Hacia una regulación forestal conservacionista, de fomento y menos restrictiva para el futuro

México es un país con una vasta extensión forestal. Sin embargo, a lo largo de los siglos este recurso se ha explotado sin que las leyes pensadas en regular dicha actividad hayan frenado la sobreexplotación. ¿Cuál es la mejor vía para regular el aprovechamiento de este valioso recurso?

Texto de 16/08/21

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México es un país con una vasta extensión forestal. Sin embargo, a lo largo de los siglos este recurso se ha explotado sin que las leyes pensadas en regular dicha actividad hayan frenado la sobreexplotación. ¿Cuál es la mejor vía para regular el aprovechamiento de este valioso recurso?

Antecedentes

La regulación forestal ha sido un tema relevante desde la época prehispánica. La vegetación expresaba la presencia de poderes divinos, la preocupación por el medio ambiente fue patente en las diversas culturas, ejemplos de ello lo dieron el rey Nezahualcóyotl, que en el siglo XV fundó el primer jardín botánico en Texcoco. El emperador Moctezuma Xocoyotzin protegió el Bosque de Chapultepec y creó un jardín en el Peñón de los Baños, en el Valle de México y otros más en Atlixco (Puebla) y Oaxtepec (Morelos).

Las crónicas de los frailes y conquistadores del siglo XVI describen la riqueza de recursos naturales: flora, fauna, suelo, la fertilidad de las tierras, su verdor, lo benigno del clima que favorecía el desarrollo de la vida humana, animal y vegetal y sus diversas especies no vistas en Europa. 

Sin embargo, la Conquista contribuyó a la desaparición de la Gran Tenochtitlan y dio pie a la fundación de la Nueva España, lo que significó una intensa deforestación en las laderas del valle del Anáhuac, por las crecientes necesidades de madera para la nueva ciudad y para combustible doméstico, lo que junto con prácticas agrícolas inadecuadas, provocaron severas inundaciones agravadas por la demolición de la infraestructura hidráulica.

Así, el virrey Antonio de Mendoza reglamentó el corte de leña, la producción de carbón y el uso del fuego, que fueron las primeras disposiciones legales dictadas por la corona española para detener la deforestación (aunque más bien fueron dictadas para su control), seguidas de la prohibición de tala de árboles en los montes. Sin embargo, esta medida se vio ensombrecida por la reserva para beneficio de la propia corona de la explotación de caoba, cedro y roble, aunada al agravamiento de otras causas de la deforestación, como el desarrollo urbano, la explotación minera (entonces sin regulación), la multiplicación de obras y el crecimiento de la frontera agrícola en demérito de los terrenos forestales. La visión de la Corona fue más bien motivada en consideraciones económicas que ambientales.

Ya en la época independiente, los recursos naturales padecieron una explotación tanto o más intensa que en la Colonia. Las empresas mineras, extranjeras y nacionales, y más tarde los ferrocarriles, arrasaron con los bosques del Altiplano; en el norte, los ranchos y las haciendas ganaderas y agrícolas alteraron los ecosistemas de las zonas áridas y semiáridas.

Juárez promulgó en 1861 la primera Ley Forestal Nacional […] que exigía a los leñadores plantar diez árboles de caoba y cedro por cada uno que talaran

Juárez promulgó en 1861 la primera Ley Forestal Nacional, aplicable únicamente a las tierras públicas, que exigía a los leñadores plantar diez árboles de caoba y cedro por cada uno que talaran, obtener previamente un permiso, estableciéndose una multa de seis pesos por cada árbol talado sin autorización. En 1876, Lerdo de Tejada decretó la primera área para la conservación y el esparcimiento público con el nombre de Reserva Nacional Forestal del Desierto de los Leones (hoy Parque Nacional).

Durante la segunda mitad del siglo XIX se produjeron importantes reflexiones sobre la deforestación en nuestro país, destacando la relativa a la necesidad de conservar nuestros bosques y cuál sería la mejor manera de lograrlo. Las discusiones enfrentaron dos posturas: la que defendía los intereses particulares privados y la que apoyaba el interés social promoviendo la participación del Estado para controlar el uso, abuso y destrucción de los bosques; la primera triunfó en la Constitución de 1857 y la segunda en la vigente, de 1917.

En 1894, Porfirio Díaz promulgó una nueva ley forestal, que entre otras disposiciones autorizaba al gobierno a establecer reservas forestales en terrenos nacionales. En esa misma etapa, es de destacarse el impulso de Miguel Ángel de Quevedo para la aprobación de la Ley de Tierras de diciembre de 1909 y la Ley de Servicios Agrícolas Federales de ese mismo año, que sirvieron de base para la aprobación de una nueva Ley Forestal en 1926. 

