La creciente expansión de la globalización y la interdependencia han aumentado considerablemente los costos del aislamiento para los Estados soberanos. Asimismo, han reducido el control sobre su territorio y población, lo que ha generado un aumento sustancial del número y naturaleza de actores con intereses y actividades en temas internacionales. La compleja interdependencia ha facilitado la participación de actores distintos al Estado-nación en la agenda mundial. A medida que la globalización ha ido aumentando en intensidad, los gobiernos subnacionales (GSN) enfrentan tanto costos decrecientes para su participación en los asuntos internacionales, así como incentivos para hacerlo dada la profundización de la interdependencia.¹

Siendo así, desde la década de 1990, gracias a la apertura económica (reforma estructural de tipo neoliberal) y política (democratización y descentralización), los GSN a nivel mundial y, en particular los mexicanos, han gozado de mayores facilidades para participar en la política internacional, lo que les llevó a ampliar sus actividades paradiplomáticas. Así, por medio de la paradiplomacia, los GSN mexicanos han buscado, buscan y buscarán promover sus exportaciones, atraer inversión extranjera directa (IED), remesas y turismo, así como beneficiarse de la cooperación internacional descentralizada, todo ello para generar seguridad, desarrollo y bienestar a nivel local. Lo anterior es particularmente cierto para los estados fronterizos mexicanos con sus contrapartes en Estados Unidos, dada la integración económica y social en la frontera binacional.

Debido a la creciente importancia de la paradiplomacia para promover el desarrollo a nivel local, este texto analiza la paradiplomacia mexicana en las últimas 4 décadas, con especial énfasis en los gobiernos fronterizos entre México y Estados Unidos. En particular, este texto busca responder las siguientes preguntas: ¿cómo ha evolucionado la paradiplomacia en México en las últimas 4 décadas? ¿Cómo es la paradiplomacia de los gobiernos fronterizos entre México y Estados Unidos? ¿Cuál es el futuro de la paradiplomacia mexicana, especialmente a nivel fronterizo?

El capítulo sostiene que el crecimiento de la paradiplomacia de los GSN mexicanos, especialmente los de la frontera con Estados Unidos, se debe a la profundización de la globalización en el sistema internacional y a la integración económica en Norteamérica, en particular en áreas de comercio y finanzas, institucionalizadas por medio del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y su versión modernizada, el Tratado México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC), así como a los procesos de democratización y descentralización a nivel nacional.

La paradiplomacia en México

Para la negociación de acuerdos internacionales, las bases legales están establecidas en la Constitución y en la Ley para la Celebración de Tratados de 1992. Esta ley define dos tipos de instrumentos internacionales: primero, el tratado, que es el acuerdo tipificado en la Constitución que, para ser válido, debe ser aprobado por el Senado, y, segundo, el acuerdo interinstitucional (AII), que se define como “el convenio regido por el Derecho Internacional Público, celebrado […] entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la administración pública federal, estatal o municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales” (artículo 2-II). Siendo así, los AII son los instrumentos jurídicos que los GSN mexicanos utilizan para llevar a cabo su paradiplomacia.

Tabla 1: La paradiplomacia de los estados mexicanos, 2004-2019

Como en muchos sistemas federales, la paradiplomacia en México ha girado en torno a la promoción de las exportaciones, la atracción de IED, los servicios a las comunidades de migrantes en el extranjero y a establecer cooperación internacional descentralizada. En México, la medición y la clasificación de las actividades paradiplomáticas es relativamente reciente. La mejor manera de entender el nivel de actividad paradiplómatica de los GSN mexicanos es clasificándolos con base en sus niveles de acción internacional, de menor a mayor en una escala de 3 puntos. Estos niveles se pueden clasificar como bajo (˂ 1); medio (≥1 pero ˂ 2); alto (≥ 2 pero ˂ 3), y muy alto (= 3).

