Recortes presupuestales: los costos del ahorro

El debate reciente sobre la política de austeridad se ha centrado en si los recursos producto de los recortes son suficientes para hacer frente a la crisis. En este texto los autores ponen la atención sobre la otra cara de esos ahorros: sus costos. ¿Qué sacrificamos al recortar? ¿Qué puede implicar la austeridad para un gobierno y una sociedad que buscan recuperase de la crisis de la pandemia?

Texto de y 03/08/20

El debate reciente sobre la política de austeridad se ha centrado en si los recursos producto de los recortes son suficientes para hacer frente a la crisis. En este texto los autores ponen la atención sobre la otra cara de esos ahorros: sus costos. ¿Qué sacrificamos al recortar? ¿Qué puede implicar la austeridad para un gobierno y una sociedad que buscan recuperase de la crisis de la pandemia?

La crisis causada por el COVID-19 ha tenido como uno de sus efectos en México que el gobierno redoble su apuesta por la austeridad republicana como instrumento para obtener recursos. Sean suficientes o no para financiar una política que sirva para paliar los efectos de la pandemia y reactivar la economía, los recortes presupuestales a la Administración Pública Federal (APF) han tenido una serie de consecuencias más allá de lo financiero que pueden obstaculizar el cumplimiento de los objetivos de la Cuarta Transformación. Desatender a una serie de colectivos vulnerables y socavar funciones gubernamentales que hoy no se consideran prioritarias son las dos más controversiales. Este ensayo habla de los costos de los recortes presupuestales en términos humanos, sociales y políticos.

El gobierno como problema 

Una de las características más conocidas —y odiadas— del proceso político de casi cualquier comunidad política contemporánea es la distancia que hay del dicho al hecho. Las y los políticos rara vez ponen en marcha todos los proyectos que dicen abanderar —o lo hacen de forma incompleta, sesgada o simulada—, ya sea porque los bienes del Estado, el tiempo y el apoyo popular les parecen recursos permanentes o, bien, porque algunas visiones y promesas son dichas sólo para ganar simpatías. Esto sucede en toda clase de regímenes, desde los totalitarismos más cerrados hasta las democracias más consolidadas. Sin embargo, zanjar esta distancia para caracterizar el rumbo y la visión reales de un gobierno no es demasiado complicado. Una forma de hacerlo es la propuesta por la teoría de la atención gubernamental de Frank Baumgartner y Bryan Jones. De acuerdo con la investigación de estos dos profesores, los gobiernos priorizan problemas al procesar, de manera selectiva, diversas señales del entorno. La atención suele ser puesta en aquello que tiene más importancia para los grupos sociales que apoyan al gobierno en turno, o en asuntos emergentes que crecen hasta tener ramificaciones a escala nacional.

En el caso de México, la política de austeridad instrumentada por el gobierno sugiere, de entrada, que el proyecto político de la Cuarta Transformación, al menos como se observa desde la presidencia, tiene un marcado sesgo antiburocrático. Aunque se ha caracterizado la visión del presidente López Obrador como inmersa en la doctrina socialcristiana, de la que se derivaría un llamado a las clases medias acomodadas a realizar sacrificios en nombre de cierta idea de caridad, lo cierto es que el gobierno se ha cebado sobre quienes tiene más a la mano: las y los funcionarios de la APF. 

Como candidato, AMLO leyó bien la inconformidad de una gran parte del electorado hacia el derroche y la indolencia de la clase gobernante del PRI, algo que se extrapoló a la burocracia y que el presidente ha aprovechado de forma exitosa, lo que asegura que este tema difícilmente saldrá de la agenda nacional en los años por venir. La política de austeridad tuvo dos justificaciones. Por un lado, los excesos de la administración pública en el pasado, que mandataban una actitud más sobria y cercana a la gente. Por el otro, estaba la idea discutible  de que el problema de México no era la falta de recursos sino el mal uso que se les daba, al perderse en “el caño de la corrupción” en lugar de financiar el desarrollo.