Antes de ello, en el artículo 27 de la constitución de 1917 (base constitucional más relevante de todo el Derecho Ambiental) se estableció para la nación el derecho de imponer las modalidades que dicte el interés público a la propiedad privada, regulando en beneficio social el aprovechamiento de los elementos naturales —evitando su destrucción—, el cuidado de la conservación y las medidas para preservar y restaurar el equilibrio ecológico. Sin embargo, no tuvo el constituyente el genio suficiente para asumir, en su contenido, el imperativo de conservación a perpetuidad de la biodiversidad, lo que llevó con el tiempo a que el Estado sólo conserve hoy la propiedad del 2% del total de la superficie terrestre del país (otros países como Estados Unidos conservan el 29%). 

De tal modo que el saldo histórico de la pérdida de nuestro capital natural es la pérdida de espacios verdes por la colonización, luego en el inicio del México independiente (siglo XIX) por las compañías privadas y las grandes haciendas, así como por la satisfacción de reivindicaciones; posteriormente (siglo XX), como medio de control corporativo de poblaciones campesinas (reparto agrario) y en este siglo XXI entre otros por los instrumentos, programas y obras de la política gubernamental, notoriamente agresivos con la biodiversidad.

La Ley Forestal de 1926, promulgada por Plutarco Elías Calles, sirvió de modelo para las posteriores, aunque muchas regiones en el país permanecían fuertemente erosionadas y deforestadas, lo que motivó años después al presidente Cárdenas a crear reservas forestales y zonas forestales protegidas, creando el Departamento Forestal, de Caza y Pesca, posteriormente modificado a Reservas y Parques Nacionales. 

En 1943, se emitió una nueva Ley Forestal, cuya mayor aportación fue la creación del Registro Nacional Forestal y el establecimiento de sanciones por faltas, aunque su espíritu estuvo orientado al abastecimiento de las nacientes industrias madereras y, por consecuencia, en detrimento de los bosques del país. En 1948, reformas a esta ley incorporaron el Fondo Forestal y criterios de reforestación y preservación, que se mantuvieron en la de 1960, que inició el Inventario Nacional Forestal y el Servicio de Vigilancia Forestal. 

La aprobación de la Ley General para el Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en 1988 significó un avance importante en la protección y preservación de nuestro capital natural, que derivó en 1992 en una nueva Ley Forestal, en la que se trasladaron competencias y atribuciones al sector ambiental que se integrarían en 1994 en la entonces SEMARNAP (Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca), tiempos de la mayor relevancia en leyes e instituciones ambientales en épocas recientes.

La Ley Forestal de 2003 estuvo vigente 15 años, experimentando en ese lapso un buen número de modificaciones o adecuaciones, ninguna para introducir al cambio climático y sus mecanismos de mitigación y adaptación o para incorporar regulación más estricta para detener la deforestación. 

La Ley Forestal de 2003 estuvo vigente 15 años, experimentando en ese lapso un buen número de modificaciones o adecuaciones, ninguna para introducir al cambio climático

  1. La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (2018)

A principios de 2010, diversos actores y sectores motivados por la urgente necesidad de homologar el marco jurídico forestal impulsaron esta nueva legislación al amparo de los compromisos de México en materia de cambio climático, biodiversidad y responsabilidad ambiental, cuyo propósito fundamental era dejar atrás la sobrerregulación que entorpecía la gestión forestal. Este marco normativo presentó aciertos, desaciertos y olvidos de algunos temas sobre los que era necesario legislar, de acuerdo a la experiencia en la aplicación de los 5 ordenamientos que han estado vigentes (1926, 1943, 1960, 1992 y 2003) tras la aprobación del texto constitucional en 1917, y la presencia creciente del crimen organizado en el control de la producción forestal (las zonas críticas forestales se han incrementado de 108 en 2018 a 122 en 2020), lo que requiere de una regulación más integral y puntual, una mayor vigilancia y supervisión y una atención prioritaria basada en el resultado de una evaluación de la situación nacional actual forestal, y lo más importante: el diseño de políticas públicas y de una nueva arquitectura institucional del sector forestal.

La Ley Forestal vigente (DOF 05 junio 2018) incorpora aspectos relevantes como: 

  • La opinión vinculante de los Consejos Estatales Forestales, en el otorgamiento o no de un Cambio de Uso de Suelo en Terrenos Forestales (CUSTF).
  • La incorporación al órgano de gobierno de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) de un representante del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI)
  • La obligación para SEMARNAT y SADER para diseñar políticas públicas integrales para la conservación de bosques y selvas eliminando subsidios regresivos para agricultura, lo que pese a su importancia no se ha hecho. 