Como se observa en la tabla 1, en solo 5 años (2004-2009), la paradiplomacia mexicana aumentó considerablemente. En promedio, la actividad internacional de los GSN pasó de 1.38 a 1.91 puntos, o sea, 0.53 puntos más en 5 años, lo que equivale a un crecimiento de 40.09% en la paradiplomacia de los GSN mexicanos. Para 2009, ningún estado mexicano se ubicó en el nivel más bajo. En 2014 y 2019, la paradiplomacia mexicana volvió a crecer. El crecimiento acumulado de los últimos 15 años (2004-2019), tomando 2004 como año base, casi se duplicó, aumentando 94.29%. Esto significa que los GSN mexicanos se han visto impactados por los cambios en los sistemas internacional y nacional en las últimas 2 décadas, y han reaccionado en consecuencia, buscando generar desarrollo local por medio de su internacionalización en un mundo globalizado y un sistema interno más abierto, tanto económica como políticamente. Esto es particularmente cierto para los estados fronterizos con Estados Unidos. Niveles más altos de paradiplomacia generan más oportunidades económicas en términos de acceso a los mercados para las exportaciones y la IED, y producen desarrollo local. 

Sin embargo, hay una variación importante en las actividades internacionales no solo en el tiempo, sino también entre los GSN mexicanos. Como se observa en la tabla 1, algunas de las entidades federativas con mayor actividad internacional en México son los seis gobiernos fronterizos mexicanos. Estos estados tienen un nivel alto de paradiplomacia para 2019 al superar el promedio nacional (2.51): Baja California, 2.60; Chihuahua, 2.80; Coahuila, 2.60; Nuevo León, 2.80; Sonora, 3.00, y Tamaulipas, 2.60.

Como se señaló anteriormente, los AII son mecanismos jurídicos por medio de los cuales los estados realizas sus relaciones internacionales. El 1 de julio de 2020, el registro incluía 1094 AII firmados por GSN mexicanos con contrapartes internacionales. Con esta información, se creó una base de datos, cuyos principales resultados se resumen en la tabla 2. Dentro de esta se puede observar que hay una gran variación en el número de AII firmados por los GSN mexicanos, desde uno (Baja California Sur y Tlaxcala) hasta 179 (Jalisco). Dos tercios de los AII (724 de 1094, que representan 66.18% del total) han sido firmados por diez estados. Según los datos, tres de los estados fronterizos (Nuevo León, Sonora y Chihuahua) se encuentran entre los diez estados con mayor número de AII. 

Como se muestra en la tabla 2, Estados Unidos es el socio internacional más importante de los GSN mexicanos. Casi una cuarta parte (273, que representan 24.95%) de todos los AII firmados por los GSN mexicanos son con Estados Unidos. Esto refleja la enorme relevancia que Estados Unidos tiene no solo para el gobierno mexicano, sino también para los GSN. Los seis estados mexicanos que comparten una frontera con Estados Unidos (Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas) han firmado cada uno diez o más AII con sus contrapartes estadounidenses, concentran una gran parte de sus acuerdos con Estados Unidos y se encuentran entre los diez estados con más AII con Estados Unidos. 

Los cuatro estados estadounidenses más importantes para sus homólogos mexicanos son, como era de esperarse, los estados fronterizos con México: Texas (90 AII, 32.97%), California (41 AII, 15.02%), Arizona (32 AII, 11.72%) y Nuevo México (23 AII, 8.42%). Estos cuatro estados fronterizos concentran más de dos tercios (68.17%) de todos los AII firmados por los GSN mexicanos con contrapartes estadounidenses, mientras que veinte estados estadounidenses (40%) no tienen ningún AII con contrapartes mexicanas. Casi la mitad de todas las actividades paradiplomáticas de los GSN mexicanos con Estados Unidos tienen lugar con dos estados, Texas y California; por lo tanto, puede afirmarse que los estados estadounidenses más importantes para los GSN mexicanos, especialmente para los fronterizos, son los que comparten frontera con México, especialmente Texas y California.

Tabla 2: AIIs totales y con Estados Unidos, 2020

Fuente: McMillan y Schiavon, 2020.

