El acero y el bambú: las políticas públicas después de la pandemia

La pandemia de COVID-19 llegó a México en un momento en que la acción gubernamental y el papel del Estado en la economía y la sociedad atraviesan una honda revisión. Poco se puede pronosticar sobre las ramificaciones de las crisis producto del nuevo coronavirus. Sin embargo, lo que parece un hecho es que, en los tiempos por venir, el lopezobradorismo se enfrentará a una coyuntura que demandará un Estado con mayor capacidad de intervención, pero lo suficientemente flexible para responder a circunstancias cambiantes. El futuro de las políticas públicas en la Cuarta Transformación (4T) se jugará entre dos extremos: la defensa de la visión programática que se estableció de antemano para transformar a México y un entorno que demandará una gobernanza enfocada en problemas y, por lo tanto, adaptativa.

Texto de y 09/06/20

La pandemia de COVID-19 llegó a México en un momento en que la acción gubernamental y el papel del Estado en la economía y la sociedad atraviesan una honda revisión. Poco se puede pronosticar sobre las ramificaciones de las crisis producto del nuevo coronavirus. Sin embargo, lo que parece un hecho es que, en los tiempos por venir, el lopezobradorismo se enfrentará a una coyuntura que demandará un Estado con mayor capacidad de intervención, pero lo suficientemente flexible para responder a circunstancias cambiantes. El futuro de las políticas públicas en la Cuarta Transformación (4T) se jugará entre dos extremos: la defensa de la visión programática que se estableció de antemano para transformar a México y un entorno que demandará una gobernanza enfocada en problemas y, por lo tanto, adaptativa.

Las pandemias: fuerzas desorganizadoras y ventanas de oportunidad 

Un efecto bien conocido de las pandemias es su capacidad para detener grandes proyectos colectivos. Entre otras cosas, una pandemia fue responsable de que los atenienses perdieran la guerra del Peloponeso, de que Justiniano no pudiera reunificar el Imperio romano y de que los vikingos dejaran de explorar América. Hoy los efectos del COVID-19 han generado conflictos en la Unión Europea y someten a una gran tensión la relación entre las entidades federativas de Estados Unidos. 

Es probable que las
nuevas circunstancias
generen presiones
hacia una revisión de
los programas sociales,
sus beneficiarios y
una recomposición del
respaldo social del
lopezobradorismo.

En México, a pesar de los desplantes de algunos gobernadores, no es probable que la integridad del proyecto federal corra peligro como resultado del nuevo coronavirus. No obstante, el proceso subyacente —la multiplicación de nuevos problemas y un entorno con un alto nivel de incertidumbre— generará conflictos entre el modo de gobernar de la 4T y la necesidad de resolver problemas específicos sobre la marcha y adaptar varios de sus supuestos a la nueva realidad. 

Una de las teorías más útiles para analizar procesos de cambio en las políticas públicas, como el que previsiblemente vivirá México, es el marco de los flujos múltiples y las ventanas de oportunidad1. La idea básica tras esta teoría es que hay momentos en que determinadas circunstancias cambian la prioridad y la interpretación de los problemas públicos, lo que genera una coyuntura propicia para revalorar soluciones que en otro tiempo habrían sido desechadas. En este caso, la circunstancia que abre la ventana de oportunidad es la pandemia misma, pero también sus efectos en la economía, la ecología de las ciudades y la estructura ideológica de los ciudadanos. Como hacía décadas no se veía, el futuro nos permitirá hablar de una vuelta a los gobiernos fuertes e interventores. Las nuevas circunstancias no sólo abrirán la posibilidad del regreso del Estado, sino también la de revivir su ascenso social en el norte global y acelerar su desarrollo en el sur, como ha señalado Thomas Piketty2. Sin embargo, la dimensión de esta ventana de oportunidad sólo será comparable a la magnitud de los conflictos y los desafíos que experimentarán los gobiernos a raíz de la pandemia de COVID-19, los cuales se articularán tanto en el plano ideológico como en la forma más cotidiana y material de vivir de sus ciudadanos. 

