Lejos de los objetivos estratégicos de política pública que el Estado debe perseguir, en el sistema de contrataciones públicas del gobierno federal es muy frecuente encontrar corrupción y favoritismo, muchas veces en perjuicio del propio Estado. Este artículo es la primera de tres partes sobre este sistema y analiza su eficiencia, así como los riesgos referentes a la discriminación y a las barreras a la libre competencia en los últimos años.
Texto de Alejandro Tuirán Gutiérrez 01/12/18
Lejos de los objetivos estratégicos de política pública que el Estado debe perseguir, en el sistema de contrataciones públicas del gobierno federal es muy frecuente encontrar corrupción y favoritismo, muchas veces en perjuicio del propio Estado. Este artículo es la primera de tres partes sobre este sistema y analiza su eficiencia, así como los riesgos referentes a la discriminación y a las barreras a la libre competencia en los últimos años.
De acuerdo con Transparencia Internacional y el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA), el Estado, mediante su sistema de contrataciones públicas, debe cumplir objetivos estratégicos de política pública, como son: impactar en el crecimiento económico; ser un mecanismo que contrarresta fallas de mercado; influir en el desarrollo sostenible; contribuir al dinamismo del desarrollo productivo; fomentar la producción y comercialización de bienes y servicios más adecuados en términos sociales, ambientales y económicos;1 mejorar las condiciones de vida de la población; aumentar la competitividad; reactivar la economía en tiempos de crisis; incentivar la competencia en los mercados en donde el sector público adquiera o solicite bienes, servicios y obras públicas; satisfacer las necesidades del sector público; y optimizar los recursos que se obtienen de las contribuciones de los ciudadanos.2 Todo lo anterior parece una labor complicada, pero en naciones como Finlandia, Suecia y Nueva Zelanda se llegan a cumplir estos objetivos con bajos niveles de corrupción.
Implementar un sistema integral y efectivo de contrataciones gubernamentales no es una tarea fácil y menos aún en países con corrupción endémica y sistémica como México, que con frecuencia adjudican contratos públicos aparentemente de acuerdo con todas las normas y reglamentos, pero que favorecen a un licitante debido a que se elaboran las bases del concurso a su medida, discriminando a otros competidores. También es normal encontrar adjudicaciones directas de obras públicas, adquisiciones o servicios a empresas “consentidas” o favoritas del gobierno en turno, sin respetar las normas y disposiciones legales, evadiendo la competencia y sin acatar lo señalado en el artículo 134 constitucional en cuanto a realizar contrataciones públicas en las mejores condiciones para el Estado.
Este trabajo se divide en tres partes. En la primera se analiza la eficiencia del sistema de contrataciones públicas del gobierno federal y los riesgos referentes a la discriminación y a las barreras a la libre competencia de 2013 a 2017, utilizando las bases de datos de CompraNet, la plataforma del gobierno federal en la que se registran la mayoría de las contrataciones gubernamentales. En la segunda parte se evalúa la efectividad de las compras del gobierno federal haciendo un comparativo de los sistemas de contrataciones públicas, así como de las estrategias implementadas para el cumplimiento de los objetivos de política pública. En la tercera parte se analizan los principales riesgos de corrupción, no apego a la legalidad, opacidad, ineficiencia, ineficacia, barreras a la libre competencia y discriminación de competidores, a través de los hallazgos en los informes de resultados de fiscalización superior de la cuenta pública de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) de 2015, 2016 y 2017, de las auditorías aplicadas solamente a los contratos públicos.