Tabla 3: AII de estados mexicanos con los estados de Estados Unidos, 2020

La gran mayoría de los AII (97.53% de todos los AII y 96.34% de los que se tienen con Estados Unidos) se firmaron después de la entrada en vigor del TLCAN, en 1994. El TLCAN abrió dos áreas de oportunidad para los estados mexicanos: un enorme mercado con barreras reducidas para sus exportaciones y una importante fuente de IED. Tras la democratización en 2000, estas dos oportunidades generaron los incentivos para que los estados mexicanos se promovieran activamente a nivel internacional, generando así la descentralización en la promoción económica externa y su institucionalización por medio de los AII (87.11% de todos los AII y 84.25% con Estados Unidos son posteriores a 2000). Aquí cabe destacar que los AII firmados con los dos principales gobiernos fronterizos estadounidenses, California y Texas, han evolucionado de manera similar a los completados con Estados Unidos y otros países. Casi todos (97.56% con California y 93.33% con Texas) se firmaron después de la aplicación del TLCAN. Asimismo, 87.81% y 78.89% de los AII con California y Texas se completaron después de la transición democrática en 2000.

Un caso interesante de cooperación fronteriza entre GSN de México y Estados Unidos es el de Sonora con Arizona, particularmente en temas de seguridad. En el marco de la Comisión Sonora-Arizona se ha firmado un número importante de AII para atender temas como la prevención y la respuesta a emergencias binacionales, para crear un protocolo de comunicaciones de seguridad pública con Arizona, establecer mecanismos de intercambio de información transfronteriza geoespacial, combatir el envío ilegal de armas de Arizona a Sonora, combatir el tráfico ilegal de drogas entre Sonora y Arizona, detener a fugitivos de la justicia, y combatir el tráfico y la trata de personas entre ambos estados. La cooperación en materia de seguridad entre Sonora y Arizona es una buena práctica que puede ser replicada por otros gobiernos estatales en la frontera entre México y Estados Unidos.

La paradiplomacia mexicana con Estados Unidos y sus estados fronterizos

El comercio sigue siendo la variable clave que determina la relación binacional. El comercio bidireccional entre México y Estados Unidos fue de 623 000 millones de dólares en 2017, según cifras del Departamento de Estado. Las exportaciones estadounidenses a México han aumentado 485% desde 1993, antes del TLCAN, y representan 15.7% de todas las exportaciones estadounidenses en 2017. México es el principal mercado de exportación para los cuatro estados fronterizos estadounidenses con México: Arizona, California, Nuevo México y Texas. Un total de 38 estados de Estados Unidos tienen a México en los cinco principales mercados de exportación, y 45 estados tienen a México en sus diez principales mercados.

En términos de importaciones, 36 estados de Estados Unidos tienen a México entre los cinco principales países importadores y 48 estados lo tienen entre los diez principales. México es el principal exportador para Arizona y Texas, mientras que ocupa el segundo lugar para California y Nuevo México. Siendo así, queda claro que las relaciones económicas, de importaciones y exportaciones, son centrales para los estados fronterizos estadounidenses en su relación con México.

Frente a un mercado global abierto y competitivo con la existencia de un sistema económico y político más plural en México, donde prevalece la lógica del mercado, las actividades internacionales de los GSN persiguen tres objetivos principales: 1) encontrar mercados para sus exportaciones; 2) atraer IED, turismo y cooperación internacional descentralizada para las actividades productivas dentro de su territorio, y 3) fortalecer los vínculos con sus poblaciones emigrantes para promover su protección e incentivar el flujo de remesas y la inversión productiva de una parte de ellas. 

Siendo así, ¿cuáles son las áreas de cooperación más importantes incluidas en los AII firmados por los GSN mexicanos? Dado que el objetivo central de la paradiplomacia es promover el desarrollo y el bienestar estatal y local, las cuestiones que se incluyen más ampliamente en los AII son las que están directamente relacionadas con estos temas, como se observa en la tabla 4: fortalecimiento del capital humano mediante la educación, la cultura, la ciencia, la tecnología y la formación de recursos humanos; generación de bienestar mediante la promoción del comercio, la inversión y el turismo, y, en menor medida, mejora del medio ambiente, el desarrollo urbano y la seguridad.

