A partir del bicentenario de relaciones diplomáticas entre México y Estados Unidos, el grupo México en el Mundo presenta una compilación que aborda, desde diversas perspectivas, el pasado y el presente esta relación. Este ensayo forma parte del Capítulo 3 “Oportunidades económicas y conflictos políticos en 2023”.
Texto de Carlos A. Pérez Ricart 20/03/23
A partir del bicentenario de relaciones diplomáticas entre México y Estados Unidos, el grupo México en el Mundo presenta una compilación que aborda, desde diversas perspectivas, el pasado y el presente esta relación. Este ensayo forma parte del Capítulo 3 “Oportunidades económicas y conflictos políticos en 2023”.
Tras la elección en México, del 1 de julio de 2018, la mayor parte de los analistas pronosticamos que mucho cambiaría respecto al arreglo en torno a la política de seguridad entre Estados Unidos y México. Cuatro años después, ya en el ocaso del sexenio de Andrés Manuel López Obrador, podemos decir, con más humildad que orgullo, que nos equivocamos. Hubo cambios, por supuesto, pero ni tantos como se pensaron en 2018 ni tantos como necesitaba Norteamérica.
Este artículo busca responder a la pregunta sobre los cambios y las continuidades en materia de seguridad entre 2019 y principios de 2023. En la primera parte, nos centraremos en el examen de la restructuración más evidente: el fin de la Iniciativa Mérida y su sustitución por el Entendimiento Bicentenario sobre Seguridad, Salud Pública y Comunidades Seguras como principal marco por el cual fluyen las principales políticas de seguridad entre ambos países.
Adelantamos aquí el que consideramos el argumento central de la sección: más que una ruptura, el Entendimiento Bicentenario significó una línea de continuidad con el paradigma sostenido por la Iniciativa Mérida. A pesar del anunciado “cambio de enfoque”, una evaluación cuantitativa y cualitativa entre ambos programas deja ver más semejanzas que diferencias. Si alguna distinción habremos de encontrar es la centralización en el diseño, planeación y ejecución de recursos que predomina en el Entendimiento Bicentenario, frente al esquema de amplia gobernanza y multiplicidad de actores que habitaba la Iniciativa Mérida. Otros cambios, no menores, tuvieron que ver con el mayor énfasis que tuvo, cuando menos en el discurso, la perspectiva de salud pública de varios los programas impulsados por el Entendimiento Bicentenario. Cuando escribimos estas líneas es difícil saber qué se materializó y qué no.
La segunda parte del artículo disecciona algunos de los principales problemas que enturbiaron la relación en materia de seguridad entre 2019 y principios de 2023. Aquí nos centramos, en específico, en lo relativo a los conflictos entre la Agencia Federal Antidrogas estadounidense (DEA) y el gobierno mexicano. Se mostrará evidencia de cómo, a pesar de lo ajetreada que ha sido la convivencia entre la principal agencia antinarcóticos de Estados Unidos y el gobierno de México, se ha logrado mantener la cooperación en otros renglones de la seguridad binacional. La lección parece obvia, pero no lo es tanto: es posible navegar con suavidad la fragmentación propia de la política de seguridad de Estados Unidos hacia México. O, dicho de otra manera, es posible construir una política de seguridad relativamente armónica más allá de la DEA.
Mucho antes de que llegara el presidente López Obrador a Palacio Nacional, la Iniciativa Mérida estaba condenada a desaparecer. Aunque actuaban de otra forma, eso lo sabían sus principales promotores al norte y al sur del río Bravo. La Iniciativa Mérida era un muerto viviente antes de 2018.
Pero retrocedamos por un momento, al segundo semestre de 2007: el segundo mandato de George W. Bush en Estados Unidos entró a su fase final; en México, presenciamos los inicios de la guerra contra las drogas de Felipe Calderón y, con ello, el repunte de los casos de homicidio después de décadas a la baja. En el horizonte, una amenaza: el temor a un posible contagio de la violencia hacia el norte. La pregunta en el aire: ¿cómo evitarlo?
