En México, se ha hablado mucho recientemente sobre el organismo de gestión electoral. Said Hernández Quintana presenta un estudio que explora distintos cuestionamientos en torno a este organismo.
Texto de Said Hernández Quintana 03/11/22
En México, se ha hablado mucho recientemente sobre el organismo de gestión electoral. Said Hernández Quintana presenta un estudio que explora distintos cuestionamientos en torno a este organismo.
Se ha hablado mucho en los meses recientes sobre el organismo de gestión electoral (OGE) de México. El primero fue la Comisión Federal de Vigilancia Electoral creada en 1946, transformada en Comisión Federal Electoral en 1951 y que duró con ese nombre hasta 1990. La principal característica del OGE en esa época fue su conformación y uso como instrumento para legitimar la transmisión vertical del poder político. Esta situación se mantuvo incluso después de abrirse el régimen de partidos e implementarse la representación proporcional en 1977.
A partir de 1990, el OGE fue parte de un proceso de cambio político hacia la democratización electoral del sistema. En ese año se creó el Instituto Federal Electoral (transformado en 2014 en el Instituto Nacional Electoral), que asumió cada vez más funciones hasta lograr garantizar elecciones libres y justas, al tiempo que se fortaleció como una estructura profesional, lo que le permitió alcanzar un reconocimiento de todos los actores políticos nacionales y de la ciudadanía, incluso en el plano internacional. El rasgo más notable en esta etapa fue su consolidación como OGE independiente e imparcial con ingredientes partidistas en la integración de sus cuerpos de dirección.
Sin embargo, surgen varias preguntas. ¿Cuál es la experiencia internacional en materia de OGE? ¿Dónde se ubica el diseño adoptado en México con relación al contexto global? ¿Cuáles son los principales riesgos del OGE mexicano? ¿Existe algún diseño institucional alternativo que lo fortalezca? El presente estudio explora algunas respuestas a estos cuestionamientos desde la perspectiva teórica de la integridad electoral, en su vertiente relativa al OGE como variable que explica la calidad de las elecciones. Antes de pasar al desarrollo del tema, es preciso mencionar que, de acuerdo con el Electoral Integrity Global Report 2019-2021, México es considerado una democracia electoral con un índice de 64 puntos (en una escala de cero a 100), un nivel por arriba del promedio (61), esto es, califica como país con una integridad electoral aceptable. Las recomendaciones que se ofrecen en la parte final de este documento pretenden no sólo conservar esta valoración, sino mejorarla.
El OGE es la instancia responsable de administrar las elecciones. La teoría señala que las elecciones son democráticas cuando son libres y justas; dichos atributos ponen en el centro del debate el nivel de injerencia que tienen los gobiernos en la preparación de los comicios. Con registros de International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA Internacional),1 existen tres modelos de OGE: independiente, gubernamental y mixto. El independiente se caracteriza por ser institucionalmente autónomo de la rama ejecutiva del gobierno. En el gubernamental las elecciones se organizan y gestionan desde el poder ejecutivo a través de un ministerio y/o de autoridades locales. El mixto involucra estructuras duales: un órgano de política o supervisión, separado de la rama ejecutiva, supervisando el organismo de implementación dentro del gobierno [Catt, et al., 2014].
El modelo independiente es el más utilizado en el mundo. Un total de 137 países —de 215 que registra IDEA Internacional— tienen un OGE con estas características; México está clasificado en esta tipología. Le sigue el tipo gubernamental con 46 naciones en total, entre cuyos ejemplos se ubican Alemania, Estados Unidos, Reino Unido, Italia y Suiza. La tipología con menos casos es el mixto; 28 países adoptaron este diseño, incluidos Argentina, España, Francia, Japón y Portugal. La preeminencia del esquema independiente en la práctica internacional se advierte por su capacidad de brindar confianza en el proceso electoral y mejorar las perspectivas de consolidación democrática. Un estudio demostró que los organismos electorales independientes y profesionales ofrecen una probabilidad mucho mayor de elecciones libres y justas, porque evitan toda influencia partidaria y control gubernamental [Hartlyn, et al., 2008].
De acuerdo con la experiencia internacional, predominan tres instancias en las que recae la atribución de elegir al presidente del organismo electoral: impera el poder ejecutivo (57 países), seguido por el OGE que designa al presidente de entre sus miembros (45) y el poder legislativo (31). En algunos países el poder judicial, el titular de la monarquía o los partidos son los actores institucionales que designan al presidente del órgano electoral, suman todos ellos poco más del 10 por ciento de los países observados por IDEA Internacional. El resto de los integrantes del OGE son designados principalmente por los poderes ejecutivo (78 países), legislativo (50) y judicial (14). En otras naciones los nombramientos corren a cuenta de otras instancias como la monarquía, el gabinete, los partidos o algún comité de designación. En México, el poder legislativo elige al consejero presidente y a los consejeros del cuerpo directivo del instituto electoral.
