversias y ejecución de
penas.
[12] Los
siguientes puntos críticos están contenidos en la “Guía contra malas prácticas
en ministerios públicos”, publicada por Impunidad|Cero y Tojil, en la que se
incluyen además, las herramientas con las que cuentan los usuarios del sistema
de justicia penal para hacer frente a actos de corrupción en fiscalías y
procuradurías.
[13] Código
Nacional de Procedimientos Penales. Artículo 220.- Excepciones para el acceso a
la información. El Ministerio Público podrá solicitar excepcionalmente al Juez
de control que determinada información se mantenga bajo reserva aún después de
la vinculación a proceso, cuando sea necesario para evitar la destrucción,
alteración u ocultamiento de pruebas, la intimidación, amenaza o influencia a
los testigos del hecho, para asegurar el éxito de la investigación, o para
garantizar la protección de personas o bienes jurídicos.
[14] Código
Nacional de Procedimientos Penales. Artículo 254.- Archivo temporal. El
Ministerio Público podrá archivar temporalmente aquellas investigaciones en
fase inicial en las que no se encuentren antecedentes, datos suficientes o elementos
de los que se puedan establecer líneas de investigación que permitan realizar
diligencias tendentes a esclarecer los hechos que dieron origen a la
investigación. El archivo subsistirá en tanto se obtengan datos que permitan
continuarla a fin de ejercitar la acción penal.
[16] Título
IV, Capítulo I, Artículo 75 de la Ley General de Responsabilidades
Administrativas.
[17] De
igual forma, el artículo 10 de la Ley General de Responsabilidades
Administrativas establece que las Secretarías y los Órganos internos de
control, y sus homólogas en las entidades federativas tendrán a su cargo, en el
ámbito de su competencia, la investigación, substanciación y calificación de
las faltas administrativas.
[18] En
la práctica es normal utilizar este término cuando una dependencia informa a
otra sobre hechos posiblemente constitutivos de delito o faltas administrativas
de parte de los servidores públicos, a fin de que se inicie el procedimiento
correspondiente.
[19] El
18 de octubre de 2008 se creó por decreto el Consejo de Coordinación para la
Implementación del Sistema de Justicia Penal como una instancia de
coordinación, con la finalidad de implementar, tanto a nivel federal como a
nivel local, el Sistema de Justicia Penal, así como de las instituciones y
autoridades que intervengan en la instancia de coordinación. Diario Oficial de
la Federación (DOF), Acuerdo por el que se establecen las Políticas para la
obtención y aplicación de los recursos destinados a la implementación de la
reforma del Sistema de Justicia Penal a favor de las entidades federativas para
el ejercicio fiscal 2015, 31 de diciembre de 2014. Recuperado de: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5377863&fecha=31/12/2014
[21] El
mismo Acuerdo entre los tres poderes de la unión para la consolidación del
Sistema de Justicia Penal establecía en el artículo primero transitorio que
dicho acuerdo surtirá efecto a partir de la fecha de sus suscripciones hasta el
31 de diciembre de 2018.
[22] Estos
indicadores tienen como objetivo medir los resultados de la operación
estratégica del proceso penal, tomando como base la información proporcionada
por las Procuradurías y Fiscalías Generales de Justicia de las entidades
federativas, estableciendo estándares de medición a nivel nacional para
concentrar la información de las distintas etapas procesales, para lograr
diagnosticar su operación de manera general. Modelo de Evaluación y Seguimiento
de la Consolidación del Sistema de Justicia Penal del Secretariado Ejecutivo
del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Disponible en: http://www.mes-sjp.com.mx/
[23] Por
la que se reformaron diversas disposiciones del Código Penal Federal para
incluir los delitos relacionados con hechos de corrupción. Diario Oficial de la
Federación (DOF), Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones del Código Penal Federal en Materia de Combate a la Corrupción,
18 de julio de 2016. Recuperado de: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5445043&fecha=18/07/2016
[1] Este artículo fue
escrito en coautoría con dos miembros del equipo de Impunidad Cero: Bianca
Bolaños Aparicio y Moises Beristain Cabeza de Vaca.
Este País se fundó en 1991 con el propósito de analizar la realidad política, económica, social y cultural de México, desde un punto de vista plural e independiente. Entonces el país se abría a la democracia y a la libertad en los medios.
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