En Historia de un crimen, Victor Hugo escribió que “uno resiste la invasión de ejércitos, pero no la invasión de una idea”. Esta frase comunica de forma espléndida los tiempos por los que van a pasar los pueblos y sus gobiernos durante los próximos años. En el futuro, dos ideas resurgirán con fuerza colosal: el autoritarismo y la heterodoxia económica. El retrato de las sociedades del este de Asia, tanto menos liberales como más capaces de coordinarse, dejará una impresión duradera en las mentes de los ciudadanos más temerosos al tiempo que le dará a la derecha radical la atención que necesita para vindicar —como si fuera una virtud— la manía controladora de sus representantes más visibles. A la par, la crisis de los sistemas de salud, el desempleo rampante y la pérdida de confianza en los mercados plantearán la necesidad de reactivar las economías mediante la centralización y la estatización de servicios, la inversión pública y nuevos pactos fiscales. Estas dos ideas moldearán la arena en la que se discutirán todas las reformas en materia de políticas públicas en el futuro.

Las políticas públicas de la 4T tras la pandemia 

La tensión entre autoritarismo y heterodoxia económica ejercerá una tracción tremenda sobre una dimensión básica para la conformación de las políticas públicas: la ratio entre ganadores y perdedores. Esto será especialmente notorio en la política social en México, donde la principal herramienta del gobierno ha sido la transferencia directa de recursos. En la visión programática del gobierno, poner primero a los pobres ha significado, con justa razón, priorizar como beneficiarios a ciertos colectivos desamparados por décadas, sobre todo en el mundo rural. No obstante, tras la crisis entrará a escena otro actor: la población vulnerable, aquellas personas cuya situación económica es tan insegura que un shock como la crisis los sumirá en la pobreza. Se trata de un colectivo que en los últimos años ha representado alrededor de un tercio de la población mexicana,3 pero que no ha recibido una atención equivalente. Hasta el momento, la apuesta gubernamental ha sido reforzar la protección de los más marginados. Sin embargo, en un futuro marcado por la “nueva pobreza”, programas focalizados fondeados por todos los contribuyentes como Jóvenes construyendo el futuro —de beneficios concentrados y costos difusos— podrán ser vistos con recelo por cientos de miles de personas sin empleo. Asimismo, programas como Sembrando Vida podrían despertar encono, al ser las zonas rurales y semiurbanas las que previsiblemente serán menos golpeadas por la epidemia. Por ello, es probable que las nuevas circunstancias generen presiones hacia una revisión de los programas sociales, sus beneficiarios —primero los pobres, sí, pero ¿cuáles?— y una recomposición del respaldo social del lopezobradorismo.

En el futuro, dos ideas
resurgirán con fuerza
colosal: el autoritarismo
y la heterodoxia
económica.

La tensión entre ganadores y perdedores también influirá en el trato que se brinde a las empresas desde el gobierno. El sociólogo C. Wright Mills afirmaba que “el fondo del mundo empresarial es tan distinto a su cima que es cuestionable que los dos deban ser clasificados en el mismo grupo”4. Es por ello que, si bien la recuperación de la crisis requerirá inevitablemente el apoyo del gobierno a la iniciativa privada, la asistencia deberá destinarse a quienes realmente la necesitan: las pequeñas y medianas empresas, que emplean a siete de cada 10 mexicanos5 . En el futuro, el lopezobradorismo deberá sacudirse lo que quede del discurso antiempresarial para apoyar a estos negocios, no sólo con créditos emergentes, sino también con una plataforma que los haga menos vulnerables ante epidemias y ante los grandes conglomerados, que seguirán buscando acaparar la atención gubernamental. Estos pequeños empresarios han sido, además, los más responsables y solidarios en tiempos del COVID-19, lo cual deberá ser reconocido y recompensado. 