Con base en este diagnóstico, el gobierno aplicó desde 2018 una serie de ajustes en los salarios y prestaciones de los funcionarios —sobre todo los de mayor rango— que fueron aplaudidos de forma casi unánime. Aunque la austeridad republicana sigue siendo discutida en estos términos —más éticos y simbólicos que administrativos—, lo cierto es que en los últimos meses esta política ha adquirido una nueva dimensión. Extendiéndose y endureciéndose, hoy la austeridad parece tener como finalidad sacrificar a parte importante del ecosistema gubernamental, y no sólo a los esquemas de intermediación corrupta (como, por ejemplo, la compra de medicamentos), sino a instituciones públicas completas.

Desde luego, hay varios matices admisibles en la deriva de la austeridad, algunos muy importantes. Uno de ellos es que el objetivo de los nuevos recortes es que permitan reunir mayores fondos para hacer frente a la crisis generada por el COVID-19. Sin embargo, una reducción de 75% al gasto operativo de toda la APF, como el que se planteó el pasado mes de mayo, va más allá de una colecta o un símbolo: es una muestra de que el primer problema que identifica el gobierno es el gobierno en sí mismo. Si como candidato AMLO consideraba a la APF como “una onerosa estructura burocrática al servicio de la mafia del poder”, la severidad de los recortes y la ausencia de un mensaje de dignificación del servicio público que los acompañe muestran que, como titular del Ejecutivo, su opinión no ha variado mucho. Como ha señalado Gibrán Ramírez Reyes, una de las voces más articuladas dentro del lopezobradorismo, a veces da la impresión de que, desde el punto de vista de López Obrador, la burocracia federal el principal instrumento que tiene un presidente para llevar a cabo sus políticas  no tiene remedio y sería preferible prescindir de ella. 

El costo de los recortes

Como señalan Bauer y Becker, desmantelar la burocracia es una de las estrategias más comunes entre los regímenes populistas, sean de signo democratizante o autoritario. Al menos en un primer momento, los gobiernos populistas suelen tener un marcado ímpetu “desinstitucionalizador”, lo que los enfrenta con estas organizaciones que fueron diseñadas para proveer estabilidad, consistencia y, en cierto sentido, despolitizar la administración pública. En entornos donde la corrupción ha anidado en la relación entre los gobiernos y una corte de amigos y familiares cercanos al poder, como es el caso de México, hacer un corte tajante en la burocracia podría ser, además, la única forma de detener un proceso tan extendido; sanear sólo las partes corruptas resultaría imposible. De igual modo, la necesidad de obtener recursos, en un momento en que se ha  cerrado la puerta a la contratación de deuda pública o a la creación de un nuevo pacto fiscal, convertiría al ahorro del gobierno en la única manera de generarlos. Aunque estos dos supuestos fueran correctos, aún sería necesario responder si el pueblo vive mejor con un gobierno que, en la busca de “purificarse” o mantener la congruencia con algunas de sus promesas de campaña, canta sin más una retirada profunda de los servicios que provee, especialmente en un contexto de crisis. ¿Qué nos dice la experiencia?

Dentro y fuera de México, la evidencia apunta a que cualquiera que sea el leitmotiv de las medidas de austeridad, son los pueblos, especialmente quienes pertenecen a las partes más débiles de la estructura socioeconómica, los que salen perdiendo cuando estas políticas se aplican. 

“En el caso de México, la política de austeridad instrumentada por el gobierno sugiere, de entrada, que el proyecto político de la Cuarta Transformación, al menos como se observa desde la presidencia, tiene un marcado sesgo antiburocrático.”