Por último, ¿son diferentes o similares las esferas de cooperación en los AII promulgados con diversos asociados internacionales, con Estados Unidos y, concretamente, con los dos principales estados fronterizos, California y Texas? La tabla 4 hace nota que la importancia relativa de las esferas de cooperación es notablemente similar en todos los casos. En primer lugar, vemos las áreas más suaves de la cooperación internacional: educación y cultura. Sin embargo, la cultura siempre está en primer lugar con las contrapartes estadounidenses, mientras que la educación es prioritaria con todos los socios internacionales. En segundo lugar, las tres áreas de cooperación menos relevantes son, en todos los casos, la seguridad, el desarrollo urbano y la formación de recursos humanos. En tercer lugar, las esferas de cooperación económica tienen un nivel de importancia intermedio (turismo, promoción del comercio, ciencia y tecnología, promoción de inversiones y medio ambiente), y ocupan entre el tercer y el séptimo lugar en todos los casos. Por último, en cuarto lugar y más significativo, aunque la importancia relativa de los temas es similar en todos los casos, hay una diferencia muy importante en cuanto a la intensidad de la cooperación en las áreas económicas, especialmente en materia de comercio, inversión, turismo, pero también en seguridad y medio ambiente.

El futuro de la paradiplomacia mexicana con Estados Unidos y en la frontera

La atención que se le ha otorgado a la paradiplomacia para promover el desarrollo local es la razón central por la que se estimaría que continúe expandiéndose en el futuro, de tal manera que las interdependencias (particularmente las orientadas a la economía, como el comercio y la IED, así como la migración) seguirán aumentando. Las agendas en temas de política internacional de los GSN mexicanos han sido impulsadas principalmente por variables económicas. Es importante señalar que la paradiplomacia económica ha sido, en general, apoyada por la comunidad empresarial.

Tabla 4: Áreas de cooperación de los AII de los GSN mexicanos (mundial, con Estados Unidos, California y Texas, 2020)

Si se calcula un futuro que continúe con la tendencia actual en términos del aumento de la paradiplomacia por parte de los GSN mexicanos, podríamos esperar que se incremente a un ritmo aproximado de 30% cada 5 años, un incremento que refleja un ritmo similar al observado en las 2 últimas décadas (siguiendo la tendencia de aumento de 94.29% de la paradiplomacia en los últimos 15 años, entre 2004 y 2019, discutido anteriormente). Si utilizamos los AII como un índice de las actividades paradiplomáticas de los GSN (1094 AII en 2020), en caso de que la tasa de crecimiento de la paradiplomacia se mantenga en 30% de incremento cada 5 años, se esperaría que los GSN mexicanos cuenten con 1422 AII en 2025; 1707 en 2030; 2458 en 2040, y 3539 en 2050, como se muestra en la gráfica 1. En el mejor de los casos, en el que la tasa de crecimiento de la paradiplomacia sea el doble de lo que ha sido observado en las 2 últimas décadas, podríamos esperar ver 1750 AII en 2025; 2319 en 2030; 3821 en 2040, y 5584 en 2050. En el peor de los casos, si prevalece el proteccionismo y el nacionalismo a nivel mundial, el número mínimo de AII debería ser, por lo menos, el mismo que en 2020, es decir, 1094 AII.

Utilizando los datos de los AII firmados con Estados Unidos, se puede reproducir el mismo análisis para proporcionar estimaciones aproximadas del nivel de paradiplomacia entre los GSN mexicanos y estadounidenses, como se presenta en la gráfica 2, y específicamente en los casos de los dos estados fronterizos más relevantes, Texas y California.

Si en la política (y no solo en la retórica) prevalecen las tendencias aislacionistas y nacionalistas, es posible que las corrientes comerciales y de capital de la región se vean afectadas de manera drástica y negativa. En ese escenario, el presidente Andrés Manuel López Obrador (o los sucesores presidenciales nacionalistas y aislacionistas en Canadá y Estados Unidos) abogarían por el repudio del T-MEC, lo que llevaría a que el comercio caiga a los niveles de 2000. Así pues, en este peor escenario, el nivel de paradiplomacia y de AII se mantendría constante en los niveles de 2020 (como se observaas en las gráficas 1 y 2), porque sería difícil reducir los niveles de cooperación ya alcanzados por los GSN (1094 AII con el mundo, 273 con Estados Unidos, 90 con Texas y 41 con California). Este escenario, que es el peor de todos, es poco probable, porque las políticas proteccionistas y el nacionalismo económico tendrían que ser adoptados tanto por las legislaturas nacionales como por las empresas privadas influyentes.