Según Transparencia Internacional las contrataciones públicas son procesos complicados, y a veces opacos, a través de los cuales se estima que cada año se gastan en promedio 9.5 trillones de dólares en el mundo, dinero público que crea tentaciones, intereses, negociaciones y ofrecen oportunidades para la gran corrupción. Con base en información de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), las contrataciones públicas representan una proporción significativa del Producto Interno Bruto (PIB) y por lo tanto de la economía, como son los casos de los países que pertenecen a la Unión Europea, Asia Oriental y Oceanía. En 2015, último dato disponible, Holanda fue el país con el mayor porcentaje de contrataciones gubernamentales respecto al PIB con el 20.2%. Le siguieron: Finlandia (17.5%), República de Eslovaquia (17.3%), Japón (16.2%), Hungría (16.0%), Alemania (15.1%) y Nueva Zelanda (14.7%).
En el caso de América latina y el Caribe, Colombia es de las naciones con el mayor porcentaje de gasto en contrataciones públicas, con 13.4% del PIB en 2015; otros países como Perú y Brasil registraron compras gubernamentales por arriba del promedio regional. Naciones como El Salvador, Paraguay, Costa Rica, Chile y Jamaica tuvieron gastos en contrataciones públicas menores al 7% del PIB y se ubicaron por debajo del promedio de América Latina y el Caribe, que era de 8.1% en 2015. Sin embargo, en México representaba cerca de 5.2% del PIB, uno de los porcentajes más bajos de la OCDE y de la región, con una reducción de casi un punto porcentual respecto a 2009.
Por otra parte, se observa que en Paraguay, Costa Rica, Chile, El Salvador, Colombia y Perú se concentraba una mayor proporción del gasto en contrataciones públicas de los gobiernos centrales o federales —de 50% a casi 85%— a diferencia de México, donde cerca de la mitad de las compras y obras gubernamentales las erogaban los gobiernos estatales, un tercio el gobierno central y un quinto los gobiernos locales; algo parecido sucedía en Brasil pero a favor de los gobiernos locales, que ejercían casi la mitad del valor total de las contrataciones públicas. Sin embargo, en América Latina y el Caribe, con excepción de México y Brasil, las contrataciones gubernamentales siguen concentrándose en los gobiernos centrales, con cerca 43% en promedio, los gobiernos estatales con un cuarto de dicho gasto y los locales con un tercio.
El documento titulado “Estudio del Sistema Electrónico de Contratación Pública de México”, elaborado por la OCDE, señala que en 2015 las contrataciones públicas en México representaban la suma nada despreciable de 111 mil 500 millones de dólares en adquisiciones, obras públicas, arrendamientos y servicios en los tres niveles de gobierno. Esto significaba que el gobierno federal gastaba aproximadamente 35 mil 903 millones de dólares, los estatales 53 mil 632 y los municipales 21 mil 967,3 cifras tentadoras para incurrir en acciones ilegales y prácticas de corrupción.
Concentración en pocos proveedores de los contratos públicos del gobierno federal
Uno de los objetivos de la política pública de las contrataciones gubernamentales es promover la competencia de las empresas en los diferentes mercados, con el propósito de que el Estado tenga las mejores condiciones de precio y calidad y evitar el favoritismo en las decisiones de los servidores públicos o políticos hacia ciertos competidores o licitantes. En los siguientes apartados se analiza la información de CompraNet, con la limitante de que no incluyen los contratos que realiza Pemex desde 2015,4 debido a que a partir de la reciente reforma energética cuenta con una ley propia5 que incorpora la contratación de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras de este organismo, y que ha sido calificada en los informes de resultados de la cuenta pública de la ASF como laxa,6 en comparación a la ley federal en la materia. Tampoco se registran en CompraNet las contrataciones públicas que se hacen con base en el artículo 1º de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) con organismos o entes públicos,7 principalmente con universidades públicas u organismos descentralizados federales o estatales, en los que la ASF y organismos de la sociedad civil han encontrado graves casos de corrupción.
