Todas las víctimas deberían poder acceder en términos de igualdad y no discriminación a las investigaciones de violaciones de derechos humanos. Esto no ocurre así en la CNDH.
Texto de Cuauhtémoc Rueda Luna & Andrés Padilla 05/11/24
Todas las víctimas deberían poder acceder en términos de igualdad y no discriminación a las investigaciones de violaciones de derechos humanos. Esto no ocurre así en la CNDH.
México atraviesa por un periodo de intensa violencia que ha derivado en transgresiones fundamentales a los derechos humanos de las personas. Ejemplo de lo anterior son el promedio de 10 mujeres asesinadas por día, las más de 115,000 personas desaparecidas y no localizadas, y los asesinatos de periodistas y defensores del medio ambiente. Ante estos hechos incontrovertibles, la designación de la presidencia de la Comisión Nacional de Derechos Humanos por parte del Senado cobra especial relevancia.
Cuauhtémoc Rueda, uno de los interesados por presidir la institución, señala que para transformar la CNDH y comenzar a reparar a las víctimas, es urgente cambiar el modelo selectivo de emisión de recomendaciones y comenzar a investigar los casos para emitir las que sean necesarias. Solo así se podrá erradicar el profundo elitismo que opera sistemáticamente bajo el auspicio de quienes han presidido las comisiones.
Andrés Padilla: ¿Cómo te involucras en la defensa de los derechos humanos y cuál es tu interés por presidir la CNDH?
Cuauhtémoc Rueda: La huelga de la UNAM de 1999-2000 marcó mi primer acercamiento a los derechos humanos. La huelga fue una defensa muy importante del derecho humano a la educación, cuando no se reconocía la gratuidad en la educación superior impartida por el Estado, como finalmente tuvo que reconocer la SCJN.
A partir del movimiento estudiantil adquirí una preocupación por las necesidades de los de abajo. Mi enfoque estaba fundado en las luchas y movimientos sociales. Hacia finales de 2006 ingresé a trabajar, mediante concurso de oposición, en la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF), hoy Ciudad de México (CDHCM). Gracias a esta experiencia me di cuenta de la importancia de las investigaciones de violaciones de derechos humanos que las comisiones deberían llevar a cabo.
Contrario a ello, me percaté de que la razón de fondo por la que no se investigan esas violaciones y, por tanto, no se emiten recomendaciones, es porque existe una política institucional sostenida por quienes presiden las comisiones de derechos humanos, conforme a la cual solo aceptan que se emitan recomendaciones en los casos que ellos quieren. Esta dinámica es tan generalizada que vicia los procedimientos internos; y luego culpan a las y los trabajadores de estos vicios. Es una dinámica muy selectiva e, incluso, elitista.
Como consecuencia de este “darme cuenta”, al salir de la institución y hacer mi maestría, decidí estudiar más a fondo qué era lo que sucedía y cómo sucedía. Tras concluir la maestría, el esfuerzo llevó a que fuera invitado en 2013 para reingresar a la CDHDF, ahora como asesor, para ayudar a revisar y cambiar esta forma de operación. Pero, al final, no quisieron modificarlo. Quienes presiden estas instituciones siempre se acomodan a continuar con las dinámicas selectivas; al final, el costo de estas dinámicas lo cargan las víctimas o, en su defecto, las trabajadoras y trabajadores de las comisiones. Las únicas personas beneficiarias son quienes presiden estas instituciones y las personas u organizaciones cercanas.
Para 2015, en conjunto con otras compañeras y compañeros, fundé una organización que se llama Efecto Útil, cuyo objetivo es monitorear a las comisiones de derechos humanos (o procuradurías o defensorías como en otras entidades se les llama). Trabajamos de manera voluntaria, sin financiamientos y conforme nuestras posibilidades. En esta organización hicimos un informe sobre la CNDH que dio lugar a que en 2016 una instancia internacional, la Alianza Global de Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (GANHRI), le solicitara revisar sus procedimientos, atendiendo al muy reducido número de recomendaciones. La CNDH no revisó nada en ese momento. Hasta recientemente, en el contexto de otras críticas, en el Informe Anual 2022 la CNDH informó que revisaba sus procedimientos atendiendo a lo señalado por la GANHRI.
