En México, la revocación de mandato se ha implementado de forma sui géneris. Patricio Ballados y Yuri Beltrán analizan qué debe aprenderse de esta experiencia y qué debe ajustarse para desplegar todo el potencial de este tipo de instrumentos.
Texto de Patricio Ballados & Yuri G. Beltrán Miranda 30/03/22
En México, la revocación de mandato se ha implementado de forma sui géneris. Patricio Ballados y Yuri Beltrán analizan qué debe aprenderse de esta experiencia y qué debe ajustarse para desplegar todo el potencial de este tipo de instrumentos.
En los últimos meses han surgido textos académicos y de opinión para discutir la difusión del ejercicio de revocación de mandato (RM) en México, así como las posibilidades de que éste resulte en un voto informado y razonado. Se trata de un derecho novedoso que, además, se ha implementado de manera sui generis. En el país todavía tenemos mucho que aprender y ajustar para desplegar todo el potencial de este tipo de instrumentos.
Para algunos, la revocación debe pensarse como una elección más, por lo que su periodo de campaña debe regularse bajo los mismos principios. Otros encuentran similitudes con el ejercicio de consulta popular que México registró en 2021, de manera que los periodos de promoción deberían enmarcase en las mismas reglas.
Lo cierto es que en los países en que se reconoce el derecho de los ciudadanos a revocar anticipadamente el mandato de sus gobernantes hay desafíos importantes que deben ser resueltos al momento de generar las reglas del juego. De cómo se solventen esos retos depende no sólo el desempeño del instrumento de revocación, sino sobre todo la confianza en sus resultados.
Al igual que los referendos y las consultas populares, la revocación de mandato es un instrumento de “democracia directa” que debe ser activado desde abajo, es decir, por la ciudadanía. Este tipo de mecanismos se caracterizan por la posibilidad que adquieren los ciudadanos para opinar o decidir en torno a algún tema de interés, pudiendo ser una política, una ley o bien, la continuidad o no de algún gobernante. Un requisito fundamental de la democracia directa es que los procesos pasen por el voto universal, libre y secreto.
Esta posibilidad de tomar directamente decisiones pareciera ir a contrapelo de la noción clásica de la democracia representativa, según la cual las políticas públicas las deciden “agentes” que actúan en nombre y bajo la autoridad conferida por el principal, “el pueblo”.
No obstante, si se revisa con detenimiento, la revocación puede —de hecho— fortalecer a la democracia representativa, en el sentido de permitir a la ciudadanía corregir errores o evitar excesos del gobernante. Si bien la división de poderes supone otros instrumentos orientados hacia ese mismo propósito, tales como el impeachment o juicio político, el instrumento de revocación amplía el grado de control que tienen los ciudadanos sobre la cuestión pública. Cuando están bien diseñados y ejecutados, los instrumentos de democracia directa pueden mejorar la calidad de la representación.
Pero hay que ser cautos. Rigurosos estudios del constitucionalismo comparado advierten que, si se presentan algunas condiciones, la revocación de mandato puede traducirse en factor de desestabilización, o bien de manipulación por parte de los gobernantes. Debe considerarse la cultura política y el entramado institucional en el que estos mecanismos se insertan para garantizar un desempeño óptimo.
“Rigurosos estudios del constitucionalismo comparado advierten que, si se presentan algunas condiciones, la revocación de mandato puede traducirse en factor de desestabilización, o bien de manipulación por parte de los gobernantes”.
IDEA Internacional, uno de los principales productores de investigación en materia electoral, sintetiza el reto de la revocación de mandato en la necesidad de balancear los derechos de los ciudadanos (los que están a favor y los que están en contra de remover al gobernante), así como los derechos del propio mandatario sujeto a revocación.
En las elecciones tradicionales, el principio de neutralidad obliga a los gobiernos a abstenerse de intervenir. Deben ser los actores contendientes, pero no los gobiernos, los que compitan por el poder público en las condiciones que dicte el marco regulatorio de cada sistema político.
En los referendos y en la revocación de mandato, por el contrario, es necesario conocer el punto de vista del gobierno y/o del gobernante, pues ahí está contenida una de las posiciones. Sin embargo, a pesar del tamaño y fuerza de los gobiernos, debe cuidarse que esa voz no sea desproporcional a la de sus antagonistas, pues de otra manera el ejercicio de revocación puede ser desigual, desequilibrado. Regular adecuadamente estos instrumentos implica, por un lado, dar voz a las partes y, por la otra, nivelar una cancha que de suyo es dispareja.
A decir de la Comisión de Venecia (2019: 26) –órgano consultivo del Consejo de Europa–, “es esencial que el oficial electo tenga oportunidades adecuadas para explicar y dar a conocer su punto de vista sobre los sucesos que dieron lugar al ejercicio de revocación. Estas oportunidades deben darse en el contexto de las campañas en favor y en contra de la revocación que ocurran antes de la jornada electoral”. ((Traducción propia.))