El presidente y los miembros del OGE son seleccionados por sus habilidades y competencias profesionales. La independencia del organismo electoral está asociada con estos atributos, 134 países (62.3 por ciento del total) cuentan con órganos compuestos por personas expertas en la gestión electoral. En sólo seis naciones los integrantes del OGE son abiertamente militantes de los partidos políticos (Bulgaria, Camboya, Chad, Israel, Macedonia y Mauritania). México está catalogado como un órgano compuesto por expertos. En cuanto a la duración del mandato de los miembros del OGE es variada, en la mayoría de los países (77) permanecen entre cinco y seis años (véase Gráfica 1). En 28 casos el encargo electoral dura de tres a cuatro años. México tiene un diseño en el que el consejero presidente y los diez consejeros electorales son designados escalonadamente para periodos de nueve años cada uno.
Esta breve descripción sobre los OGE en el mundo permite ubicar el modelo adoptado en México. Según IDEA Internacional, el Instituto Nacional Electoral es uno de los muchos con modalidad independiente, compuesto por personas profesionales y expertas, como sucede en la mayoría de los países, y cuenta con uno de los mandatos en el cargo más largos del mundo (sólo 19 países prevén una permanencia de nueve años o más). En general, México tiene un diseño relativamente estándar dentro del concierto internacional.
Las funciones del Instituto Nacional Electoral son diversas y superan por mucho las responsabilidades típicas de un OGE diseñado en cualquier parte del orbe. Al analizar la evolución de sus funciones y atribuciones legales durante el periodo de 1946 a 2022 es posible distinguir tres etapas (véase Tabla 2). La primera corresponde a la formación del sistema electoral en el cual se consolidó un régimen autoritario caracterizado por un presidencialismo con sistema de partido hegemónico, comprende el periodo de 1946 a 1990, cuando se crearon dos organismos electorales: primero fue la Comisión Federal de Vigilancia Electoral (1946-1951) reemplazada posteriormente por la Comisión Federal Electoral (1951-1990). Ambas lograron ejecutar los mecanismos necesarios para cumplir las cinco funciones esenciales que debe realizar cualquier OGE, a saber: 1) determinar quién puede votar; 2) recibir y validar las nominaciones de los participantes electorales; 3) realizar los comicios; 4) contar los votos, y 5) clasificarlos [Catt, et al., 2014]. Algunos avances importantes fueron la preparación del Registro Nacional de Electores, el otorgamiento o pérdida del registro oficial a los partidos, estandarización de los procedimientos en la captación de los votos y la realización de los cómputos distritales para brindar certeza de los resultados.
Sin embargo, los progresos en materia electoral al cierre de ese periodo no fueron suficientes para los partidos opositores al régimen. En general, las elecciones eran el dispositivo para renovar a representantes y gobernantes, pero éstas no eran libres ni justas. De acuerdo con Goodwin-Gill, “el adjetivo «libre» se refiere a la participación y la capacidad de elegir; «justas», se refiere a la igualdad en materia de participación y de voto, a la imparcialidad y la no discriminación” [Goodwin-Gill, 2005, p. 84]. Por tal motivo, las sucesivas reformas electorales aprobadas durante el segundo periodo de 1990 a 2007 tuvieron como núcleo sentar las bases para garantizar comicios genuinos y creíbles. Además de fortalecer las funciones básicas ya citadas del organismo electoral (v.gr., perfeccionamiento de los sistemas de actualización del Registro Nacional de Electores, fortalecimiento de los partidos mediante financiamiento público y mejoramientos de los trabajos para recibir los votos) las nuevas reglas institucionales sumaron más responsabilidades al OGE mexicano para alcanzar elecciones libre y justas; por ejemplo, asumir la demarcación de las circunscripciones y los distritos electorales, impulsar la educación y la capacitación electorales, regular y vigilar las campañas, y dar atención a las quejas y disputas relacionadas con las elecciones (con el tiempo esta tarea pasó casi en su totalidad al hoy Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación). La implementación de estas nuevas funciones asignadas al entonces Instituto Federal Electoral (1990-2014) colocó los cimientos de la transición democrática. El pináculo de esa transición fue la primera alternancia presidencial en el año 2000.2
La tercera generación de reformas dio paso a un OGE con funciones más robustas, pero al mismo tiempo fue el espacio en el que se comenzó a sobrecargar de responsabilidades. Las atribuciones asignadas al Instituto Federal Electoral y luego al Instituto Nacional Electoral (2014-a la fecha) superaron el marco esencial de la administración electoral. El OGE mexicano comenzó a realizar acciones más allá de lo que los académicos han señalado como los “principales pasos del proceso electoral” [Elklit y Reynolds, 2000]. Durante el periodo que inició en 2007, el instituto electoral consolidó sus funciones históricas: organizar la jornada electoral (ahora nacional, en la que concurren elecciones federales y locales), gestionar nuevos mecanismos de democracia directa como la consulta ciudadana y la revocación de mandato, y sancionar a los partidos (mediante el procedimiento especial y nuevos mecanismos de fiscalización). Paralelamente, se le asignaron otras funciones que han rebasado la estructura institucional de cualquier organismo en la experiencia internacional. También debe administrar los tiempos en medios electrónicos para los partidos, coordinar el sistema nacional de elecciones y fiscalizar en tiempo real a los partidos durante las campañas. El efecto de ensamblar un sistema electoral más equitativo y con mayor integridad ha implicado adicionar funciones más heterogéneas y extraordinarias al OGE. El efecto de esta evolución es un ineludible incremento presupuestal necesario para la organización de las elecciones.