Otros negativos como:

  • Convertir a CONAFOR en un órgano de fomento social, cuando su vocación y objeto es el fomento forestal. 
  • Incorporar la obligación para CONAFOR de rendir cuentas sobre redes locales de valor, no sobre la sustentabilidad de los recursos forestales. 
  • La definición de terreno forestal, cuya vocación como instrumento de conservación puede variar si se encuentra en zonas urbanas (centros de población), dejando a los programas de desarrollo urbano estatales o municipales su inclusión o exclusión (afortunadamente derogada con reforma posterior DOF 13 abril 2020).
  1. Reforma reciente

El 26 de abril de 2021, fue publicada en el DOF una reforma al artículo 97 que amplió la restricción de cambio de uso de suelo en terrenos forestales a aquellos predios que hayan sufrido tala o desmonte, además de incendio (lo que ya estaba establecido) por un lapso de 20 años; esto resulta perjudicial para los propietarios o poseedores de terrenos forestales que deseen disponer de los mismos y que hayan sufrido siniestros como los descritos, ocasionados por terceros.

Como se sabe, la mayor parte de los incendios son ocasionados por las técnicas de roza, quema y tumba para el crecimiento de los terrenos agrícolas en demérito de la conservación de los forestales, lo que termina además por afectar a los terrenos aledaños, a lo que hay que sumar la tala ilegal que remueve vegetación forestal, para destinarlos a la agricultura, incentivada por apoyos sociales para su fomento, o bien a desarrollos urbanos o la especulación del valor de la tierra, o simplemente tala para aprovechar ilegalmente la madera. 

La reforma contiene, en lo general, aspectos en favor de la conservación y preservación de los bosques, pero limita a los propietarios y poseedores, que tienen el uso y goce de sus derechos para presentar una solicitud de cambio de uso de suelo en terrenos forestales, cuando se encuentren en este supuesto sin haberlo ocasionado ilícitamente. 

Situación forestal nacional actual

  1. Datos de contexto

México es un país megadiverso, con tan sólo el 1% del territorio total del planeta, alberga entre un 10 y un 12% de las especies de flora y fauna (aproximadamente 108 mil). Somos el quinto país más grande de América en extensión territorial (después de Estados Unidos, Canadá, Brasil y Argentina) con 2 millones de km², y ocupamos el lugar catorce en el mundo.  

El 70% de nuestra superficie es forestal (138 millones de hectáreas), 65 millones de hectáreas [son] de bosques y selvas

El 70% de nuestra superficie es forestal (138 millones de hectáreas), 65 millones de hectáreas de bosques y selvas y 73 millones de zonas áridas, semiáridas y otros tipos de vegetación. Sólo 7.5 millones de hectáreas cuentan con autorización de aprovechamientos forestales, (7,555 predios) y poco más de 10,000 aserraderos registrados, produciendo sólo 5.7 millones de m³ de madera legal, que satisface sólo el 20% del consumo nacional, lo que genera entre otras cosas un importante déficit comercial de más de 6 mil millones de dólares (importamos más productos forestales de los que producimos, básicamente provenientes de Estados Unidos, Brasil, Chile y China). 

El consumo anual de madera en México supera los 32 millones de m³, lo que se traduce en que importamos aproximadamente un 30% (9.9 millones de m³), y más grave aún, 16.4 millones de m³ provienen de la tala ilegal (50%).

  1. Deforestación y compromisos internacionales

En los últimos 30 años se han perdido en el mundo cerca de 420 millones de hectáreas de bosque según la FAO (poco más de dos veces la superficie de nuestro país).

En el informe 2020, la ONU, a través de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés), señaló que el planeta tuvo una pérdida anual promedio de 7.8 millones de hectáreas de bosque en la década de 1990, tasa que se redujo a 5.2 en la década del 2000 y a 4.7 en la de 2010.

En la última década (2010-2020), África y Sudamérica registraron la mayor tasa de pérdida de bosques, mientras que la menor fue en Asia, Oceanía y Europa. México había venido disminuyendo la deforestación, pero con el ritmo acelerado con el que crece ahora, no alcanzará para cumplir en 2030, con el compromiso de la tasa cero. En el periodo 2000-2015, la deforestación en México se estimó en 121,000 hectáreas al año en promedio. En 2019, aumentó a los máximos de hace más de 30 años (321,000 hectáreas perdidas de bosques y selvas), según estimaciones recientes de Global Forest Watch, sin considerar el daño ambiental que están ocasionando los megaproyectos del gobierno de México actualmente y el crecimiento del sector inmobiliario, el mayor enemigo de los bosques.