En Grecia, que fue obligada por sus acreedores a implementar un severo programa de recortes al gasto público tras el rescate a su economía, las consecuencias de estas medidas adquirieron la proporción de una crisis humanitaria que aumentó la proporción de pobreza del 20.1% a 35.8% en sólo 4 años. Tras la crisis de 2008, la política de austeridad impuesta por la Comisión Europea, el Banco Central y el Fondo Monetario Internacional comprometió la provisión de servicios públicos de salud, pues el sector se enfrentó al mismo tiempo a un incremento en la demanda dado que muchas personas perdieron el acceso a servicios privados— y a la reducción de su presupuesto, perjudicando especialmente a quienes ya dependían de la sanidad pública. Los recortes provocaron el aumento de 32% de las infecciones de VIH, el regreso de la malaria, el desabasto de medicamentos en las zonas rurales y el aumento del 43% de la mortalidad infantil. En el Reino Unido, que, a diferencia de Grecia, aplicó un programa de austeridad de forma voluntaria luego de la crisis financiera, estas políticas afectaron proporcionalmente más a colectivos vulnerables como las minorías étnicas, que sufrieron una reducción en su ingreso familiar de hasta 21%.

En nuestro país, la política de austeridad ha afectado a personas que viven con VIH, a mujeres víctimas de violencia y madres trabajadoras, a víctimas de violaciones de derechos humanos, a estudiantes universitarios e investigadores públicos. Pese a que en algunos casos el gobierno se retractó de estas medidas (por ejemplo, del recorte presupuestal a instituciones como el CIDE luego de negociaciones entre la SHCP y el CONACYT), la identidad de las y los afectados por la austeridad hasta hoy muestra que esta política puede obstaculizar la materialización de principios del actual gobierno, como el poner “primero a los pobres”, en lugar de facilitarla. La decisión de priorizar el gasto militar, por ejemplo, mientras se descuida la atención a las mujeres víctimas de violencia o a personas que viven con VIH nos lleva a una pregunta relevante: ¿qué señales está leyendo la actual administración y de dónde provienen? 

Hay cierta claridad en que uno de los objetivos del presidente López Obrador es representar, en cierto sentido sociológico, al México profundo y sus valores. Sin embargo, algunas de las políticas instrumentadas por el gobierno parecen también reproducir sus prejuicios. Los recelos hacia la ciencia, la libertad femenina y el nivel de vida de la clase media urbana es un cliché que las políticas de austeridad han actualizado en el plano presupuestal. En otros casos, la estrategia de “apretarse el cinturón” parece tener como finalidad “revivir” eventualmente sólo a aquellas instituciones que se consideren —según unos parámetros que adolecen de una perspectiva temporal que vaya más allá del presente— dignas del dinero público y dejar fenecer a las que no lo son. Sin embargo, hay otros casos en que la lógica detrás de los recortes resulta más confusa y preocupante. 

¿Adelgazar o mutilar al Estado?

La política de austeridad ha generado una discusión sobre si el régimen de la Cuarta Transformación es neoliberal o no, o en qué grado. El mal llamado neoliberalismo, que en realidad es una colección de doctrinas económicas, políticas y administrativas que no siempre coinciden en temas clave como la estructura de los impuestos, tiene como común denominador la prescripción de que el gobierno sólo se debería hacer cargo de lo que el mercado no pueda resolver eficientemente. ¿Hasta qué punto los recortes realizados al presupuesto de la APF se ajustan a esta lógica? Nuestra sospecha es que en realidad estamos hablando de otra cosa. Lo ilustraremos con algunos ejemplos.

La protección de zonas naturales en México está a cargo de un órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales creado en 2000, la CONANP. Desde hace años esta comisión enfrenta serios problemas financieros, por lo que la reciente reducción de 75% en su gasto corriente ha complicado dramáticamente su operación. La protección de zonas naturales como la Selva Lacandona, el Nevado de Toluca o el Cañón del Sumidero es una función que no puede ser abandonada por el Estado para dejarse en manos de particulares. Antes bien, el interés privado —y no hablamos sólo de empresas, sino también de habitantes de zonas remotas y subdesarrolladas— está en explotar los recursos de estas áreas. Esa es precisamente una de las señales que parece haber recibido el presidente: la de quienes tienen intereses en explotar los recursos de estas áreas ecológicas. Aunque el interés del presidente López Obrador fuera dar a los más pobres la oportunidad de vivir de la naturaleza y no, como sería propio de un Jair Bolsonaro, darles entrada a los grandes consorcios extractivistas, una eventual desaparición de la CONANP no sólo tendría consecuencias negativas para el entorno natural en el corto plazo, sino que dificultaría retomar los esfuerzos de conservación en el futuro.

