Tradicionalmente, en la relación entre México y Estados Unidos, la cooperación y el conflicto han estado siempre presentes. A lo largo de la historia se observa una falta de estrategia y de procesos de negociación con visión de futuro entre ambos países. Salvo en casos excepcionales, las decisiones se han centrado en cuestiones e intereses coyunturales. En estos 200 años ha habido, particularmente, dos momentos en los que se ha buscado una negociación de más largo alcance: el periodo de la Segunda Guerra Mundial, con las negociaciones de los acuerdos de comercio (1942), el militar (1941) y el de braceros (1942) y, después, hasta finales de la década de 1980, con la negociación y la entrada en vigor, en 1994, del entonces Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y con su modificación al Tratado México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) que actualmente tenemos.

Así como normalmente Estados Unidos tiene una estrategia clara de política exterior, en el caso de México esto no ha sido una constante. En el periodo de la Segunda Guerra y la posguerra, la política exterior mexicana partió de la lógica de poder establecida por el bipolarismo. Los procesos de negociación tuvieron como eje la óptica de poder. No obstante, a pesar de las asimetrías, se presentaron circunstancias de dependencia mutua o de interdependencia entre ambos países que permitieron que los dos se beneficiaran.

Nuestros vínculos, salvo en el periodo de Venustiano Carranza, Lázaro Cárdenas, la segunda Guerra y, posteriormente, con el TLCAN y el T-MEC, han sido de dependencia y de subordinación. De ahí que la formulación de la política exterior de México ha estado, en gran medida, sometida a los lineamientos estadounidenses.

El objetivo de este texto será estudiar el manejo bilateral que se ha hecho del tema migratorio en dos momentos precisos de este bicentenario: de 1942 a 1964, con el Programa Bracero, y, posteriormente, lo que sucede hoy en el sexenio de Andrés Manuel López Obrador. Resulta interesante ejemplificar el manejo de la migración en la relación bilateral con dos situaciones totalmente opuestas. La primera, en la que existió negociación, particularmente al principio del proceso, a favor de los mexicanos y, la segunda, en la actualidad, cuando no solo no hay estrategia de negociación alguna, sino que la política implementada vuelve a ser de subordinación. De manera general, entre ambos periodos, se mencionarán algunas ideas de la relación bilateral y la migración entre la década de 1970 y el momento actual. 

Es importante mencionar que, sin ningún acuerdo formal, a finales del siglo XIX, se hicieron algunas contrataciones de trabajadores mexicanos del centro y occidente de México para la construcción de las vías férreas en el oeste estadounidense. También fueron contratados en el inicio del auge industrial en Chicago. Ya en el siglo XX, durante la Revolución mexicana y la Guerra Cristera, se fueron a Estados Unidos un importante número de trabajadores, ya que el mercado laboral mexicano se vio muy afectado. En ninguno de estos tres momentos, las contrataciones ni el flujo indocumentado fueron masivos, como lo conocimos en la segunda mitad del siglo XX.

Programa Bracero, de 1942 a 1964

Con la entrada de Estados Unidos a la Segunda Guerra Mundial, el 7 de diciembre de 1941, el país necesitó de mano de obra, particularmente agrícola, que resultó en la negociación con México del Programa Bracero. Con este, se revirtió el proceso de repatriación y discriminación de trabajadores mexicanos que se había dado en la década de 1930, después de la crisis de 1929 con la Gran Depresión. Dado este requerimiento estadounidense, el gobierno de Manuel Ávila Camacho pudo negociar para lograr cierta reciprocidad en el trato para los trabajadores y buscar condiciones de igualdad. Se logró que recibieran el mismo monto salarial que el de los estadounidenses y que tuvieran un seguro de desempleo. El 4 de agosto de 1942 se firmó un acuerdo de emigración temporal en el que se obtuvieron condiciones de empleo adecuadas para los mexicanos. Cuatro elementos fueron sustanciales en esta negociación: a) el establecimiento de centros de contratación en diferentes estados de la República Mexicana; b) la práctica utilizada para el seguimiento, por parte de los consulados y del gobierno mexicano, para evitar tratos discriminatorios; c) que los salarios ofrecidos fueran con un contrato laboral que garantizara los derechos de los trabajadores, incluido el transporte de ida y vuelta desde sus localidades de origen y su lugar de trabajo, y d) se establecieron claramente las características para la relación que se dio entre los actores gubernamentales de ambos países y, por otro lado, entre los empleadores y los trabajadores. Por primera y única vez en la historia de la relación bilateral, se estableció de manera formal un acuerdo migratorio.