Así como las transferencias focalizadas se volverán más problemáticas, los programas y las políticas redistributivas —de beneficios difusos y costos relativamente concentrados— tendrán su mejor ventana de oportunidad en los últimos 50 años. Ningún gobierno debería dudar en utilizar sus recursos para fondear sistemas de bienestar universales. En México, la reforma al artículo 4 de la Constitución y la creación del Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) fueron pasos hacia ese objetivo, pero la pandemia generará una circunstancia única para discutir grandes pendientes, como abatir la falta de cobertura de nuestro sistema de seguridad social, que en 2018 sólo atendía a 44% de la población6 , y desvincular este derecho de la condición laboral. Paliar los efectos de la pandemia y —sobre todo— protegernos ante su regreso, pasará por volver a poner sobre la mesa iniciativas como la de un seguro de desempleo. Retrasar estos procesos, hacer reformas tímidas o no hacerlas le daría al pensamiento autoritario un entorno de desarrollo perfecto: uno con un alto nivel de incertidumbre. Financiar estas políticas requerirá también la adaptación de algunos supuestos de la 4T. Hasta el momento, el gobierno ha descartado el aumento de impuestos o la contratación de deuda para financiar sus proyectos, confiando en la eficiencia y el ahorro como fuentes de recursos. No obstante, la crisis mostrará los límites de la austeridad republicana. Al mismo tiempo, los efectos de la pandemia generarán una ventana de oportunidad en la forma de un momento de solidaridad y unidad nacional; esta circunstancia podrá ser usada para convocar un nuevo pacto social que se traduzca en una reforma fiscal. Será el momento de discutir, como en otros países, nuevos gravámenes a la riqueza, a las herencias y un acuerdo global contra la evasión fiscal. Dados los efectos que ha causado la epidemia de obesidad en la crisis sanitaria, será también tiempo de considerar un gravamen mayor a las bebidas azucaradas. México sigue siendo el país que, proporcionalmente, menos impuestos recauda en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE): 16.1% del PIB7 . Si a esto se añade la pérdida en ingresos petroleros, aprovechar esta coyuntura resultará más urgente, con mayor razón si para enfrentar la crisis, se recurre al endeudamiento. 

En materia de seguridad, el futuro traerá nuevos desafíos que pueden inducir al gobierno a tomar medidas más audaces para recuperar la paz. Es probable que el nuevo desempleo favorezca a las organizaciones de narcotraficantes, un sector de la economía cuya demanda seguramente aumentará. Pensando en los efectos de un vertiginoso crecimiento en la demanda de drogas, dos situaciones parecen posibles: o los cárteles se reunifican y llegan a nuevos acuerdos para administrar la abundancia o la narcoviolencia se recrudece con incentivos para ganar más plazas y acceso a un ejército industrial de reserva cuasi infinito. Esta ambigüedad podrá poner a debate la legalización de las drogas, así como su regulación; lo primero pensando en una potencial fuente de ingresos y lo segundo considerando que —ya antes de la pandemia— el consumo de drogas y alcohol se había incrementado hasta cuatro veces en sólo cinco años8 . En este sentido, el futuro abrirá una ventana de oportunidad para formalizar industrias como la del cannabis, que podría aportar ingresos similares a los del alcohol9. Además de la comercialización de las drogas, el gobierno deberá tomar previsiones para afrontar un fenómeno nuevo: la masificación del consumo. Si las adicciones no son tratadas como un tema de salud pública, las pérdidas laborales por ausentismo, la carga en el sistema de salud y el efecto en la seguridad pública de muchas ciudades crearían una especie de rust belt mexicano. Enfrentar estos problemas requerirá de políticas públicas de alta precisión y flexibilidad. 

Es previsible que el entorno social sobre el que se ejercerá la acción gubernamental se vuelva más complicado. A unas pocas semanas del inicio de las medidas de sana distancia, la violencia intrafamiliar en México ya se había duplicado10. Esta forma de violencia está vinculada, en gran medida, con el hacinamiento en el que vive casi 40% de la población11 y puede ser un proxy de lo que viviremos en el futuro: una sociedad cada día más intransigente y desesperada por soluciones. Los destinatarios de la nueva violencia serán, como siempre, mujeres, niños, ancianos y animales, por lo que protegerlos se volverá fundamental. Aunado a esto, los viejos resortes discriminatorios contra la comunidad lgbt, los migrantes y las personas de piel más oscura pueden tomar fuerza, por lo que la 4T deberá tomar posicionamientos firmes en estos temas, en los que en ocasiones ha buscado mantener una difícil ambigüedad.