El objetivo central de la Iniciativa Mérida ⸺el resultado de una larga negociación impulsada desde México⸺ era el de reunir en un mismo marco de cooperación todos los esfuerzos relativos a la seguridad binacional. No era mala idea. Hasta ese momento, la cooperación en seguridad había estado caracterizada por la fragmentación y la falta de alineación de incentivos entre las agencias estadounidenses y sus contrapartes mexicanas. La creación de la Iniciativa Mérida atendió y resolvió parte de esta dificultad. Además, supuso un cambio importante en la perspectiva del gobierno federal de Estados Unidos frente al problema de la seguridad en México durante décadas. Si antes se entendía que las dinámicas de violencia y narcotráfico eran responsabilidad solo del gobierno de México ⸺posición caracterizada por los penosos “procesos de certificación” en la década de 1990 y los primeros años de la década de 2000⸺ ahora se reconocía el principio de responsabilidad compartida.
Aunque en principio, la toma de decisiones en la Iniciativa Mérida tenía un carácter bilateral, lo cierto es que era en Washington en donde se decidía qué programas y receptores priorizar. No es extraño que, para muchos, se tratara de un programa “asistencialista”, que hacía evidente la condición asimétrica de la relación.1 Había un “donatario” en el sur y un “donador” en el norte, no una situación explícita de cooperación integral.
En el papel, el flujo de los recursos se estructuró en cuatro objetivos con métricas de éxito vagamente definidas: destruir la capacidad operativa de las bandas criminales, promover el Estado de derecho, crear la estructura de una frontera moderna, y construir comunidades fuertes y ⸺la palabra de moda⸺ resilientes.
En la práctica, gran parte del dinero etiquetado para la Iniciativa Mérida no salió de Estados Unidos, sino que fue pagado a contratistas asociados al Departamento de Defensa que proveyeron equipos de seguridad y material asociado a tareas antinarcóticos. Contrario al imaginario, mediante la Iniciativa Mérida no se enviaron armas cortas a México ni se transfirieron recursos directos al gobierno federal. La idea de que la Iniciativa Mérida tenía un sentido “bélico”, es solo parcialmente cierta. (Fuera de la Iniciativa Mérida, el Departamento de Defensa de Estados Unidos continuó ofreciendo “asistencia técnica” y entrenamiento militar a México; según el monitoreó de la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos, WOLA, entre 2008 y 2018, se destinaron desde el Departamento de Defensa más de 630 millones de dólares.)
Dicho eso, los primeros años de la Iniciativa Mérida sí incluyeron la compra de helicópteros para uso de las fuerzas de seguridad, algunos de los cuales serían posteriormente derribados por bazucas de bandas criminales (bazucas que también llegaron, por otros medios y sin necesidad de marcos de cooperación, del norte del río Bravo). Esa fue una paradoja nunca del todo atendida durante el periodo. Del flujo de armas que atizaba la violencia en el sur se hablaba poco o nada. Era un elefante blanco.
La puesta en marcha de programas enfocados en evitar la reincidencia delictiva, transparentar las decisiones de los jueces y ofrecer posibilidades de reintegración a exconvictos fue menos pública, pero algo más efectiva. Lamentablemente, hasta hoy es difícil medir el éxito de tales esfuerzos. (Desconozco si existan estudios etnográficos o evaluaciones integrales que den cuenta de los alcances que pudieron tener algunos de los esfuerzos que giraron alrededor de la Iniciativa Mérida; si no existen, deberían realizarse.) Fue quizá esa incapacidad para detectar métricas de éxito lo que llevó a que a la mitad del gobierno de Enrique Peña Nieto (2012-2018) la Iniciativa Mérida perdiera fuelle, comenzara a oler a podrido y funcionara a partir de pura inercia institucional.
Basta hablar con funcionarios de la Cancillería de aquel periodo para darse una idea de cómo a la Iniciativa Mérida se le percibía como una mala herencia del calderonato.2 En el imaginario afloraba una pregunta obvia: si la Iniciativa Mérida no había logrado reducir la escala de violencia homicida en México, entonces cuál había sido su utilidad. Por lo demás, la Iniciativa Mérida estaba asociada al inmenso margen de operación que tuvieron agentes antinarcóticos estadounidenses en territorio nacional y que para el gobierno de Peña Nieto parecían excesivos.3 El nacionalismo revolucionario no lo soportaba. Insisto, para 2018 no había demasiados defensores del proyecto de cooperación que tantas ilusiones había causado hacía una década. Las imágenes de Bush y Calderón con las pirámides mayas de fondo eran objeto de creatividad de los moneros en los periódicos, más que motivo de impulso de una política pública.
Acaso con más motivaciones electorales que argumentos técnicos, López Obrador había sido un duro antagonista de la Iniciativa Mérida desde el inicio. Siempre que pudo, sobre todo durante periodos electorales, el hoy Presidente se manifestó en contra del plan de cooperación. De ahí que, con la llegada del tabasqueño a Palacio Nacional, fuera natural que, incluso, los más optimistas pronosticáramos un escenario más bien pesimista. No fue así.