Mientras el Programa Bracero estuvo vigente, se trasladaron a Estados Unidos a cinco millones de trabajadores mexicanos. Por una parte, se evitaba incrementar el tránsito de trabajadores indocumentados, pero, además, se trató que fueran de forma segura. No obstante, durante este mismo periodo, el flujo de indocumentados no se detuvo, y fueron deportados aproximadamente otros cinco millones de trabajadores adicionales.

Durante la vigencia del Programa Bracero, se le hicieron varias modificaciones, pero, en esencia, no cambió hasta 1947, en especial porque, con el fin de la Segunda Guerra Mundial, las condiciones fueron totalmente distintas. El contexto era otro y el ánimo de cooperación se vio determinado por la nueva realidad. Al cambiar el contexto, cambiaron también las prioridades y los intereses. Ambos países retomaron su dinámica previa y, de nuevo, retomaron una relación de poder en la que se impuso el actor más fuerte. A partir de ese momento, el gobierno estadounidense dejó de respetar el programa y tuvo que darse una nueva negociación, pero ahora entre los empleadores y el gobierno mexicano. Para México, los términos de la negociación fueron de vulnerabilidad, con condiciones que beneficiaban mucho más a los empleadores y no a los trabajadores. Fue evidente lo limitada que es la capacidad de maniobra mexicana en situaciones en las que deja de existir una crisis o una amenaza internacional. No obstante, el gobierno mexicano prefirió mantener la negociación para buscar proteger a los mexicanos lo más posible y evitar las contrataciones unilaterales por parte de los empleadores. De esta manera, al menos podía tener un seguimiento de los lugares en los que se ubicaban los trabajadores y otorgarles protección por parte de los consulados.

En 1950, con el inicio de la guerra de Corea, las condiciones cambiaron de nuevo y se regresó a la negociación de gobierno a gobierno y, dado que necesitaban de nuevo a la mano de obra mexicana, se les restablecieron la protección y casi todas las condiciones alcanzadas durante la primera parte del proceso en 1942. Lo que no aceptaron los estadounidenses fue el derecho al desempleo. Al terminar esta guerra, en 1953, y los últimos 11 años del programa, hasta 1964, fueron de constantes violaciones y cada vez mayores discriminaciones para los trabajadores mexicanos. Además, se incrementaron las contrataciones unilaterales por parte de los empleadores, quienes le pidieron al gobierno estadounidense que permitiera el flujo de trabajadores a lo largo de la frontera para que, ahí mismo, los pudieran contratar sin la intervención del gobierno mexicano. En estos últimos años, a quienes venían de localidades del interior de México, no solo no los regresaban a sus lugares de origen, sino que los dejaban en las ciudades fronterizas mexicanas, ocasionando un sinnúmero de problemas sociales, económicos, políticos y sanitarios. Se perdió también el mantener la igualdad salarial y, sin embargo, los mexicanos preferían vivir las violaciones laborales, dado que la diferencia salarial entre los dos países era una causa constante para que se fueran a Estados Unidos. Con ello, el nivel de vulnerabilidad de México se incrementó al ser incapaz de retener y emplear a sus trabajadores. 

Con el Programa Bracero se observan algunas conclusiones interesantes. Dadas las asimetrías de poder, la capacidad de maniobra se incrementó únicamente en situaciones de conflicto internacional por las que Estados Unidos necesitaba la mano de obra mexicana. Solo en estas circunstancias es que el gobierno mexicano logró hacer valer sus intereses. En lugar de mantener una relación bilateral migratoria con visión de largo plazo, prevalecieron los intereses del más fuerte. Hasta ahora, no se ha dado un acuerdo migratorio en el que se construyan objetivos comunes que permitan beneficios a los dos países en forma constante. La duración y el manejo del Programa Bracero dejaron ver la falta de voluntad de cooperación bilateral y la necesidad de acercamiento por parte de Estados Unidos, sí y solo sí, requería de dicha mano de obra.

Repaso general de la década de 1970 a 2018

Una vez terminado el Programa Bracero en 1964, en ningún otro momento posterior, no se dio una relación bilateral de cooperación en migración. Todo lo contrario, a pesar de que el tema migratorio fue muy diferente en la década de 1970 que en la de 1990, por parte de Estados Unidos siempre se manejó como un tema de política migratoria interna, en el que el gobierno mexicano no tenía nada que aportar. Así, en diferentes momentos, se promulgaron leyes, como la Simpson-Mazzoli o la Simpson-Rodino, ante las que México poco pudo hacer. Era para ellos una cuestión meramente de política interna.