Salta a la vista el ingrediente faltante en esta “revocación a la mexicana”. Aquí no fue un error de gobierno o una promesa de campaña incumplida la que provocó que opositores al gobierno propusieran revocarle. Por el contrario, el primer ejercicio de revocación en México nació de manera atípica: fueron los propios simpatizantes al Presidente los que consiguieron la mayoría de las firmas y solicitaron expedir la convocatoria para revocar.
Los casos boliviano (2008) y mexicano (2022) se distinguen de otras experiencias internacionales, porque surgieron desde la voluntad del gobernante y no de las de sus opositores.
Perú y Colombia son los países latinoamericanos con mayor tradición en temas de revocación. En el primero, se han registrado más de 20 mil esfuerzos de revocación para deponer a gobernantes locales. La Ley en la materia permite un periodo de campañas antes de la votación, pero obliga a que quienes promuevan la revocación y quienes defiendan al representante electo se registren ante la autoridad electoral. Dicho registro les abre algunos espacios para la promoción, pero al mismo tiempo les obliga a rendir cuentas sobre los ingresos y gastos ocupados para las campañas.
En el caso colombiano, los gobiernos, partidos y organizaciones sociales que quieran hacer campaña a favor o en contra de algún mecanismos de participación ciudadano pueden hacerlo, siempre y cuando se registren ante la autoridad. Una vez registrados contarán con espacios en los medios de comunicación social del Estado y deberán rendir cuentas sobre sus ingresos y gastos.1
De la región fue conocido también el referéndum revocatorio de Bolivia, en 2008, auspiciado por el entonces Presidente Evo Morales. El reglamento de campañas buscó equilibrar el peso de las propuestas a favor y en contra, asignando tiempos gratuitos en radio y TV y señalando un máximo de hojas posibles para adquirir en periódicos. Se prohibió la adquisición anónima de espacios. En la práctica, hubo dependencias de gobierno que publicaron suplementos pagados con obras de gobierno y llamando a la “ratificación de mandato”, figura no prevista en la legislación.
Estados Unidos también tiene procesos de revocación. Se legislan en cada entidad federativa. California es el caso más emblemático, pues en 2003 se revocó el mandato del gobernador Gray Davis. A diferencia de otros modelos, en ese estado la boleta de revocación no incluye únicamente la pregunta sobre si el mandatario debe separarse de su cargo. También se incluyen los nombres de otros candidatos para que, en le eventualidad de que sea revocado, de una vez se conozca quién será su sucesor.
Derivado de lo anterior, las campañas operan en forma bastante parecida a una campaña tradicional norteamericana. Hay recaudación de fondos, campañas y debates entre quienes quieren sustituir al gobernante.
Parecería que en el caso de México el constituyente permanente, lejos de hacer un ejercicio de estudio y reflexión sobre las características singulares de este ejercicio de democracia directa, optó por básicamente trasladar las reglas de los procesos electorales ordinarios a las figuras de consulta y revocación de mandato. Esto generó consecuencias negativas que eran previsibles. Como se aborda a continuación, las definiciones normativas acotaron la participación de distintos actores al grado de prácticamente impedir el desarrollo de una campaña sustantiva para proveer información al electorado para ejercer un voto razonado.
“Parecería que en el caso de México el constituyente permanente optó por básicamente trasladar las reglas de los procesos electorales ordinarios a las figuras de consulta y revocación de mandato”.
En México, a diferencia de otras naciones, se ha optado por prohibir la participación del gobierno y sus funcionarios para procurar mayores condiciones de igualdad en la contienda. Después de una larga tradición de intervención del presidentes, gobernadores y altos funcionarios en asuntos electorales —mediante su privilegiado acceso a los medios de comunicación y a los recursos del erario— se optó por un modelo restrictivo que hace ilegal cualquier intervención de cualquier servidor público de los tres poderes y niveles de gobierno.
En el caso de la revocación de mandato, la reforma constitucional de diciembre de 2019 replicó esta restricción. No obstante, la Suprema Corte2 estableció que la RM es un ejercicio exclusivamente ciudadano por lo que determinó la prohibición de servidores públicos para promover el ejercicio o influir en el sentido del voto del electorado. En un intento por participar para promocionar la permanencia del titular del Ejecutivo, el Congreso aprobó un decreto por el que se interpreta el alcance de propaganda gubernamental para permitir que las personas funcionaras públicas pudieran pronunciar “expresiones” y difundir “información de interés público” sin violar la prohibición constitucional.3 Éste fue declarado inaplicable por el Tribunal Electoral en dos ocasiones (sala especializada y sala superior).4 Con ello, luego de varias semanas en las que personas funcionarias hicieron promoción a favor del Ejecutivo, se cerró definitivamente la puerta para su intervención de cara a la jornada de revocación.
La reforma constitucional —aprobada por todas las fuerzas políticas incluyendo al partido en el gobierno— dispuso que los órganos electorales tendrán la atribución de promover la participación ciudadana y estableció que serán la única instancia a cargo de la difusión de estos. No obstante, la Ley Federal de Revocación de mandato pretendió habilitar la participación de los partidos políticos, al permitirles promover la participación ciudadana aunque sin utilizar recursos públicos. El Alto Tribunal declaró inconstitucional este precepto, señalando la exclusividad de atribuciones del INE.