En años recientes, se incorporaron 62 millones de hectáreas a la conservación y restauración, para contar con un total de superficie protegida de 90,839,521 hectáreas, en 182 áreas naturales protegidas (ANP), cifra que en el caso del mar se cumplió con la meta al llegar a un 23%, en tierra se avanzó considerablemente con 16%. Como se sabe, las metas de Aichi (2011-2020), asumidas en la Cumbre sobre Diversidad Biológica, Nagoya, Japón (2010), en concreto la número 11, comprometía al menos un 17% de superficie continental y un 10% de aguas marinas y costeras al 2020. 

Sin embargo, no hay avances en la publicación de nuevos programas de manejo de las ANP (existen vigentes 112 de 182, destacándose los 43 publicados en la pasada administración), ni de la creación de nuevas, salvo la consulta iniciada para declarar la Sierra de San Miguelito (109 mil hectáreas; 1.7% de la superficie total de San Luis Potosí, DOF 29/01/2021), instrumento fundamental para asegurar la protección y conservación de nuestro gran capital natural. La propia CONANP (Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas) ha reconocido que actualmente sólo se destinan nueve pesos por hectárea y 177 guardaparques para vigilar 90.8 millones de hectáreas, lo que significa que cada uno es responsable de 77,000 hectáreas, lo que vuelve la vigilancia simbólica. 

Cómo se sabe, México ratificó en 2015, en el Acuerdo de París, metas específicas (deforestación tasa cero en 2030), lo que con los datos expuestos no se cumplirá. 

Acciones urgentes

Lo expresado hasta ahora muestra una constante preocupación por el cuidado de nuestros bosques, el cual —salvo en intervalos— no se refleja en acciones concretas —mayor supervisión y vigilancia, regulación clara y compatible con el cambio climático para su mitigación y adaptación— y presupuesto suficiente, sino más bien constantes modificaciones o adecuaciones sin visión de conjunto, sin considerar un horizonte de futuro, programas que no generan desarrollo sustentable, sino recursos que se consumen en la inmediatez y sólo proporcionan dependencia eterna del subsidio gubernamental, y que además no han surgido de un proceso de planeación con las comunidades.

Las leyes forestales han carecido de un horizonte, no han partido de una reflexión sobre las causas y las mejores estrategias para atender la problemática y en general han sido ingenuas (las buenas intenciones no generan buenas leyes ni políticas públicas). Hoy la realidad resulta aplastante, muestra una preocupante deforestación, a lo que hay que sumar la pérdida de recursos humanos calificados y presupuestos insuficientes para tareas de inspección y vigilancia (de 2018 a 2019, el sector medioambiental tuvo un recorte presupuestal de 20.6% y 3.7% más en 2020).

Esta última reforma al art. 97 de la LGDFS, promueve sin duda beneficios importantes para la gestión sustentable de los bosques y selvas de México, respecto de las autorizaciones de cambio de uso de suelo, entre los que destacan:

  • La internalización de costos de mitigación no previamente considerados en las actividades de cambio de uso de suelo, como la pérdida de capacidad de almacenamiento de carbono.
  • Medidas de consulta previa, informada, culturalmente adecuada y de buena fe, para las comunidades indígenas.
  • La incorporación de supuestos bajo los cuales las autorizaciones no podrían ser otorgadas con la finalidad de desincentivar actividades ilegales de cambio de uso de suelo forestal, concretamente la tala y desmonte, lo cual existía ya en las disposiciones anteriores, pero exclusivamente para el caso de incendios inducidos (Prohibición de 20 años). El espíritu de esta última disposición es el de evitar la remoción de la cubierta forestal en forma ilegal con la intención de forzar el cambio de uso de suelo, aun cuando no se cuente con autorización, lo que abría la puerta a una regularización posterior, lo que ha sido históricamente un problema extendido que ha alentado el crecimiento de la frontera agrícola y urbana en detrimento de la conservación de los recursos naturales y la biodiversidad.

Sin embargo, su instrumentación acarrea efectos colaterales adversos que vale la pena considerar en los cambios urgentes a la reglamentación (el reglamento de la actual Ley Forestal fue expedido con retraso considerable al tiempo establecido en el transitorio), los cuales serán necesarios para aplicar claramente las modificaciones a la Ley Forestal que sugieren la imposibilidad de obtener autorizaciones en aquellos sitios en los que se haya abierto un procedimiento administrativo por la PROFEPA; y en aquellos en los que pueda acreditarse un cambio de uso de suelo sin autorización, sin importar las razones, la autoría o el momento en que haya ocurrido.