Al analizar la base de datos de CompraNet se observó que las contrataciones públicas del gobierno federal respecto al total de los montos en pesos se concentraban en muy pocos proveedores, ya que de las más de 66 mil empresas registradas en dicho sistema en 2017, solamente los 100 proveedores que más le vendían al gobierno federal representaban poco más de la mitad del valor total de las compras gubernamentales en 2017. Además, a estos 100 proveedores en el sistema de compras se les asignaron uno de cada tres pesos en procedimientos de adjudicaciones directas, uno de cada cuatro pesos en invitaciones restringidas (de 13% en 2015 a poco más del 24.2% en 2017) y seis de cada 10 pesos en licitaciones públicas en 2017 (pasó de 50.2% en 2015 a 62.1% en 2017).
En el análisis de los 500 contratistas que más le vendían al gobierno federal la concentración es aún mayor, ya que acumulaban tres de cada cuatro pesos del valor de las licitaciones públicas, cerca de dos de cada tres pesos de las adjudicaciones directas y casi siete de cada 10 pesos del total de las compras públicas en 2017, suficiente evidencia para argumentar que en las contrataciones del gobierno federal no se promueve la competencia y, de acuerdo con los datos, que no se compra en las mejores condiciones en cuanto a precio y calidad, debido a que las empresas “favoritas” del gobierno han concentrado una elevada proporción del valor total de los procedimientos, lo que implica graves riesgos relacionados con la corrupción en las contrataciones gubernamentales, principalmente en conflictos de interés, sobornos, extorsión, favoritismos en las decisiones de los servidores públicos y tráfico de influencias.Otra muestra de los riesgos de corrupción en las compras gubernamentales se presentó en la entrega de los contratos públicos. En la consulta que se hizo a CompraNet referente a la base de datos de 2017, se observó que los 20 proveedores que recibían el mayor número de contratos públicos tenían entre 605 y 2,631 procedimientos, la mayoría de ellos adjudicados de manera directa.8
Eficiencia del sistema de contrataciones públicas del gobierno federal
Para evaluar la eficiencia de las compras gubernamentales se consideraron los costos administrativos de los procedimientos y los costos de transacción que generan a las empresas que buscan la adjudicación de un contrato. Según datos de la Secretaría de la Función Pública, se cuenta actualmente con 5,417 unidades compradoras9 en el gobierno federal. En la mayoría de los casos, cada unidad de compra aplica sus propios procedimientos (dependencias, entidades públicas, gobiernos estatales y municipales que reciben recursos fiscales federales), lo que da como resultado una fragmentación de las contrataciones gubernamentales en que cada institución y donde se tienen diferentes maneras de realizar las compras, y en su mayoría, con sistemas no automatizados.
En las consultas a la base de datos de CompraNet de 2017 el rango de los montos de los contratos públicos se distribuía de la siguiente manera: poco más de uno de cada tres pesos fueron compras del gobierno federal superiores a 1,000 millones de pesos, es decir en los procedimientos con más valor, aunque sólo concentraban el 0.1% del total de los contratos. En cambio, las compras menores a 500 mil pesos representaban 3.3% del total, aunque eran equivalentes a casi ocho de cada 10 contratos. Por otra parte, las compras de 100 a 500 millones de pesos correspondían a casi el 18% del total, pero solamente al 0.22% de los contratos. En cuanto a los contratos de 25 a menores de 100 millones de pesos, representaban 13.4% del valor total y 0.74% de los procedimientos; las compras gubernamentales de 500 mil a cinco millones de pesos correspondían a 11.5% del monto total en pesos y a 18.4% de los contratos.
En este sentido, los procedimientos de contrataciones públicas del gobierno federal muestran que la mayoría se concentraban en montos menores a los 500 mil pesos, y que se incrementaron de 110 mil y con un monto acumulado de 10 mil 412.8 millones de pesos en 2013, a cerca de 179 mil contratos con un total de 20 mil 203.3 millones de pesos en 2017. Además, los promedios de compras por contrato han disminuido en el rango de montos menores a los 500 mil pesos, de 125 mil 040 pesos por cada procedimiento en 2013, a 112 mil 907 pesos en promedio en 2017. Cabe resaltar que la mayoría de estos contratos con valor menor a los 500 mil pesos, el 96.1% fueron por adquisiciones y servicios.