Actualmente, la CNDH festeja el incremento de recomendaciones: pasó de menos de 100 anuales, durante casi dos décadas, a 370 en 2023. Este número sí es un avance, pero en realidad sigue siendo muy reducido, pues representa menos del 2 % respecto del total de casos que recibe, y la propia CNDH llegó a tener hasta 3.3 % en sus inicios. Y, si se compara con el 20 % que posiblemente debería estar emitiendo mínimamente, usando como referencia menos del promedio que en algún momento alcanzó la Procuraduría de Derechos Humanos del Estado de Guanajuato, entonces resulta mucho más bajo. Si emitiera al menos ese 20 % estaría cerca de las 4 mil recomendaciones anuales. Con todo, las 370 recomendaciones representan un avance, a pesar de que muchas organizaciones y personas de derechos humanos, incluyendo gente de la academia, ahora desacrediten este hecho, porque han normalizado y legitiman el modelo selectivo por el que se emiten muy pocas recomendaciones.
El hecho de que personas del campo de los derechos humanos hoy legitimen el modelo selectivo significa que hay mucha resistencia para que se reforme ese modelo. Antes lo legitimaban sólo quienes presidían estas instituciones, ahora se han sumado muchas personas de los derechos humanos. Esto sucedió porque Emilio Álvarez Icaza comenzó a legitimarlo cuando ocupó la presidencia de la CDHDF, y desde entonces muchas personas del campo de los derechos humanos fueron tras de él. Esto hace que incluso muchos medios de comunicación se cierren. Es como si hubiera un cerco informativo. En ese sentido, en Efecto Útil estamos casi totalmente a contracorriente, salvo por algunas personas que, sin embargo, no forman parte de las élites de los derechos humanos. Por eso es muy difícil introducir este tema en la discusión pública.
En este escenario tan difícil es que una alternativa importante ha sido la de candidatearme para presidir la CNDH y buscar abrir la discusión. Que la gente sepa, más allá de las élites políticas o de los derechos humanos, que la razón por la que sus casos no son ni van a ser investigados, y tampoco van a acceder a recomendaciones es porque hay una política selectiva y elitista que se ha generalizado en todas las comisiones de derechos humanos del país, y ha sido deliberadamente legitimada.
En caso de que yo lograra ser elegido presidente de la CNDH, mi objetivo principal será eliminar el modelo selectivo en la institución: que deje de operar selectivamente, que sí se investiguen los casos, que sí se emitan recomendaciones. Que todas las víctimas, no sólo las elegidas, sean tratadas con igual dignidad. A partir de ello, a través de la CNDH, actuaré para que los 32 organismos públicos de derechos humanos (OPDH) equivalentes de las entidades federativas también tengan que avanzar hacia la eliminación de ese modelo.
AP: En el contexto mexicano actual, donde se registran tantas y tantas violaciones a derechos humanos, ¿qué problemáticas encuentras en la forma en que se ha conducido la CNDH a nivel nacional y estatal?
CR: Uno de los problemas más importantes en el país es que hoy prácticamente no existen las investigaciones de violaciones de derechos humanos. Corregir este problema beneficiará a todos los derechos: salud, educación, libertad de expresión, trabajo, vivienda, alimentación, libertad personal, etcétera.
En general existen miles y miles de violaciones de derechos humanos. Muchas de ellas no son particularmente graves y pueden resolverse incluso mediante gestiones, como cuando estas derivan de errores administrativos. Las violaciones que sí son graves, o que son generadas sistemáticamente por situaciones estructurales, o que dada la evolución de las circunstancias ya no pueden resolverse mediante una gestión, deben ser objeto de investigación, y esa investigación debe dar lugar a que se indique la reparación del daño correspondiente. Esto último no sucede.