El Plan Nacional de
Desarrollo se basa en el
supuesto de que todo es
planificable, de que no
surgirán situaciones o
actores que no puedan ser
encauzados en términos de
lo que establece.

El acero y bambú: del programa a la flexibilidad adaptativa 

A partir de lo anterior se puede prever que en el futuro la administración pública mexicana tendrá que incrementar su desempeño en una dimensión para la que no fue diseñada: los pequeños ajustes y la flexibilidad. Históricamente, los cambios de gobierno en México han implicado siempre una reestructuración: es hora de crear y desaparecer secretarías y planear —como si se conociera el futuro— los ejes temáticos de la administración entrante. El Plan Nacional de Desarrollo, un instrumento creado en la década de 1980, se basa en el supuesto de que todo es planificable, de que no surgirán situaciones o actores que no puedan ser encauzados en términos de lo que establece dicho documento. Aunada a los niveles endémicos de corrupción, esta inflexibilidad ha contribuido a que en nuestro país las acciones gubernamentales tengan un efecto disminuido y retardado en aquello para lo que están destinadas. De igual modo, ha provocado que los recursos públicos no puedan ser asignados a otra función que no sea la original sin pasar antes por la legislatura y sin importar lo apremiante de las circunstancias. La pandemia no ha hecho más que desnudar ese problema y magnificarlo. 

Superar estas restricciones representará un reto monumental para el lopezobradorismo. Para lograrlo deberá revertirse la erosión del aparato burocrático de estos primeros años de gobierno y, al mismo tiempo, dotarlo de más recursos y de un marco de acción renovado que permita ejercer más recursos con mayor precisión y de manera adaptativa, todo ello sin abandonar sus consignas fundacionales y su esencia: combatir la corrupción y priorizar a los más pobres. 

“Porque soy más duro que el acero, antes roto que doblarme”, decía en un célebre fandango el cantaor flamenco Camarón de la Isla. Hasta el momento, el modo de gobernar de la 4T parece haber llevado a la práctica ese verso. Sin embargo, los retos que depara el mundo posterior al COVID-19 harán necesario que, para consolidar el proyecto de transformación planteado en 2018, el gobierno deje de funcionar como una hoja de acero y lo haga más como una planta de bambú. El bambú es un material tan fuerte como el metal, pero mucho más flexible, lo que le ha dado una gran ventaja en las construcciones antisísmicas. Para superar los retos del mundo después de la pandemia, las políticas públicas deben ser como este material, capaz de resistir un temporal sin romperse. El edificio que sostendrán no es otro que nuestro país. EP

1. John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Boston, Cambridge University Press, 1984. 

2. “Avoiding the worst”, Le Monde, 14 de abril de 2020. 

3. Luis F. López Calva et al., “Clases medias y vulnerabilidad a la pobreza. Reflexiones desde América Latina”, El Trimestre Económico, vol. LXXXI (2), núm. 322, 2014. 

4. White Collar: the American middle classes, 2002.

5. OCDE, SME and Entrepreneurship Outlook, 2019. 

6. Coneval, “Medición de la pobreza, Estados Unidos Mexicanos, serie 2008 – 2018”. 

7. OCDE, Revenue Statistics, 2019. 

8. Instituto Nacional de Psiquiatría Ramón de la Fuente Muñiz, Encuesta Nacional de Consumo de Drogas, Alcohol y Tabaco 2016-2017. 

9. Institute on Taxation and Economic Policy, “Five Years in, Cannabis Tax Haul Rivals or Exceeds Alcohol Taxes in Many States”, 2019. 

10. El Economista, 9 de abril de 2020. 

11. ONU-Habitat México, “Elementos de una vivienda adecuada”, 2019.

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