En los últimos años, el gobierno federal no ha incorporado nuevas estrategias que permitan reducir los costos administrativos de las contrataciones en las compras con rangos menores a un millón de pesos por procedimientos de licitación pública e invitación restringida. Según la base de datos de CompraNet, 51.4% de las licitaciones públicas y 52.9% de las invitaciones restringidas en 2017 se hicieron por estos montos, más de la mitad de los contratos por este tipo de procedimientos, lo que implicó un costo administrativo elevado por el pequeño valor de la compra. En 2017 se asignaron casi 11 mil 500 contratos menores a 500 mil pesos y poco más de siete mil con valores de entre 500 mil a menos de un millón de pesos, mediante procedimientos de licitación pública. Además, el año con el mayor número de contratos menores a los 500 mil pesos y por el procedimiento de licitación pública fue 2015, con cerca de 13 mil 500. En el caso de las invitaciones restringidas, se firmaron poco más de 11 mil 700 contratos menores a un millón de pesos en 2017.
Estos datos demuestran que el realizar licitaciones públicas por estos montos implica elevados costos administrativos para el gobierno federal, como los gastos en el personal encargado de las áreas de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, así como gastos corrientes por las etapas del procedimiento, elaboración de bases de concurso, términos de referencia, publicación de las bases del concurso, sesiones de aclaración, evaluación de propuestas, publicación de resultados y adjudicación del contrato.
En efecto, el sistema de contrataciones públicas del gobierno federal y su política de descentralización de las compras ha dado como resultado que la Secretaría de la Función Pública tenga menor poder de negociación ante los proveedores, una pérdida de control de las unidades de compra, procedimientos menos transparentes —la mayoría se elaboran con sistemas no automatizados—, contrataciones que no se hacen en las mejores condiciones de oportunidad, precio y calidad para el Estado y un mayor riesgo de corrupción, prácticas de soborno y extorsión, favoritismo en las decisiones de los servidores públicos, tráfico de influencias y conflictos de interés.
De acuerdo con el diagnóstico que realizó la OCDE a CompraNet, en el estudio señalado anteriormente, cada una de las unidades de compra del gobierno federal usa sus propias formas de contratación y solicitan a los proveedores o licitantes diferentes requisitos, lo que generaba un aumento en los costos de transacción en la contratación gubernamental y menores oportunidades de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPyMES) para participar en las licitaciones públicas. Los costos de transacción que se generan a las empresas que participan y se les adjudican contratos públicos pueden dividirse en tres: costos ex ante (preparación de propuestas técnicas y económicas, diseño, elaboración de contratos, negociaciones, acceso y verificación de la información), formalización del contrato (revisión de obligaciones y derechos, así como del marco jurídico y regulatorio) y costos ex post (adaptación, solución de controversias, cumplimiento de compromisos y renovación).11
Por otra parte, en CompraNet pueden obtenerse los datos relacionados con las contrataciones del gobierno federal que se han realizado de manera electrónica. En 2017, casi uno de cada tres pesos en contrataciones públicas se registró a través de procedimientos electrónicos, mientras que cerca de la mitad del total en pesos se hizo por medio presencial, más vulnerable a los actos de corrupción y con mayores riesgos de opacidad. Es importante señalar que las contrataciones presenciales, además de los costos de transacción que se generan a las empresas, también implican costos administrativos más altos al gobierno, como lo ha comprobado un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) referente a los trámites en México, en donde el gasto operativo de prestación de un trámite digital es entre 1.5% y 5% de lo que cuesta el mismo trámite por el canal presencial. Además, en este mismo estudio se menciona que si los 400 millones de trámites federales y estatales que se efectúan al año se hicieran en línea, se alcanzarían ahorros por 3 mil 500 millones de dólares.12
Las ventajas de realizar contrataciones gubernamentales electrónicas son las siguientes: procedimientos de compras más rápidos, reducción de los costos de transacción para las empresas que buscan obtener la adjudicación de un contrato, mayor participación de las MIPyMES, disminución de los costos administrativos del gobierno y contrataciones públicas menos vulnerables a la corrupción y más transparentes. Sin embargo, casi la mitad de los montos en pesos de las contrataciones del gobierno federal se aplican mediante la forma presencial, inclusive esta forma aumentó respecto al valor total de las compras de 36.9% en 2013 a 46.8% en 2017. En cambio, los procedimientos de forma electrónica representaban apenas uno de cada tres pesos en 2017.