Gráfica 1: El futuro de la paradiplomacia mexicana

Fuente: McMillan y Schiavon, 2020.

Gráfica 2: El futuro de la paradiplomacia de Estados Unidos y México

Fuente: McMillan y Schiavon, 2020.

Aunque hay algunos sofisticados grupos de cabildeo y con grandes recursos económicos detrás de las políticas de aislacionismo económico, ese punto de vista no es respaldado por los actores establecidos en el gobierno, la Norteamérica corporativa y los empresarios mexicanos, los medios de comunicación, el mundo académico y las instituciones religiosas. Por ejemplo, aunque el presidente Donald Trump amenazó con cerrar la frontera entre Estados Unidos y México, no cumplió esa amenaza, en parte debido al retroceso de los miembros de su propio partido político y de la comunidad empresarial que tradicionalmente también lo han apoyado. Los gobiernos de Joseph R. Biden y Justin Trudeau favorecen el libre comercio y el T-MEC, por lo que la probabilidad de este escenario es muy baja.

Incluso si el T-MEC dañara la relación comercial a corto plazo, tendría importantes efectos económicos y políticos en ambos países. Los estados de Estados Unidos más conectados económicamente con México son también algunos de los mayores actores políticos, en particular los fronterizos: Arizona, California, Nuevo México y Texas. Estos estados tienen un gran impacto en la política presidencial de Estados Unidos debido a su población y, por lo tanto, a los votos electorales.

Las tendencias demográficas muestran a la gente moviéndose del noroeste y el medio oeste hacia el sureste y el suroeste. Dado que los estados fronterizos de Estados Unidos están fuertemente ligados a México como un mercado para las exportaciones y un proveedor para las importaciones, la estimación a largo plazo se caracteriza por la continuidad económica con el comercio. La misma historia es cierta en México. Los estados mexicanos que se verían más afectados por la interrupción del comercio con Estados Unidos son los más importantes en términos de ingresos y población, y, por lo tanto, políticamente; entre ellos se encuentran los estados fronterizos (Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas), así como los estados orientados a la exportación en el centro y occidente del país (Ciudad de México, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Puebla y Querétaro, entre otros).

En términos del mejor escenario posible o “límite superior” de plausibilidad, se esperaría una integración más profunda con los socios estadounidenses. Esto produciría un aumento acelerado de la paradiplomacia, pero requeriría que la arquitectura institucional binacional se fortaleciera sustancialmente. Una verdadera integración regional generaría los incentivos para que los GSN mexicanos intensifiquen sus actividades internacionales e impulsen la cooperación internacional. La tasa de crecimiento de la paradiplomacia podría duplicarse cada quinquenio (crecimiento de la paradiplomacia a 60% cada 5 años, el doble de la tasa actual de 30%, como se observa en las gráficas 1 y 2). Sin embargo, esto también es improbable, sobre todo por el retroceso del mercado común más importante del mundo, la Unión Europea, como resultado del brexit, la guerra comercial entre China y Estados Unidos, la invasión de Rusia a Ucrania y la pandemia de covid-19 y sus repercusiones sobre la economía y el comercio mundiales.

Un futuro esperado realista podría variar en ±25% sobre la tendencia establecida en las gráficas 1 y 2. Ese futuro implicaría un incremento sostenido del nivel de paradiplomacia, especialmente con Estados Unidos y, de manera particular, con sus estados fronterizos, promoviendo de manera creciente el desarrollo económico y social de México a nivel local, con énfasis en la frontera binacional. Así, el futuro de la relación México-Estados Unidos depende, en buena parte, de las relaciones internacionales de sus gobiernos fronterizos, quienes se encuentran altamente integrados y se benefician especialmente de la existencia de una buena relación bilateral. EP

1. Este capítulo sintetiza y actualiza los principales hallazgos de Jorge A. Schiavon en “La paradiplomacia de los estados fronterizos México-Estados Unidos”, en Rafael Velázquez Flores, Jorge A. Schiavon y Manuel Martínez Justo, eds., Diplomacia y cooperación transfronteriza entre México y Estados Unidos: La construcción de una gobernanza regional, México, UNAM-FES Acatlán y KAS, 2022, pp. 55-76. [↩]

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