Para el desarrollo de las campañas a favor y en contra de la revocación, la Constitución y la Ley establecieron la prohibición a las personas físicas o morales para contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en la opinión de los ciudadanos y ciudadanas.
Tomando en cuenta que más de 92 millones de electores podrán participar en la RM, las restricciones hacen prácticamente imposible para los distintos grupos ciudadanos desplegar campañas a favor y en contra de la revocación a nivel nacional. Se podrá argumentar que el INE cuenta con esta posibilidad, pero este argumento hace agua si se considera que la norma fundamental establece que la promoción de la autoridad electoral será objetiva, imparcial y con fines informativos exclusivamente.
La legislación acertó en establecer que la autoridad electoral organice debates (llamados foros). Este es el único mecanismo que permite a la ciudadanía poder contrastar las distintas posturas, haciéndolas masivamente accesibles a través de los medios de comunicación. El INE organizará 3 foros a nivel nacional, así como ejercicios equivalentes en entidades y distritos. El primero de los foros fue transmitido en radio/televisión en 31 entidades (salvo Tlaxcala) y tuvo un alcance de 46.3 millones de cuentas en redes sociales conforme a la información del INE.
A este respecto, el reto consiste en determinar con objetividad quién debe representar al “sí” y al “no” en los debates. Dado que la gran mayoría de las 23 asociaciones civiles que presentaron firmas para justificar la convocatoria estaban en contra de la revocación del presidente, fue muy complejo poder determinar qué personas debían participar en los 6 asientos de cada bando (2 por bando en 3 foros). El INE optó por elegir a los participantes a partir de la presencia de las distintas personas en los medios de comunicación y redes sociales en lugar de asignarlos a partir de las asociaciones que promovieron la convocatoria a la RM. En procesos ulteriores, sería deseable que las distintas asociaciones puedan comunicar a la autoridad su adhesión a la campaña a favor o en contra para que, a partir de ello, se puedan determinar los representantes en los debates, así como los aspectos de acceso a medios ya señalados.
La Constitución y la Ley establecieron adecuadamente la obligación del INE para dar a conocer a la población la información necesaria para poder participar en la revocación de mandato. Se destinó la totalidad de espacios disponibles para autoridades electorales en radio y televisión para explicar aspectos relevantes del proceso, incluyendo qué es y cuándo se realizará, cómo será la papeleta, qué se preguntará y cómo ubicar las casillas.
Al último corte (15 de marzo) ya se habían transmitido más de 700 mil promocionales en más de 3,500 concesionarias de radio y televisión en todo el país. Para el día de la jornada se habrán transmitido más de 1.4 millones de spots.5 Si tomamos en cuenta que todavía la mayor parte de la población se entera de asuntos políticos vía la radio y la televisión, la campaña de difusión permitirá que la gran mayoría de la población esté enterada. La participación, desde luego, no es responsabilidad de la autoridad electoral sino del interés que suscite esta inédita forma de participación.
Desde el punto de vista de los autores, las disposiciones normativas son innecesariamente restrictivas. Hay tres aspectos esenciales en las campañas de revocación. En primer lugar, se debe asegurar que la ciudadanía pueda conocer los argumentos de quienes buscan la revocación como las de quienes consideran que debe permanecer la persona sujeta a este mecanismo. En segundo lugar, se deben mantener condiciones de equidad en el despliegue de las campañas por el sí y el no. Por último, se debe permitir a las distintas campañas el acceso a medios masivos de comunicación —sobre todo tratándose de ejercicios nacionales— ya sea directamente o por medio de la autoridad electoral. Para el caso de México, se podría añadir la obligación de difundir los aspectos centrales de la revocación por parte del INE, como se realiza en las elecciones y las consultas populares.
Si analizamos la legislación mexicana a la luz de las recomendaciones y la experiencia internacionales, encontramos serias fallas. Lo cierto es que el Presidente no cuenta con una oportunidad para argumentar la pertinencia de mantenerse como titular del Ejecutivo. Los grupos o partidos que buscarán convencer a la ciudadanía de revocar el mandato del Presidente tampoco pueden realizar una campaña de contraste. Tenemos, pues, una RM sin el elemento fundamental para el ejercicio de un sufragio informado.
Vale la pena aprender de la experiencia 2022 y comenzar el rediseño. EP
IDEA International (2008), Direct Democracy. The International IDEA Handbook, Stockholm, Sweden.
Venice Commmission (2019), Report on The Recall of Mayors and Local Elected Representatives, adopted June 20, 2019.
Whitehead, Laurence (2020), On Reconciling Recall with Representation, en Welp, Yanina and Laurence Whitehead (eds), The Politics of Recall Elections, Palgrave, Oxford.
DOPSA, S.A. DE C.V