“Los recelos hacia la ciencia, la libertad femenina y el nivel de vida de la clase media urbana es un cliché que las políticas de austeridad han actualizado en el plano presupuestal.”

Las consecuencias de los recortes presupuestales en otros rubros tienen matices igual de preocupantes. Una de las funciones de las organizaciones y las políticas públicas es ofrecer a ciertos grupos los recursos y los incentivos para que puedan participar activamente en la atención de los problemas que les interesas. La Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV), por ejemplo, ofrece a las personas que han sufrido violaciones de derechos humanos dos recursos muy importantes: acompañamiento legal y apoyo logístico. La importancia de una organización como la CEAV es que, en muchos casos, estas personas carecen de recursos y están a tal grado traumatizadas que, sin el apoyo de esta institución pública, probablemente cejarían en su búsqueda de justicia o reparación del daño. Como lo argumentó la propia expresidenta de la CEAV en su renuncia el pasado mes de junio, el recorte de 75% del gasto operativo ha dejado “en una parálisis completa” a la comisión, cuyas funciones difícilmente podrían atribuirse a un organismo privado.

El mismo dilema puede hallarse en las reducciones presupuestales planteadas al Instituto Nacional Electoral (INE) o a órganos reguladores como la Comisión Reguladora de Energía (CRE), la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) o el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). Pese a que los organismos constitucionales autónomos y reguladores no son objeto del recorte del 75% en el gasto operativo, la intención de reducir paulatinamente sus recursos apunta en la misma dirección. Algo que tienen en común todas estas instituciones es que las funciones que desempeñan serían difícilmente reemplazadas por el mercado. Evidentemente, los grandes actores económicos —piénsese, por ejemplo, en las televisoras o las gaseras— no tienen interés en autorregularse. La desaparición o parálisis de estos organismos por la vía presupuestaria sería como “tirar al niño con el agua sucia”, pues en vez de democratizar o mejorar su desempeño, se correría el riesgo de perder por completo los servicios que proveen. 

Las consecuencias de los recortes presupuestales a estas y otras organizaciones no están correctamente descritas como un adelgazamiento del Estado —lo que sería la versión neoliberal—, sino como una mutilación. Y aquí está la tragedia de la austeridad republicana: la destrucción o inhabilitación de estas instituciones no sólo reduciría la capacidad del gobierno federal mexicano para atender ciertos temas, sino que significaría sacrificar funciones estatales completas, obstruyendo la consecución de los propios objetivos de la Cuarta Transformación. Llegamos aquí a una de las preguntas más relevantes en el marco de esta política: ¿a cambio del ahorro de cuántos recursos se pide sacrificar funciones del Estado?

La respuesta depende de cada institución, aunque probablemente el INE es la única de las aquí mencionadas cuyo presupuesto (aproximadamente 11 mil 422 millones de pesos) está en la escala de recursos que se necesitan para atender una emergencia como la pandemia de COVID-19 o emprender grandes obras de infraestructura. Lo cierto es que, se le dé el uso que se le dé, es muy poco lo que se puede obtener de, por ejemplo, la CONANP, que ha visto reducidos sus recursos en 45% en los últimos seis años y cuyo presupuesto para 2020 fue de 869.5 millones de pesos. Lo mismo aplica para la CEAV, cuyo presupuesto para este año era de cerca de 855 millones de pesos con los que, además de brindar asesoría legal a las víctimas, resguarda sus datos, una función vital para el Estado de derecho que se ha visto amenazada por los recortes. En este y otros casos el ahorro presupuestal, resultado de la austeridad, es mínimo, mientras que el costo humano y social que tiene es enorme. 