Conforme al análisis anterior, el sistema de contrataciones públicas del gobierno federal se observa altamente descentralizado y fragmentado, desde su operación hasta la formulación de sus políticas, con altos costos administrativos y de transacción para las empresas, principalmente a las MIPyMES. Se considera urgente una reforma al sistema de contrataciones públicas del gobierno federal que reduzca los riesgos de barreras a la libre competencia y discriminación de empresas, y mejore la eficiencia de las compras gubernamentales a través de las siguientes propuestas:
Desde la parte normativa, se deben realizar modificaciones a la LAASSP, para incorporar la “Tienda Virtual” o “Mercados Electrónicos” mediante convenios marco que permitan agilizar las compras menores a 500 mil pesos y reducir los costos administrativos, a través de un catálogo de productos usualmente requeridos por las unidades de compra, como lo hacen otros países de América Latina como Chile, Colombia, Argentina y Uruguay.
La estructura central de compras sería la Secretaría de la Función Pública y negociaría los precios unitarios de dichos productos mediante un proceso de licitación, para que cada funcionario a cargo de las adquisiciones en cada dependencia y entidad pública simplemente ordene el número de unidades requeridas en un catálogo electrónico, lo que permitiría la fijación centralizada de las condiciones de compra, reduciría la carga de recursos humanos y materiales que cada unidad de compra destina a la definición de sus adquisiciones y procedimientos y evitaría la fragmentación de las contrataciones públicas.
La concentración del valor de las contrataciones públicas en pocos proveedores, como se demostró anteriormente, sólo evidencia los favoritismos de los funcionarios públicos y políticos hacia ciertas empresas “consentidas” del gobierno de Enrique Peña Nieto. En otros países, principalmente de Europa, existe una estrecha colaboración entre los órganos antimonopolios y las comisiones o agencias encargadas de combatir la corrupción. Por lo tanto, se requiere una mayor coordinación entre la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) y la Secretaría de la Función Pública para trabajar en detectar licitaciones amañadas o dirigidas hacia un proveedor y evitar los acuerdos de colusión entre empresas, así como que la Cofece tenga facultades en la LAASSP y en la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas para revisar las bases de los concursos y estudios de mercado, al menos de las actividades económicas más significativas, de proyectos complejos o de desarrollo especializado, como el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México.
De acuerdo con las recomendaciones de la OCDE, la plataforma de CompraNet requiere ajustar la estrategia de contratación electrónica a un programa de reforma amplio y coordinado, que se enfoque en un proceso más efi ciente, efi caz y transparente y garantice la integridad en los procesos de contratación pública. Además, se considera que CompraNet debe ser una plataforma que registre y publique en tiempo real todas las contrataciones públicas, incluidas las de estados y municipios, las de Pemex y sus filiales, así como las compras con universidades y organismos públicos amparados en el ar tículo 1º de la LAASSP. También se debe crear una Ley General de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y otra Ley General de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas que incorpore las contrataciones públicas de los estados y municipios.
El sistema de contrataciones públicas del gobierno federal debe avanzar en realizar procedimientos de compras gubernamentales de forma electrónica para generar mayores elementos de transparencia, menores costos administrativos y de transacción a las empresas. Actualmente aún predomina la forma presencial, cuando en países como Chile, Colombia y Uruguay las contrataciones electrónicas son casi el único medio para proveedores y unidades compradoras.