En otoño de 2021 se celebró en Ciudad de México el Diálogo de Alto Nivel de Seguridad entre México y Estados Unidos, espacio que sufría el sueño de los justos desde hacía varios años. En aquella oportunidad, la Cancillería de México presentó el Entendimiento Bicentenario, el nuevo marco de colaboración que debería guiar la política de seguridad de los gobiernos de ambos países. ¿Cuáles eran sus propósitos?
El nuevo plan proponía priorizar una visión preventiva y no reactiva de la seguridad. Como objetivo central del Entendimiento Bicentenario se postuló la reducción de homicidios y los delitos de alto impacto en México; pasaba así a segundo plano la pretensión de detener el inexorable flujo de drogas que llegan desde varios puntos del subcontinente a Estados Unidos.
En la declaración de principios del Entendimiento Bicentenario hay otras promesas que se leyeron con optimismo. En primer lugar, el compromiso por combatir (de verdad) el flujo de armas de Estados Unidos a México, un tema otrora tangencial en la Iniciativa Mérida. En segundo lugar, el reconocimiento de la necesidad de trabajar en el diseño y la ejecución de programas de tratamiento de adicciones y de reducción de daños ocasionados por el consumo de drogas ilegales.
Más allá del discurso, y tras más de un año de su anuncio, la pregunta es si el Entendimiento Bicentenario ha logrado sus objetivos. O, en otras palabras, ¿supone realmente una propuesta alternativa de cooperación bilateral en materia de seguridad? La respuesta admite matices.
Hay que admitir que la Iniciativa Mérida y el Entendimiento Bicentenario se parecen más de lo que sus promotores quisieran aceptar. Esto tiene, acaso, más que ver con la matriz inexorable de la relación bilateral que con un tema de voluntades políticas. En otras palabras: el espacio para la creatividad es estrecho. A pesar de eso, sí hay razones para pensar que estamos, como suele decirse, ante dos animales distintos. ¿En qué rasgos específicos?
Para empezar, se distinguen en el esfuerzo del gobierno mexicano por centralizar los recursos que provienen del plan. A diferencia de los primeros años de la Iniciativa Mérida, en el nuevo marco no hay espacio para organizaciones no gubernamentales o para los gobiernos estatales; es el gobierno federal el que lleva la batuta y ejecuta.4 Lo hace por medio del Comité Binacional de Cooperación, entidad que realiza la selección de proyectos provenientes de Estados y municipios. Aunque esta forma de administración garantiza que prevalezcan los programas prioritarios del gobierno federal, inhabilita la posibilidad de actores subnacionales para participar en la toma de decisiones.
Desde la parte estadounidense, el Entendimiento Binacional funciona como el cauce a través del cual fluyen los recursos de la Oficina Internacional de Asuntos Antinarcóticos y Procuración de Justicia (INL) y, en menor medida, de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). En ese sentido, la identidad de los donantes poco o nada ha cambiado desde la Iniciativa Mérida.
Una segunda distinción está en el tipo de programas que prioriza el Entendimiento Bicentenario. Tal cual se anunció en su creación, se ha diversificado el abanico de temas que atiende y se ha logrado expandir la noción de seguridad más allá del tema recurrente del narcotráfico. Por ejemplo, gran parte de los recursos de la INL y la USAID, otrora centrados en la certificación de prisiones, fueron redirigidos a la ayuda forense, tema inexistente en la Iniciativa Mérida. Es a partir de un fondo especial de cuatro millones de dólares provenientes de la USAID, y encausados a través del Entendimiento Bicentenario, que se financiará el nuevo laboratorio de genética del Centro Nacional de Identificación Humana, a cargo de la Comisión Nacional de Búsqueda. No está demás decir que la crisis forense en México no es nueva; lo novedoso es que se le interprete en el marco de un proyecto de seguridad.5
Así como el tema forense está en el centro de los programas encausados a través del Entendimiento Bicentenario, en 2022, se integró un panel binacional de expertos en salud pública para intercambiar buenas prácticas y monitorear tendencias de consumo de narcóticos. En el segundo semestre de ese año, se presupuestó dinero para ejecutar programas de reducción de daños y tratamiento de adicciones. Uno de los “ganadores” de este nuevo equilibrio ha sido la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, otro de los actores que no aparecían por ningún lado en la Iniciativa Mérida.