A causa de que no se investiga y no hay recomendaciones, miles de violaciones de derechos humanos hoy quedan sepultadas en los archivos de la CNDH y organismos equivalentes estatales; y a consecuencia de este ocultamiento pueden reiterarse una y otra vez.
Las investigaciones de violaciones de derechos humanos son muy importantes, sólo las pueden hacer la CNDH o los organismos equivalentes de los estados, y son insustituibles. Ninguna otra autoridad tiene competencia para realizar ese tipo de investigaciones, tienen características y resultados específicos. Un juez de amparo indirecto o las comisiones de víctimas no son autoridades investigadoras; un ministerio público, aunque es autoridad investigadora, lo es en materia penal.
Los resultados de investigaciones penales son necesariamente distintos. Las investigaciones de violaciones de derechos humanos están enfocadas en reparar a las víctimas, que son quienes sufrieron el hecho ilícito; las investigaciones de delitos están enfocadas en sancionar a quién cometió el hecho ilícito. Esta diferencia hace que sus procedimientos y resultados sean muy diferentes. Si una comisión deja de investigar, ninguna otra autoridad podrá sustituir la investigación que debía realizarse, y mucho menos las propias víctimas.
Además, hay muchas violaciones de derechos humanos que jamás serán delitos, como sucede cuando existen violaciones del derecho a la salud por la mala organización institucional. Hay muchas situaciones que sólo podrán ser investigadas por las comisiones de derechos humanos y no por otras autoridades.
Las comisiones de derechos humanos en muchos casos son usadas sólo como instancias de gestión para resolver problemas. Esto puede ser útil y adecuado, si no se abusa de estos mecanismos. Este tipo de abusos se observan desde que Carpizo llamaba a esto la amigable composición. Esta formulación inicial se diversificó en la CDHCM con la restitución inmediata de derechos, el solucionado durante el trámite en la indagación preliminar y la justicia restaurativa, pero sigue siendo igual de lesivo o, incluso, peor. En la CNDH se ha mantenido un esquema semejante con las causales de conclusión denominadas “solucionado durante el procedimiento” y “no existir materia para seguir conociendo de la queja”. Los nombres siempre suenan bien, pero igualmente esa belleza es tan solo un eufemismo para forzar el cierre de casos, omitir investigarlos y así evitar la emisión de recomendaciones.
Dada la gran trascendencia de las investigaciones de violaciones de derechos humanos, uno de los problemas más importantes en México es justamente que las comisiones de derechos humanos, empezando por la CNDH, han renunciado de manera sistemática a investigar, pues solo lo hacen de manera selectiva cuando el tema es parte o logra ser parte de la agenda de quien preside estas instituciones. En el fondo, hay un profundo elitismo institucionalizado involucrado en esto.
Por eso, lo principal es lograr asegurar que todas las víctimas, no solo las seleccionadas, puedan acceder en términos de igualdad y no discriminación a las investigaciones de violaciones de derechos humanos. Es necesario eliminar el trato selectivo del que son objeto.
AP: ¿A qué le llamas “modelo selectivo” de emisión de recomendaciones y qué consecuencias conlleva para las víctimas?
CR: La CNDH y los 32 organismos equivalentes de las entidades federativas actúan de manera selectiva para investigar los casos y emitir recomendaciones. La selectividad con que actúan, dado que es una política institucional y es generalizada, implica un modelo nacional de funcionamiento. Cada organismo ha ido desarrollando sus formas operativas específicas, pero en términos generales el modelo básico es el mismo: la selectividad con que se tratan los casos y, por tanto, a las víctimas. Esto deriva en la negativa a emitir recomendaciones porque no quieren señalar que existen violaciones de derechos humanos. De modo que el principal indicador es el bajísimo número de recomendaciones respecto del total de casos que reciben anualmente.
