Las reglas cambian.¹ A partir de la transición democrática, en México nos hemos acostumbrado a cambiar las reglas del juego comicial cada vez que termina un ciclo electoral. La reforma de 2007 que puso fin a desigualdades registradas durante las campañas y la de 2014 que concentró algunas funciones en una autoridad electoral nacional, son ejemplos de esas pulsiones reformistas que surgen cada vez que los partidos revisan cómo les fue en las urnas.

Este ímpetu de modificar frecuentemente las reglas del juego electoral no es exclusivo de México, pero sí se manifiesta de manera más nítida en nuestro subcontinente. Desde el Observatorio de Reformas Política de América Latina, Freidenberg, Garrido y Uribe han contabilizado alrededor de 240 reformas políticas y electorales en 18 países de la región entre 1997 y 2019. Junto con Argentina, Ecuador y República Dominicana, nuestra nación resalta por su hiperactividad reformista en materia electoral.

Las iniciativas de reforma electoral que se han presentado este año concuerdan con ese cuadro, pero son atípicas en dos sentidos. Primero, porque ocurren en la antesala de la elección presidencial, es decir, cuando la alianza en el poder ya no cuenta con los votos congresionales suficientes para reformar la Constitución. Segundo, porque son precisamente los ganadores quienes están proponiendo los cambios.

En el pasado reciente fueron las y los perdedores quienes lograron las modificaciones sustanciales, a cambio de permanecer en la competencia política. Esta vez el ritmo cambió. Son los ganadores quienes proponen los cambios y las oposiciones las que reaccionan con iniciativas que incomoden a quienes detentan el poder. Unos y otros saben –quizás– que difícilmente lograrían un cambio a la Carta Magna. Tendrán que ajustar sus pretensiones para lograr consensos, o bien conformarse con dar un round de sombras ante la opinión pública.

I. Reformas exitosas

¿Por qué tuvieron un buen desempeño las reformas de 1994, 2007 y 2014? ¿Qué las hace exitosas?

Hace unos días se liberó una investigación que analiza aquellas que han funcionado bien en América Latina. A decir de Freidenberg, las mejores reformas son aquellas que cumplen con requisitos estratégicos. Es decir, son las que:

• Tienen que ver con el diagnóstico del sistema electoral vigente.
• Generan consensos entre las élites sobre la necesidad de la reforma.
• Ocurren en el marco adecuado para procesar diferencias entre los actores políticos y reformar el marco electoral.

Si bien en México no ha empezado la discusión formal y abierta de las propuestas de reforma electoral presentadas en 2022, la información al momento anticipa que difícilmente serán exitosas. Se incumplen los requisitos que los estudios comparados han sistematizado. 

Las líneas siguientes ilustrarán que no hay un diagnóstico compartido sobre los problemas que debe resolver la reforma. A falta de éste, los remedios distan notablemente y están más apuntados a ganar el debate en la opinión pública, más que a modificar sustancialmente el sistema. El oficialismo y la oposición están más ocupados en generar para sus partidos una mejor posición para la siguiente competencia electoral que en fortalecer el sistema electoral en su conjunto. No se advierte que las fallas registradas en la implementación de las normas vigentes –ni siquiera las más evidentes– estén entre las propuestas de quienes discutirán los eventuales cambios normativos.

Veamos algunas posiciones.

II. Integración del Congreso

Coexisten en México dos principios para integrar las cámaras. El mayoritario permite que quienes obtengan más votos en contiendas distritales (Diputados/as) o locales (Senado) salgan electos; el de proporcionalidad supone asignar escaños en porcentajes similares a los obtenidos en las votaciones obtenidas por cada partido.

Hace años, cuando fueron gobierno, PAN y PRI propusieron cambiar la integración de la Cámara de Diputados. Siguiendo la máxima «micro-mega» sugirieron reducir el tamaño de la cámara baja y eliminar la proporcionalidad. Ello aumentaría sus posibilidades de control del proceso legislativo, pues haría más difícil el acceso de los partidos minoritarios a la representación.