El reto en los siguientes 2 años será consolidar estos programas. ¿Cómo se configurarán en pesos y centavos estas y otras iniciativas para 2023? No es claro y no hay información pública que nos permita realizar afirmaciones categóricas sobre si la relocación de recursos es puntual u obedece a un cambio estructural.
En octubre de 2020 fue arrestado en el Aeropuerto de Los Ángeles el general de División Salvador Cienfuegos, Exsecretario de la Defensa durante el gobierno de Peña Nieto. Del arresto de Cienfuegos no tenían pistas ni en Palacio Nacional ni en la Cancillería de México. Fue una sorpresa de mal gusto. Como era de esperarse, la acción fue interpretada como un atentado al clima de confianza que pretendía establecerse entre Estados Unidos y el gobierno de López Obrador. Sabemos, por información periodística, que pocos días después del arresto de Cienfuegos, el Canciller de México recriminó al entonces embajador Christian Landau aquella acción: “¿Acaso no eran socios comerciales? ¿Cómo podía construirse una base sólida de confianza si Estados Unidos actuaba de manera unilateral? ¿Habrían hecho lo mismo con Francia?”.
Como es conocido, el enojo del gobierno de México y las pruebas más bien deficientes presentadas por la DEA para justificar la detención de Cienfuegos hicieron recular al fiscal general William Barr; el General fue devuelto a México. Sin embargo, el episodio mostró cómo la falta de coordinación entre agencias puede ser un irritante constante en una relación tan compleja como la que existe entre México y Estados Unidos.
La relación con la DEA ha sido particularmente vertiginosa. Al fallido arresto de Ovidio Guzmán en el “culiacanazo” de octubre 2019 siguió el caso de Cienfuegos un año después. A los pocos meses, el gobierno de México promulgó la Ley de Seguridad Nacional que puso ⸺al menos sobre el papel⸺ restricciones formales a las operaciones de la DEA en México. En octubre de 2021, apenas unos días antes del anuncio del Entendimiento Bicentenario, la Jefa de la DEA, Anne Milgram, lamentaba que se hubiera puesto fin a los operativos conjuntos entre agentes de la Agencia y policías mexicanos. Además, se quejaba que México no tomara con seriedad los procesos de extradición pendientes entre los dos países (un tema que continúa agravándose). Por último, culpaba a funcionarios mexicanos de ralentizar la entrega de inteligencia y evidencia recabada por México a los analistas de la DEA.
Desde las declaraciones de Milgram, las cosas no han ido a mejor entre la Agencia y México. En abril de 2022, López Obrador anunció que, desde hacía un año, se había disuelto una de las unidades especializadas en temas de drogas y crimen organizado que trabajaba mano a mano con la DEA (Unidad de Investigación Sensible). La decisión la hizo pública el Presidente en una de sus conferencias de prensa matutinas. Por último, en junio de 2022, llegó un nuevo motivo para la insatisfacción: la DEA tuvo que retirar del Aeropuerto de Toluca uno de sus aviones, un King Air de doble turbina con capacidad para diez personas. El avión era una de las piezas claves de la operación de la agencia en territorio nacional; con él se transportaba a los agentes estadounidenses y a las unidades de policía con las que trabajan de manera cotidiana. Según publicó Reuters y pude confirmar en una entrevista, el gobierno de México dejó de conceder permisos de vuelos.
El correlato a todos estos conflictos es que, mientras sucedían, en oficinas alternas estaban construyéndose acuerdos importantes que derivaron en el Entendimiento Bicentenario. Dicho de otra manera, a pesar de la lista de agravios que se acumulaban entre la principal agencia antinarcóticos y el gobierno de México, los funcionarios de ambos gobiernos tuvieron la fuerza y la capacidad para construir más allá de sus diferencias. Fragmentar la carpeta de temas funciona para México y le permite aprovechar la situación de interdependencia.
Hacia el futuro, el reto para México y Estados Unidos será buscar mecanismos de cooperación que logren atajar los desencuentros naturales, al tiempo de que encuentran soluciones puntuales. Esto no será tarea fácil en un contexto en el que la crisis de salud provocada por el consumo de fentanilo ocupa principales planas de los periódicos. En ese escenario, las elecciones de 2024 en ambos países se presentan como un reto imposible de soslayar; no será sencillo, pero la lección aprendida ahí está. EP
DOPSA, S.A. DE C.V