Para ponerlo en perspectiva: el presupuesto de la CEAV equivale aproximadamente a 1/70 del presupuesto de las instituciones de seguridad, que no desempeñan la función de atender a las víctimas y que, muchas veces, desempeñan su trabajo de forma escandalosamente torpe —como querer evitar feminicidios patrullando las calles con rifles de asalto—. Por el contrario, un rubro para hacer recortes con pocas afectaciones sería, justamente, el de las instituciones de seguridad. La Guardia Nacional podría operar gastando menos dinero, dando mejores resultados y exponiendo menos a nuestros soldados y soldadas si su modelo de intervención se acercara al de la extinta Policía Federal, que hasta hoy le supera en eficiencia. Lo mismo se puede decir del billón de pesos que está destinado al sector energético: una proporción importante de esos recursos se están gastando en proyectos sin futuro, como adaptar plantas eléctricas de forma que puedan usar el contaminante combustóleo que nadie le compra a la agónica Pemex

Si el propósito del gobierno es reorientar el gasto, con un poco de ingeniería de políticas públicas sería posible atender mejor a la población y adelgazar el Estado para ahorrar sin mutilarlo. De igual manera, sería posible —y deseable— que el gobierno de México echara mano de recursos transferidos a las entidades federativas que menos gastan en inversión y que más se endeudan, pues en muchos casos han pasado años sin que dichos gobiernos estatales ofrezcan evidencia de que el dinero público está generando bienestar en sus entidades. 

La agenda pública después de los recortes 

La austeridad de la Cuarta Transformación legará una arena política muy distinta de la que se vivía después de la transición del año 2000. Es posible que muchos de los temas de la agenda pública queden en un limbo en el que se muestren como poco relevantes para las grandes mayorías, las que probablemente sigan prestando más atención a los dos temas centrales del discurso del presidente: la lucha contra la corrupción y la atención a los más pobres. Sin embargo, las condiciones que heredará la pandemia de COVID-19 podrán magnificar el efecto de temas no atendidos o atendidos deficientemente. Al igual que pasó en Grecia e Inglaterra, muchos sectores vulnerables podrían verse afectados por la retirada del Estado mexicano de ciertos servicios. Al no haber un soporte alimenticio y sanitario más sólido ni una mayor penetración de servicios de telecomunicaciones, por ejemplo, es posible que millones de familias se vean impedidas a participar en el mercado, la escuela y la sociedad.

“Si el propósito del gobierno es reorientar el gasto, con un poco de ingeniería de políticas públicas sería posible atender mejor a la población y adelgazar el Estado para ahorrar sin mutilarlo.”

En el México posterior a los recortes, aquellos viejos temas de la transitología, como la rendición de cuentas y la transparencia, posiblemente recobren terreno ante la exigencia creciente de saber cómo está gastando el dinero el gobierno mexicano para resolver el atolladero de la postpandemia. Sin embargo, lo que resulta más llamativo es que las distintas combinaciones de temas no atendidos (género, medio ambiente, víctimas) pueden formar parte perfectamente de una agenda socialdemócrata. Contrario a lo que suele pensarse y en cierto sentido de forma paradójica, la nueva arena política ofrecerá oportunidades para plataformas de izquierda progresista, un lugar político que hoy se encuentra poco poblado. El intento de rebasar a la Cuarta Transformación por la derecha —la estrategia vigente de la oposición más ruidosa— debería ser cada día menos fructífera. El conservadurismo social que se refleja en ciertas políticas de la actual administración sólo deja espacio por ese flanco para las alternativas más radicales y reaccionarias, mientras que, del lado izquierdo, habrá cada vez más temas para recoger y formar nuevas coaliciones, que pueden incluir también a sectores del propio lopezobradorismo. 

No cabe más que esperar que la agenda pública mexicana del futuro próximo, incluida la del propio gobierno, se decante hacia ese lado. De lo contrario, un Estado mutilado por los recortes presupuestales podría ser usado para legitimar las ambiciones de fuerzas políticas de ultraderecha que representarían un verdadero peligro para el país. EP

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