En las pasadas seis elecciones federales, celebradas durante el periodo de 2006 a 2021, el presupuesto operativo del INE y de los 32 órganos electorales locales —sin considerar las prerrogativas a partidos— ha tenido un aumento significativo. A escala nacional y estatal el nivel de gasto se ha mantenido en constante ascenso (véase Tabla 3). En términos reales, el gasto de los institutos locales se incrementó a una tasa promedio de 16 por ciento entre una elección y otra, mientras la del INE remontó en 8.9 por ciento.
El aumento de funciones significó un incremento en los presupuestos de todos los órganos electorales. Con la reforma de 2014, cuando se crea el Instituto Nacional Electoral, se esperaba una reducción en el gasto, ya que dicha autoridad asumiría varias funciones que antes realizaban los órganos estatales (v.gr., capacitación electoral, instalación de las mesas de votación y fiscalización de los partidos políticos). El establecimiento de la jornada electoral nacional única (celebrar elecciones federales y locales en una misma fecha) tampoco favoreció la reducción del presupuesto. Las cifras indican exactamente lo contrario: en las intermedias de 2015 el costo por votante era, a precios constantes, de 336 pesos; para las de 2021 se elevó a 377 pesos, un incremento del 12.4 por ciento. De acuerdo con una evaluación sobre la capacidad del OGE en 99 países, México ocupa la quinta posición de mayor presupuesto per cápita ejercido en año electoral [Garnett, 2019, pp. 349-351], sólo superado por Zimbabue, Malta, Costa Rica y Hungría.3
El OGE de México es un caso de éxito a nivel internacional. Hay razones para ellos, es permanente y profesional y, además, ha contado con el financiamiento público suficiente. La demanda de recursos para organizar elecciones se explica por la diversidad de funciones y responsabilidades asignadas al OGE, así como por la misión —estimo yo cumplida, al juzgar el nivel de alternancia partidista en todos los niveles de gobierno— de garantizar elecciones libres y justas. Sin embargo, el comportamiento al alza del gasto electoral ha expuesto al aparato electoral a la crítica ciudadana en determinados sectores sociales.
Desde la creación de la Comisión Federal de Vigilancia Electoral en 1946, el diseño de integración y nombramiento de comisionados ha evolucionado a lo largo de cuatro etapas. La primera comprende un largo periodo de 1946 a 1990 en que el OGE estuvo bajo el control absoluto del titular del poder ejecutivo federal y su partido (PRI). En esa época el acceso de todos los partidos a la representación en el seno de la autoridad electoral fue un proceso lento y se caracterizaba por las casi inexistentes reglas para nombrar a los comisionados. La dirección del OGE estaba en manos de los funcionarios del poder ejecutivo, del congreso (ambos dominados por el PRI) y de algunos partidos que por su relevancia electoral tenían muy poca injerencia en las decisiones del organismo (véase Tabla 4).
La segunda etapa comprende de 1990 a 1996, un periodo de transición. Por primera vez, la reforma electoral introduce el cargo de consejeros magistrados —poco después denominados consejeros ciudadanos— designados por el voto de dos tercios de la Cámara de Diputados4 mediante un procedimiento simple en el que el poder ejecutivo y, desde 1994, los grupos parlamentarios proponen los candidatos de entre los cuales serían nombrados los nuevos consejeros, proceso que al final de cuentas se mantenía bajo la tutela del PRI por su fuerza legislativa mayoritaria (en esos años contaba con una bancada parlamentaria de al menos 60 por ciento de los escaños).