Esto ha sido sumamente problemático y, con el tiempo, ha ido empeorando. Incluso, Jorge Carpizo, quién creó el modelo selectivo básico siendo el primer presidente de la CNDH, llegó a quejarse del mismo, reconociendo que cada vez se emitían menos recomendaciones pese a que se incrementaban los recursos económicos y el personal de la institución.
La consecuencia principal para las víctimas es que, en el mejor de los casos, podrán tener acceso a cierto grado de gestión, pero en las situaciones más complejas y relevantes no tendrán acceso a las investigaciones de violaciones de derechos humanos ni a que se emitan recomendaciones, incluso aunque se trate de cuestiones de violaciones graves o de contextos en que sistémicamente se generen violaciones de derechos humanos, o que se trate de violaciones que afectan a grupos enteros de personas.
Por eso, a las víctimas que saben que tienen derecho a que se investiguen sus casos y a que se emitan recomendaciones no les queda de otra que ejercer presión, manifestarse, cerrar calles u otras formas de protesta. Muchas veces, aunque las violaciones de derechos humanos estén acreditadas en los expedientes, no se emiten las recomendaciones. Se da carpetazo a los expedientes forzando ilegítimamente el uso de otras causales de conclusión.
Una recomendación establece las conclusiones de la investigación y cuál sería la reparación del daño correspondiente. Una investigación bien realizada puede bastar para que las autoridades admitan que deben aceptar la recomendación y reparar el daño. Pero, incluso si las autoridades no la aceptan, toda la actividad de investigación que dio origen a esa recomendación es sumamente importante para que las víctimas puedan acudir ante autoridades jurisdiccionales y solicitar justicia.
Por eso, que no se realicen investigaciones implica que no se recaben o generen las pruebas de la violación de derechos humanos, las cuales eventualmente podrían ser llevadas ante otras autoridades jurisdiccionales. Que no se emitan recomendaciones implica que se omite darles el respaldo social de una institución del Estado que reconoce la violación de derechos humanos cometida en su contra; y también que se omita el establecimiento de la reparación del daño que correspondería por dicha violación. Además, al no emitirse la recomendación, se impide acceder a la reparación del daño en los términos establecidos en el artículo 110 de la Ley General de Víctimas, pues conforme a esta ley, las recomendaciones tienen la facultad, por sí mismas, de reconocerles la calidad de víctima.
En su conjunto, el modelo selectivo implica que se invisibilizan y se administran las violaciones de derechos humanos e implica que se generan víctimas de primera y víctimas de segunda. Con este modelo se han entregado estas instituciones a las élites que las manejan a contentillo, según sus agendas.
AP: ¿Cuáles son algunos de los argumentos a favor y en contra de emitir más recomendaciones? ¿Tiene que ver con una cuestión presupuestaria o se trata de falta de voluntades?
CR: Quienes están a favor del modelo selectivo buscan justificar que se emitan pocas recomendaciones. Cuando un argumento resulta insostenible, conciben otro. Al final, lo que se desea es mantener discrecional y selectiva la emisión de recomendaciones. Durante más de 30 años se han renovado “argumentos”, aunque algunos son equivalentes o muy semejantes.
En algún momento, por ejemplo, se ha referido la cuestión de la escasez de recursos. Pero esto ha quedado completamente desmentido gracias a que, en la CNDH, durante la administración de Rosario Piedra, hubo una reducción muy fuerte del presupuesto y, sin embargo, la CNDH pasó de emitir menos de 100 recomendaciones a emitir 370 en el año 2023. Allí se acabó el pretexto de la falta de recursos.
Otro pretexto común tiene que ver con la idea de que las recomendaciones se desgastan o pierden efectividad si se emiten muchas. Esto es falso porque su relevancia social no deriva de la cantidad de recomendaciones, es decir, no deriva de producir su escasez. Las recomendaciones son socialmente importantes porque son el resultado de investigaciones de violaciones de derechos humanos en que se acreditaron esas violaciones, así, las recomendaciones permiten visibilizar qué es lo que está ocurriendo y dónde está ocurriendo, además, permiten reconocer qué autoridades sí tienen disponibilidad para reparar el daño y qué autoridades no. En este sentido, lo que es relevante es que haya muchas recomendaciones, no unas cuantas.