Por lo anterior, conviene generar un régimen, a nivel regulatorio, que atienda a los incendios, talas y desmontes de vegetación provocados de manera ilícita, por parte de personas ajenas a los propietarios o poseedores de los terrenos forestales, para que estos últimos tengan un canal apropiado para hacer estos hechos del conocimiento de la SEMARNAT y propongan vías para su remediación o compensación y permita, una vez agotado este trámite, que los interesados obtengan una constancia que mantenga a salvo su derecho para solicitar el cambio de uso de suelo de dichos terrenos, lo que podrían realizar cuando así lo estimen conveniente.

La propuesta también busca dotar al reglamento de definiciones adicionales para que este régimen cobre operatividad únicamente en el caso de acciones ilícitas en terrenos forestales.

La mejor política de conservación no es restrictiva, sino la que fomenta y regula el uso prudente de los recursos naturales

Reflexión final

La mejor política de conservación no es restrictiva, sino la que fomenta y regula el uso prudente de los recursos naturales, bajo la máxima de que el crecimiento es sustentable o no lo es. Los bosques producen oxígeno, regulan el flujo de las corrientes de agua, absorben los escurrimientos, protegen de los efectos de la erosión, proveen un hábitat irremplazable para una rica y variada fauna, y para un medio ambiente sano. 

Por ello es urgente un nuevo debate o “conversación nacional” que abra en nuestro país, la era de la “civilización ecológica”, y en el que participen todos los sectores involucrados, lo que debe derivar en consensos para contar con una mejor regulación forestal, cuyo origen sea un diagnóstico integral y objetivo que ofrezca soluciones legales, reglamentarias y adecuaciones a las más de 30 NOM vigentes en materia forestal (atendiendo los principios de no regresión y progresividad) y marque una hoja de ruta de gran calado y de largo plazo, que oriente claramente los contenidos de los programas y acciones en materia forestal.

México debe incrementar su potencial de superficie no aprovechada y con posibilidad de ser incorporada al manejo forestal y aumentar su capacidad instalada en la cadena productiva forestal (aprovechamiento, transformación, almacenamiento, transporte y comercialización) para satisfacer el mercado interno y equilibrar la balanza comercial, y lograr una mayor exportación de nuestras maderas preciosas en la que se privilegie el fomento forestal sustentable.

Para lograr competitividad además, se requiere contar a tiempo con permisos y autorizaciones relacionados con las inversiones que generan crecimiento, empleo y bienestar sustentable. De no ser así, estos nichos serán ocupados, como otros lo están ya en zonas forestales por el crimen organizado y nos alejaríamos cada vez más de lograr un mayor sumidero neto de emisiones y por ende un mejor futuro para las generaciones venideras, una de cuyas condiciones mayores para una vida mejor es detener la pérdida de biodiversidad. La lucha contra el cambio climático requiere también de configurar nuevas e inescapables estructuras productivas sustentables, que nuestros bosques requieren para continuar proporcionando los fundamentales servicios ambientales. EP

1 Melo Gallegos, Carlos (2002) Áreas Naturales Protegidas de México en el siglo XX, México, Instituto de Geografía-UNAM, pp. 27-28.

2 Castañeda Rincón, Javier (2006), “Las áreas naturales protegidas de México, de su origen precoz a su consolidación tardía”, Scripta Nova, Revista electrónica de geografía y ciencias sociales, X (218-13), disponible en línea <http://www.ub.edu/geocrit/sn/sn-218-13.htm>.

3  Haro Bélchez, Guillermo, Medio Ambiente y Derecho. Miguel Ángel Porrúa, México 2019, pág. 441.

4 Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica, Plan estratégico para la Diversidad Biológica 2011-2020 y las Metas de Aichi, Canadá, cdb, pnuma, s.f., p. 2. Recuperado de <https://www.cbd.int/doc/strategic-plan/2011-2020/Ai- chi-Targets-ES.pdf>.

5  Cfr. Enciso L., Angélica, “Sólo se destinan nueve pesos por hectárea en las áreas naturales protegidas”, La Jornada, México, 26 de mayo de 2020. Recuperado de https://www.jornada.com.mx/2020/05/26/politica/017n1pol; y La Jornada, “Conanp y Semarnat revisan ajuste presupuestal”, La Jornada, México, 4 de junio de 2020. Recuperado de https://www.jornada.com.mx/ultimas/sociedad /2020/06/04/conanp-y-semarnat-revisan-ajuste-presupuestal-6052.html.

6 Puede consultarse el más reciente reporte del Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible (CCMSS 2021).

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