La tercera etapa de 1996 a 2014, periodo en que el Instituto Federal Electoral adquirió autonomía constitucional, el nombramiento de los consejeros electorales mantuvo la regla del voto por mayoría calificada de la Cámara de Diputados a propuesta de los grupos parlamentarios. Ello derivó en un mecanismo que con bastante frecuencia se tradujo en una asignación por “cuotas”: los nombramientos eran definidos en negociaciones donde los partidos medían su influencia de acuerdo con su peso legislativo, lo que permitía obtener la legitimidad suficiente para que el OGE pudiera llevar a cabo sus funciones con una aceptación de origen. Si bien después de la reforma electoral de 2007 los nombramientos debían aprobarse “previa realización de una amplia consulta a la sociedad”, en el fondo se mantuvo el fenómeno de la partidización en la asignación de los cargos debido a que los grupos parlamentarios conservaron su atribución de proponer a los candidatos. Hubo un cambio que transformó el desempeño del órgano electoral: a partir de 1996, los representantes del poder legislativo pierden su derecho a votar en el Consejo General (los partidos habían perdido ese derecho dos años antes). Desde entonces, el arbitraje electoral se colocó exclusivamente en las personas nombradas por la Cámara de Diputados, únicas con voz y voto.
La última etapa inició en 2014 con la reforma electoral aprobada ese año, y se mantiene vigente. En este periodo se mejoró significativamente el procedimiento para los nombramientos: se mantuvo la regla de la mayoría calificada, pero se introdujo un nuevo procedimiento para profesionalizar el proceso de selección y designación. El nuevo mecanismo consiste en la conformación de un comité técnico de evaluación integrado por siete personas de reconocido prestigio —tres designados por la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados, dos por la Comisión Nacional de Derechos Humanos y dos por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales—. El comité técnico recibe la lista completa de aspirantes que concurren a la convocatoria pública, evalúa el cumplimiento de los requisitos legales y dictamina la idoneidad para desempeñar el cargo. Su responsabilidad concluye cuando propone una quinteta de aspirantes por cada puesto vacante, y ésta se presenta al pleno para su aprobación.
La reforma de 2014 fue un avance hacia la imparcialidad del proceso de selección al asegurarse finalistas con un perfil profesional. Sin embargo, el modelo de nominación mantiene a los partidos políticos como eje articulador del proceso de designación. Los partidos están presentes en todas las etapas del proceso, lo cual no evita la partidización de los nombramientos para integrar la autoridad electoral. A pesar de ello, el OGE mantuvo su nivel de desempeño y se colocó como garante de elecciones libres y justas.
Un estudio de Estévez [Estévez, et al., 2008] demostró que los consejeros electorales representan los intereses de sus patrocinadores partidistas. El argumento de los autores parte de la premisa de que al incluir a los partidos en los nombramientos, una vez designados, los integrantes del OGE sirven como “vigilantes” de la fuerza política que los promueve. Si bien cada miembro puede ser visto desde afuera como partidista, cada uno también se asegura de que los demás no se aprovechen, por lo que el organismo aún puede ser percibido de manera creíble como un cuerpo imparcial. La suma de parcialidades se convierte así en una garantía de imparcialidad. En términos de Méndez [Méndez, et al. 2021] esta fórmula funciona en México porque el desempeño del OGE es y se percibe por políticos y ciudadanía como un aparato que se sustenta en “la imparcialidad o aplicación de la ley sin sesgos políticos”. El procedimiento para designar autoridades profesionales y la participación de los partidos en la aprobación de esos nombramientos interactúan coordinadamente hacia un instituto electoral en el que todos se cuidan entre sí, siendo la desconfianza mutua la que explica su buen desempeño. Sin embargo, la fragilidad del modelo se hace patente cuando una de las instituciones que interviene en la integración del comité técnico de evaluación es capturado por alguno de los poderes públicos o, en su defecto, uno de los principales partidos tiene la capacidad política de quebrar la reputación del árbitro electoral.
Las siguientes recomendaciones implican cambios constitucionales e institucionales de alto calado. El objetivo general de ellas es ofrecer elementos de diseño para consolidar un OGE más eficaz, que gaantice elecciones más libres y más justas sin retroceder a lo que México tenía antes de 1990.
Las elecciones pueden tener problemas de libertad y justicia, ya sea porque están amañadas intencionalmente, porque las condiciones de la competencia favorecen desproporcionadamente al partido en el poder o porque existen ineficiencias administrativas del OGE. Las recomendaciones citadas en este artículo tienen la cualidad de señalar algunas acciones que permitirían apuntalar al organismo electoral mexicano. EP
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