La intervención y vigilancia de las organizaciones de la sociedad civil y la academia en las contrataciones públicas es una condición necesaria para reducir la corrupción, no hay sistema de compras exitoso sin la participación ciudadana. En este sentido, es indispensable mejorar el sistema de quejas, para que cualquier ciudadano pueda denunciar los casos de corrupción en los procedimientos de compras. Además, se deben rediseñar los mecanismos de solución de controversias que se presentan entre las unidades compradoras y los proveedores en los procedimientos de contratación pública, para que impliquen menores costos de transacción. EP
*Respecto a la información de la gráfica 6, favor de revisar la nota final 10.
1 Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (sela, 2014). Las compras públicas como herramienta de desarrollo en América Latina y el Caribe. Relaciones Intrarregionales. Secretaría Permanente del sela. Caracas, Venezuela, septiembre de 2014. SP/Di No. 11-14, disponible en sela.org/attach/258/EDOCS/SRed/2014/11/T023600006235-0-Di_16-_Compras_publicas.pdf
2 Transparency International (2014). Curbing Corruption in Public Procurement A Practical Guide, disponible en trans-parency.org/whatwedo/publication/curbing_corruption_in_public_procurement_a_practical_guide
3 Disponible en read.oecd-ilibrary.org/governance/es-tudio-del-sistema-electronico-de-contratacion-publi-ca-de-mexico_9789264287938-es#page1
4 En 2013 y 2014, últimos años en que se incluyeron los con-tratos de Pemex y sus fi liales en CompraNet, fueron por 17 mil 061.3 y 10 mil 330 millones de pesos, respectivamente.
5 Ley de Petróleos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de agosto de 2014, realiza las contrata-ciones de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras, conforme a los artículos 75 al 81 de esta ley.
6 Auditoría Superior de la Federación (2017). Informe General Ejecutivo de la Cuenta Pública 2016, p. 54, cuarto párrafo.
7 De acuerdo con el Informe General Ejecutivo de la Cuen-ta Pública 2016 de la ASF, p. 48, con respecto a las adjudicaciones directas a universidades públicas con base en el artículo 1º de la LAASSP, se señala lo siguiente: “Se reitera la recomendación que se ha realizado a la Secretaría de la Función Pública (SFP) para que la información sobre este tipo de adquisiciones sea incorporada al sistema CompraNet, con objeto de reducir las condiciones de opacidad en las que se han desarrollado estas operaciones y dar pie a un entorno apropiado de transparencia y rendición de cuentas, dada la relevancia que ha adquirido este tema en distintos ámbitos”.
8 En 2017 la mayoría de los contratos para los 20 proveedores con mayor número de ellos fueron asignados por adjudicación directa (99.8%), solamente 38 de los 18,976 contratos se ganaron mediante licitaciones públicas.
9 El Directorio de Unidades Compradoras se encuentra dis-ponible en sites.google.com/site/cnetuc/directorio
10 Las contrataciones públicas que se realizaron con monedas de otros países (libra esterlina, euro, dólar norteamerica-no, dólar canadiense y yen japonés) se convirtieron a pesos mexicanos al tipo de cambio promedio, de acuerdo con el Banco de México, disponible en banxico.org.mx/SieInternet/consultarDirectorioInternetAction.do?sector=6&accion=-consultarCuadroAnalitico&idCuadro=CA113&locale=es
11 O. Williamson, 1985, The Economic Institutions of Capitalism. Firms, Markets and Relational Contracting. The Free Press.
12 Benjamín Roseth, Ángela Reyes y Carlos Santiso, 2018, El fin del trámite eterno. Ciudadanos, burocracia y gobierno digital, Banco Interamericano de Desarrollo, disponible en cloud.mail.iadb.org/tramites
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