La Iniciativa que remitió el presidente López Obrador apunta hacia el mismo objetivo, pero lo hace por un camino distinto. Él también propone reducir a 300 escaños el tamaño de la Cámara de Diputados, pero esta vez eliminando a las diputaciones electas por el principio de mayoría. Subsiste la proporcionalidad, pero ahora eligiendo en 32 listas estatales.

La teoría al respecto es clara: la proporcionalidad aumenta las probabilidades de las minorías de llegar a la representación política SIEMPRE Y CUANDO la magnitud de cada elección (el número de representantes a elegir) sea ALTA. En la medida en que las listas estatales sean pequeñas, aumenta la probabilidad de que todos los electos en cada una sean del partido mayoritario. Queda claro que si se dispersan las curules elegibles en 32 listas estatales, la enorme mayoría de ellas será de un tamaño reducido.²

En la propuesta del presidente, el Senado también eliminaría el principio mayoritario para concentrarse en 32 listas estatales, de tres personas cada una. Las probabilidades de las minorías de acceder a la representación son mínimas.

Hay que mencionar que el ejecutivo federal no es el único que propone modificar la integración de las cámaras. Un grupo importante de diputados del PAN presentó una propuesta que mantiene el sistema mixto de elección en la Cámara, pero sugiere que accedan a las listas de candidaturas de proporcionalidad propuestas por cada partido, aquellas personas que hubieran competido por el principio mayoritario y alcanzado un buen resultado, sin quedar electas. Es decir, las candidaturas de mayoría de cada partido que hubieran alcanzado los mejores resultados, se intercalarían con las propuestas partidistas. Esa solución es extraída de la experiencia de Ciudad de México, cuyos diputadas/os de proporcionalidad se eligen atendiendo esa fórmula.

III. Segunda vuelta presidencial

En la iniciativa de Ley propuesta por diputadas y diputados del PAN se propone instaurar la segunda vuelta presidencial. Es decir, que si en las elecciones presidenciales ninguna de las candidaturas obtiene más del 50% de los votos, los dos primeros lugares pasen a una segunda elección en la que necesariamente alguien conseguirá la mayoría absoluta.

Es evidente que esta posición busca fortalecer las posibilidades para que una candidatura opositora llegue a la presidencia de la República. 

Más allá de consideraciones políticas, lo cierto es que de prosperar esta idea habrá que cuidar que la segunda vuelta ocurra después de que se agoten los plazos de impugnaciones y calificación de la primera vuelta, los cuales suelen tardar meses en México. Apretar los tiempos compromete el debido proceso en asuntos tan fundamentales  como las elecciones presidenciales.

IV. Instituciones electorales

Uno de los aspectos más notorios en la iniciativa del presidente López Obrador es que propone cambiar la integración del Consejo General del INE y su funcionamiento interno.

Toda vez que la iniciativa del ejecutivo propone que dejen de existir las diputaciones por mayoría, en consecuencia propone suprimir las 300 demarcaciones distritales en que se divide el país. No sólo desaparecería la geografía electoral, sino también las 300 oficinas desconcentradas con que cuenta la institución. Ello traerá ahorros, pero también consecuencias logísticas en el traslado de paquetes, ubicación de casillas, capacitación de funcionarios, etc. 

Asimismo, propone desaparecer los institutos electorales locales para que sus funciones sean absorbidas por un gigante Instituto Nacional de Elecciones y Consultas. No sólo se estará desaprovechando la experiencia acumulada en instituciones de larga data, sino que también se estarán trayendo al plano nacional conflictos políticos que tendrían que preservarse en la arena de los estados y municipios.³

No se equivoca la iniciativa presidencial cuando afirma que el modelo de selección de consejeros/as y magistrados/as electorales está agotado. Ha habido siempre pulsiones desde el Congreso por imprimir sellos partidistas a sus designaciones, mismas que no han podido ser eliminadas del todo con los procesos meritocráticos que anteceden las designaciones.