En realidad, el argumento de que la escasez es “bueno” sólo para quien sí tiene acceso a los recursos escasos.
Las recomendaciones no solo tienen esa relevancia social, como decía antes, para las víctimas en lo particular, sino que también les dan un respaldo respecto de su situación, y jurídicamente posibilitan la reparación del daño por parte de la autoridad responsable, dan acceso a la reparación en términos de la Ley General de Víctimas; y, asimismo, implica que sí se realizó una investigación y entonces se produjeron pruebas que pueden ser usadas ante otras autoridades jurisdiccionales.
En cuanto a si es una cuestión de voluntad, en general, salvo la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México (CDHCM), en todos los demás organismos, empezando por la CNDH, las leyes reconocen que deberían emitirse recomendaciones cuando mediante la investigación se han acreditado violaciones de derechos humanos. La CDHCM es la excepción porque en esta se legalizó el modelo selectivo en 2019, impulsado por Nashieli Ramírez Hernández a espaldas de la sociedad. En este sentido, en general, el mantenimiento del modelo selectivo en las comisiones solo es una cuestión de falta de voluntad política. En la CDHCM, por el contrario, ahora también se suma una cuestión legal, pues el procedimiento ya es plena e institucionalmente selectivo, ya que emitir recomendaciones se hizo legalmente “opcional” cuando antes era jurídicamente obligatorio, aunque no se respetara, y, además, en el procedimiento se pusieron múltiples mecanismos para que se pudieran ir filtrando y cerrando los casos.
AP: ¿Cómo fortalecer y corregir la CNDH para asegurar la reparación del daño en casos de violación a derechos humanos?
CR: Lo esencial es que quien este al frente de la institución tenga la voluntad política de abandonar la forma selectiva de operar. Una vez que se haga esto se dejarán atrás los problemas incorrectos y se comenzará a tener los correctos. A partir de allí, se pueden comenzar a corregir los vicios generados por este modelo. En este caso opera la misma lógica con que se limpian las escaleras: de arriba para abajo.
Entre los aspectos que hay que considerar está establecer los mecanismos específicos que garanticen que las víctimas tengan conocimiento de sus derechos en los procedimientos de investigación de violaciones de derechos humanos, y de que tienen derecho a que, en su caso, se emita una recomendación cuando las violaciones de derechos humanos hayan sido acreditadas.
De manera semejante, también deben tener conocimiento de que, si los organismos equivalentes locales les están negando su derecho a que se investiguen las violaciones de derechos humanos o a que se emitan la recomendación correspondiente, entonces podrían acudir ante la CNDH para que ésta intervenga.
La reparación del daño es un derecho en evolución y, actualmente, tiene una situación dual. Por un lado, la reparación del daño depende de que las autoridades acepten las recomendaciones, ya que éstas no son vinculantes. Pero, por otro lado, como ya indicaba, en la Ley General de Víctimas se ha establecido que basta con que la CNDH emita su recomendación para que a las personas se les reconozca la calidad de víctima y esta calidad da acceso a la reparación en los términos de esa Ley. Es decir, que actualmente las recomendaciones sí tienen ciertos efectos reparatorios independientemente de que las autoridades responsables las acepten.
Sin embargo, también es necesario considerar que, si la CNDH realiza una adecuada investigación, esto puede ser determinante para que las autoridades deseen reparar, pues las pruebas recabadas pueden dar lugar a otros procedimientos, y no tiene caso tener problemas adicionales cuando algo ya se puede resolver.
Además, es necesario modificar la interacción simbólica con las autoridades, es necesario transitar de un enfoque centrado en avergonzar a la autoridad por la violación de derechos humanos ocurrida, a un enfoque de reconocimiento por reparar el daño provocado. Es necesario que la sociedad valore a sus autoridades por su voluntad de corregir los problemas que dan lugar a violaciones de derechos humanos. Conforme esto pase, la reparación será cada vez más efectiva.