La situación económica mexicana tampoco contó con las condiciones necesarias para la creación de empleos suficientes dentro del país. Las crisis económicas, desde 1976 hasta la década de 1990, ocasionaron que los flujos migratorios crecieran de sexenio a sexenio, hasta llegar a 2000. Cada año, durante el gobierno de Vicente Fox, la situación económica expulsó a casi 500 000 trabajadores indocumentados a Estados Unidos.

Entre 1965 y 2015, más de 16 millones de mexicanos emigraron al país del norte, mientras que, en 1970, eran menos de un millón los que salieron. Para 2000, esta cifra había crecido a 9.4 millones y, en 2007, llegaron a ser 12.8 millones, según datos del Pew Research Center. De todas las comunidades de migrantes en Estados Unidos, sin duda, la mexicana es la mayor. 

Dos de los grupos más representativos de migrantes son los mexicanos y los cubanos; sin embargo, sus características y sus razones para emigrar eran totalmente distintas. Para los primeros, cruzar la frontera era una cuestión temporal y laboral. Siempre tuvieron en mente el regresar a México. Mientras que allá trabajaban, su casa, su familia, su vida estaba en México, y siempre regresaban. El caso de los cubanos era otro. Dado el régimen cubano, al lograr salir de la isla era para no regresar más, y su objetivo era construir una nueva vida estadounidense. Llegaban para quedarse.

Esta situación cambió a finales de la década de 1990 y a partir de los ataques terroristas del 11-S. Con el endurecimiento de la frontera, los mexicanos se vieron obligados a no regresar. Cruzarla era cada vez más complicado y peligroso, por lo que empezaron a quedarse también allá. Esto significó un cambio en la naturaleza de los migrantes. Así como en los primeros años se iban básicamente hombres en busca de empleo, desde finales de 1990 empezaron a salir también mujeres y niños. Muchos buscaban la reunificación familiar, y otros, tener trabajo. En 2008, con Barack Obama, se vivió la gran crisis de los niños migrantes no acompañados, que empezaron a ocasionar otro tipo de problemas internos que, hasta la fecha, no han manejado adecuadamente en Estados Unidos. Los gobiernos de Obama y de Donald Trump son los que más deportaciones de mexicanos han hecho.

Después del pico de migración alcanzado en 2007, de 12.8 millones de personas, para 2019, este dato bajó a 11.4 millones de mexicanos en Estados Unidos. Los migrantes que entran de manera legal, cuentan con un número determinado de visas de estancias cortas que define, unilateralmente, el gobierno estadounidense, como la H2A para trabajadores agrícolas y la H2B para el resto de los trabajadores. Es necesario ampliar el número de visas para trabajadores temporales estacionales de México. Esto permitiría legalizar el flujo de migrantes para obtener, de manera ordenada, la creación de empleos. Las visas H2A se pueden ampliar sin permiso del Congreso, simplemente con una orden del ejecutivo. Las H2B, que son más numerosas, sí requieren de la aprobación del Congreso.

En las 2 últimas décadas, se ha hablado de la necesidad de llevar a cabo en Estados Unidos una reforma migratoria, dada la necesidad de mano de obra legalizada. Esto, por diferentes circunstancias de política interna, no se ha podido llevar a cabo. Por ejemplo, con la llegada de Joseph R. Biden se abrió una posibilidad de retomar el tema, pero, dado que sus márgenes a favor de sus propuestas en el Congreso eran muy limitados, la prioridad de su gobierno fue esperar hasta después de las elecciones intermedias de noviembre de 2022 para mantener las Cámaras, particularmente el Senado. Lo anterior se logró, pero, no obstante, se ve muy difícil que en estos próximos 2 años que le restan a su gobierno, se lleve a cabo una reforma migratoria. El tema de la migración sigue siendo para los estadounidenses un asunto de política interna y no de cooperación bilateral.