A ese problema, la iniciativa presidencial propone una solución que empeora las cosas, pues sugiere que los integrantes de ambos órganos (INEC y TEPJF) sean electos por el voto popular, a propuesta de los tres poderes de la Unión. No hace falta ser muy perspicaz para darse cuenta de que las candidaturas estarán –inevitablemente– marcadas por la fuerza política que las propuso.

Quizás sería mejor seguir apostando por los conocimientos técnicos y académicos en materia electoral, en lugar de por la popularidad de los árbitros electorales.

V. Tiempos en radio y televisión

La iniciativa del presidente López Obrador acierta cuando sugiere que los mensajes que los partidos difunden en radio y televisión tengan duración de un minuto. Quizás ello contribuya a eliminar el vaciamiento y frivolización de la discusión política que ocurre cuando los spots dan apenas lugar a un slogan publicitario sin sustento.

En lo que pocos analistas han reparado es que la propuesta presidencial también reduce los tiempos del Estado disponible para el debate político. Ello favorece –naturalmente– a los concesionarios que reducirían la disponibilidad de tiempos que actualmente otorgan al INE, aunque quita a la ciudadanía espacios para ejercer el derecho a la información.

No es menor la reducción: de los 48 minutos diarios que actualmente se destinan a las campañas electorales en cada emisora, a 30 minutos (casi 30% menos).

Una iniciativa propuesta por legisladores de Movimiento Ciudadano propone dejar igual los tiempos de radio y televisión durante las campañas (40%), pero propone que obligatoriamente el 60% de esos tiempos se destinen a difundir debates entre los candidatos. Sería recomendable revisar si existe tal demanda por parte de las audiencias televisivas.

VI. Aspectos no considerados

Al inicio de este texto, se argumentaba que las iniciativas no parten de un diagnóstico compartido. Sería aconsejable solicitar a las autoridades administrativas y jurisdiccionales su visión de algunos temas, para aprovechar el ánimo reformador en la mejora del sistema electoral mexicano.

A manera de ejemplos, a continuación se mencionan algunas fallas de la normativa actual que están acreditadas y que no resuelven las iniciativas presentadas.

• Ampliación de derechos: Más del 10% de las y los mexicanos vive fuera de las fronteras nacionales. No obstante, el mecanismo de voto en el exterior permanece rígido y la representación de migrantes es incipiente.
• Pisos presupuestales: El INE y algunos institutos electorales locales han debido judicializar sus pretensiones presupuestales. El legislador debe hacerse cargo de decidir hasta qué punto los congresos pueden restringir los recursos necesarios para desarrollar una función constitucional.
• Rebases de topes: Las campañas mexicanas siguen gastando más que los “topes autorizados”, pero difícilmente ese gasto se logra detectar o sancionar. Hay que repensar por entero el modelo de fiscalización.
• Funcionarios de casilla: Cada vez es más difícil que las y los ciudadanos accedan a desempeñar ese cargo. Convendría reducir el número.

De cara a las evoluciones recientes del sistema de partidos y los nuevos retos que presenta la política en México, convendría aprovechar el ciclo reformista para que el Congreso abra mesas de discusión que permitan sistematizar las fallas del sistema electoral mexicano.Estos ejercicios permiten separar cuáles son meros intereses de las fuerzas políticas para maximizar sus posibilidades de triunfo, respecto de los problemas estructurales y coyunturales que van emergiendo en cada implementación de las reglas electorales. Son bajas las posibilidades de reforma constitucional de consenso, pero si se consigue un buen diagnóstico de las virtudes y defectos del actual sistema electoral mexicano, se habrá conseguido una agenda valiosa para nuevos momentos cuando el ritmo para mejoras normativas sea más venturoso. EP

1. Investigación realizada en el marco del Observatorio de Reformas Políticas en América Latina. [↩]
2. La iniciativa presentada por el presidente sugiere listas acordes al tamaño del padrón electoral de cada entidad federativa. 23 de las 32 listas son de 10 escaños o menos. [↩]
3. En ese punto, la iniciativa del presidente es coincidente con documentos circulados por diputados/as del PRI en la LXV Legislatura, “10 puntos de nuestra iniciativa de reforma electoral”. [↩]

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