Por último, no hay que olvidar que, si en sus investigaciones, la CNDH observa posibles delitos o faltas administrativas, debe dar vista ante las autoridades respectivas para que éstas realicen sus propias investigaciones a efecto de sancionar a las personas responsables.
AP: ¿Consideras que la autonomía de la CNDH se ha visto empañada por la cercanía de sus titulares con el gobierno federal?
CR: Más que por la cercanía de sus titulares, se ha empañado por la falta de voluntad de ejercer el liderazgo de la institución en la materia de derechos humanos. La cercanía puede ser un motivo por el que se decida no liderar, pero no necesariamente es así.
Esto es importante porque, en realidad, lo que se tiene que construir en el Estado mexicano es una cultura común conforme a la cual todas las autoridades puedan observar los beneficios del cumplimiento de los derechos humanos. Que incluso su propia legitimación responda a ese cumplimiento, a la reparación.
La conceptualización de la autonomía tiene dos caras. Por un lado, tiene el sentido político asociado a esa referida cercanía personal, pero, por otro, tiene un sentido técnico asociado al cumplimiento de sus funciones. En este último término se puede decir que nunca ha sido autónoma la CNDH, dado que su función técnica siempre ha estado afectada por el modelo selectivo, desde su origen, con Jorge Carpizo. Y mientras menos recomendaciones hay, menos cumple su función técnica.
Desde esta perspectiva, hasta que no emita plenamente todas las recomendaciones que técnicamente correspondan no se podrá hablar de que exista autonomía.
Quienes se interesan por el enfoque político enfatizan su atención en la cercanía personal, por eso entre las élites este es el enfoque que más interesa, pues es compatible con el modelo selectivo. Quienes reconocemos la importancia del enfoque técnico, enfatizamos el cumplimiento de la función de la institución, porque es el que sirve a todas las personas, particularmente a las de abajo. Desde mi propuesta para la CNDH, de lo que se trata es de construir y lograr la autonomía, ya que por primera vez en su historia sería realmente autónoma. Por eso el enfoque técnico también es un proceso de deselitización de los OPDH.
En realidad, solo se puede lograr la autonomía en el sentido político si primero se alcanza en el sentido técnico, no al revés. Por ello, el cumplimiento de la autonomía en el sentido técnico hace mucho más difícil que la institución se vea afectada por alguna cercanía personal de quien dirige la institución con las autoridades gubernamentales, el riesgo es sustantivamente menor. Si la institución siempre investiga los casos, es sumamente difícil que pueda ser usada selectivamente, para golpeteo político o para omitir posicionarse.
AP: ¿Cuáles son los desafíos que enfrentará el próximo comisionado de la CNDH y, sea quien sea, qué mensaje le transmitirías?
CR: Quiero asumir que tengo una oportunidad de dirigir la CNDH y hacer que realmente funcione, y que gracias a eso jale al resto de las 32 instituciones equivalentes de las entidades federativas. Si logro presidir la institución, podré regresar al Estado mexicano y a las víctimas 33 instituciones, en lugar de solo una. Es decir, se logrará un proceso de eliminación del modelo selectivo a nivel nacional y de deselitización institucional de los OPDH, comenzando por la CNDH, que a su vez retroalimentarán al Estado mexicano para ir corrigiendo sus instituciones. Esto, evidentemente, será en beneficio de todas las personas, de todas las víctimas: no más víctimas de primera y víctimas de segunda.
En caso de que no fuera yo, pediría a quien llegara que retome el programa de trabajo que he presentado en mi candidatura, que recupere esas 33 instituciones y las devuelva deselitizadas. Todas las víctimas tienen derechos. Estas instituciones deben dejar de ser usadas selectivamente. Debe eliminarse el modelo selectivo. México tendrá profundos cambios cuando esto empiece a suceder. EP
DOPSA, S.A. DE C.V