La migración en el sexenio de López Obrador

México es un país de origen, destino y tránsito de migrantes. Al ser uno de los principales países de tránsito, el fenómeno mexicano se convierte en un tema internacional. Originalmente, desde la campaña de López Obrador, se hizo una propuesta para desarrollar la región centroamericana y reducir así el flujo de migrantes, particularmente de los países del Triángulo del Norte: El Salvador, Guatemala y Honduras. Este era un punto de coincidencia con Biden, quien desde que era Vicepresidente en los gobiernos de Obama, trató de fomentarlo. No obstante, para Trump, su antecesor, no le era interesante. En un primer momento, le dijo a López Obrador que apoyaría el desarrollo centroamericano, pero nunca lo hizo. Todo lo contrario, buscó con la construcción del muro contener el flujo de migrantes. El muro no le fue suficiente, por lo que trató, por todos los medios, de presionar al gobierno de Enrique Peña Nieto, pero su Secretario de Relaciones Exteriores, Luis Videgaray, no cedió ante estas presiones. 

No obstante, sin ser oficialmente aún Canciller, en noviembre de 2018, Marcelo Ebrard tuvo una reunión en Washington con el Secretario de Estado, Mike Pompeo, en la que aceptó que México fuera de facto Tercer País Seguro sin, aparentemente, ningún apoyo a cambio. El caso contrario es el de Turquía, que aprobó convertirse en Tercer País Seguro a cambio de un importante financiamiento por parte de la Unión Europea. Entre 2016 y 2018, recibiría 6000 millones de euros para poder mantener a los migrantes que querían llegar a Europa. México cedió así ante el gobierno de Trump, sin recibir ningún recurso. Sin haber tomado posesión, el gobierno electo de López Obrador actuó como uno vulnerable, que mostró desde el principio que, ante un posible conflicto, su política sería de demasiado respeto ante las necesidades de Estados Unidos. Con Trump se instauró la medida conocida como Título 42, por razones sanitarias, que permite expulsar a los migrantes y regresarlos a México inmediatamente.

Ya una vez en la presidencia, el gobierno de López Obrador dejó de lado su propuesta inicial de desarrollar la región centroamericana para ceder segmentos de soberanía ante las amenazas de Trump. Particularmente, en junio 2019, ante sus amenazas de poner aranceles a las exportaciones mexicanas, México aceptó el programa Quédate en México, con el que los migrantes centroamericanos que solicitaban asilo estaban obligados a esperar en territorio mexicano mientras Estados Unidos estudiaba y definía su situación migratoria. A partir de ese momento, se desplegaron 28 000 miembros de la recientemente fundada Guardia Nacional para frenar el flujo de migrantes, tanto en la frontera sur del país como también en la del norte. En lugar de aprovechar a esta nueva institución para perseguir al crimen organizado, la mitad de la misma se convirtió en el muro humano de Trump. 

Después de las elecciones de noviembre de 2020, sucedió todo lo contrario. Una de las primeras medidas de Biden fue detener la construcción y el financiamiento del muro fronterizo con México. Además, desde su toma de protesta el 20 de enero de 2021, firmó una orden ejecutiva para legalizar a los dreamers, migrantes que llegaron a Estados Unidos siendo niños, que hicieron su vida en ese país y que estudian y trabajan. Firmó también otra más para legalizar a once millones de indocumentados. 

En este aspecto, México también podría haber apoyado desde sus cincuenta consulados en el proceso de legalización de estas personas. Sin embargo, los presupuestos con los que cuentan son muy escasos, por lo que se tendrían que haber dotado a los consulados con los recursos necesarios. 

Por otro lado, Biden frenó inmediatamente la separación de familias, y solicitó suspender la deportación de indocumentados por 100 días. No obstante, sus políticas encontrarían límites; por ejemplo, un juez federal de Texas frenó esta última petición. Sin embargo, el gobierno demócrata buscó, los 2 primeros años de su gobierno, obtener los mecanismos jurídicos y legales para proceder positivamente. En este sentido, la comunidad de mexicanos en Estados Unidos pudo sentirse más protegida. A pesar de las propuestas demócratas, el 27 de diciembre de 2022, la Suprema Corte de Justicia estadounidense decidió mantener vigente el Título 42 y no cancelarlo. Esto, sin duda, fue una victoria de los republicanos.

A principios de enero 2023, se anunciaron nuevas medidas migratorias por parte del gobierno de Biden, con implicaciones directas para México. Se decidió ampliar el programa de asilo ofrecido a venezolanos, para beneficiar a 30 000 migrantes cada mes, siempre y cuando lo soliciten desde sus países de origen y que lleguen por avión, una vez que hayan sido aceptados, a cualquier ciudad estadounidense en la que cuenten con un garante. Ahora se incluyen también a migrantes de Cuba, Haití y Nicaragua. Esto significa que, a partir de ahora, los cubanos, los haitianos, los nicaragüenses o los venezolanos que crucen la frontera de México hacia Estados Unidos no recibirán el derecho de asilo y serán deportados inmediatamente a nuestro país. El gobierno de México aceptó recibir a 30 000 deportados por mes, es decir, 360 000 por año.

En esta ocasión, el gobierno de Biden apoyará con 23 millones de dólares a México y a Guatemala para atender a estos y a los demás migrantes y refugiados que han sido deportados a nuestro país bajo el Título 42. El anuncio de estas medidas se conoció en México por la conferencia de prensa que ofreció Biden el 5 de enero de 2023. No fue sino hasta después que el Canciller confirmó lo dicho por el Presidente demócrata. Una vez más, no hubo negociación y la medida unilateral de Estados Unidos es impuesta a México desde la lógica del poder.

En otro sentido, retomando a México como país de origen, a partir de 2010, los flujos de mexicanos se redujeron enormemente. Se llegó a hablar de que estábamos en equilibrio cero y que realmente el flujo hacia Estados Unidos era, sobre todo, de centroamericanos. Las grandes caravanas no eran de mexicanos. No obstante, esto cambió a partir de la pandemia de covid-19. 

La crisis económica mundial y la política económica seguida por el gobierno actual, incrementó en cuatro millones el número de pobres en el país. Esto condujo a los mexicanos a buscar de nuevo emigrar, y a que la Patrulla Fronteriza procediera a expulsarlos. El Departamento de Aduanas y Protección Fronteriza de Estados Unidos publicó que, del 1 de octubre de 2021 al 30 de septiembre de 2022, fueron detenidos dos millones de migrantes en la frontera entre México y Estados Unidos. En 2019, se detuvieron a 237 000 mexicanos, cifra que, en 2021, se incrementó a 655 594, y que, para 2022, creció a 808 239. 

A pesar de estas detenciones, el resultado del incremento de los migrantes mexicanos en Estados Unidos es también un aumento en las remesas. Según el Banco de México, solo en 2022, fueron 53 138 millones de dólares de remesas los que recibieron las familias mexicanas. El gobierno de López Obrador, en lugar de crear empleos en México o de cambiar su política microeconómica a favor de las pequeñas y medianas empresas y la generación de empleos, habla de los migrantes como héroes, y lo subraya en todos sus informes de gobierno.

Nota Final

Como claramente pudimos apreciar, ha habido cooperación bilateral solo en los momentos en los que Estados Unidos se ve afectado por crisis internacionales que lo obligan a contratar mano de obra mexicana. Acabadas las crisis, se regresa a una política de relación desigual hacia México, incluido el gobierno actual, quien ha sido incapaz de crear fuentes de trabajo bien remuneradas. Ahora bien, con la entrada en vigor de los nuevos programas de Biden, particularmente el de infraestructura, al que se suman ahora con la aprobación de dos más (la Ley de Reducción de la Inflación y la Ley de Chips y Ciencia, un proyecto de desarrollo de mediano y largo plazo), se abren oportunidades inmejorables no solo para México, sino también para Canadá. Siendo miembros del T-MEC, los tres países pueden ser beneficiados de las políticas estadounidenses.

Si el gobierno mexicano asume realmente el compromiso norteamericano a partir de 2023, será la puerta de entrada a una revolución para el desarrollo social, económico e industrial del país, para al menos los próximos 25 años. Implicaría cambiar el modelo de país con resultados positivos para la reducción de la desigualdad. Con estos proyectos, el tema migratorio en la relación bilateral será tratado totalmente de otra manera.Biden nos invita a fortalecer la región norteamericana y a reducir la dependencia de los insumos esenciales que vienen de Asia para convertirla en un polo de desarrollo altamente competitivo a nivel mundial. Para lograr lo anterior se requieren tres cambios urgentes: a) los tres países deben encauzar en la misma dirección sus políticas energéticas, favoreciendo la transición a energías limpias; b) se deben instrumentar políticas de desarrollo industrial, con el apoyo de presupuesto estadounidense, que atraigan nuevas inversiones en semiconductores, baterías de litio y empresas de alta tecnología, y c) se debe contar con mano de obra educada y capacitada capaz de trabajar en cualquier empresa de los tres países miembros del T-MEC. Sin duda, se abre una nueva oportunidad para el empleo mexicano y para el desarrollo industrial futuro que impacte, de manera positiva, al tema de la migración. EP

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