Ernesto López Portillo y Samuel Storr, del Programa de Seguridad Ciudadana de la Universidad Iberoamericana CDMX, abordan la complejidad de la militarización en México que puede desembocar en un temible militarismo.
Texto de Ernesto López Portillo & Samuel Storr 01/10/21
Ernesto López Portillo y Samuel Storr, del Programa de Seguridad Ciudadana de la Universidad Iberoamericana CDMX, abordan la complejidad de la militarización en México que puede desembocar en un temible militarismo.
En México, a finales de 2021, sigue la ampliación de responsabilidades, personal y recursos otorgados a las Fuerzas Armadas. Por difícil de creer, sigue la insistencia por parte del gobierno federal de que no existe la militarización. En realidad, al contrario, México no sólo es un caso ejemplar de las múltiples formas y definiciones asociadas con la militarización a escala global, sino un laboratorio en donde podemos observar qué pasa cuando se retiran los límites impuestos por la Constitución, las leyes secundarias y las obligaciones internacionales signadas por este país en materia de derechos humanos.
Como resultado de este experimento inédito, México viene transitando por lo menos cinco tendencias superpuestas que avanzan desde la militarización hasta el militarismo. Desde hace tres años, los autores están involucrados en una investigación (https://seguridadviacivil.ibero.mx/) que documenta, sistematiza y analiza la evidencia que fundamenta el argumento construido en este ensayo.
Dejamos una pregunta sin respuesta: si la militarización no ha servido para lograr sus objetivos declarados, por qué el Gobierno Federal la coloca al centro de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública. Acaso, en el fondo, la respuesta no está en la militarización de la seguridad, sino en el militarismo, lo cual arroja dudas mucho más graves respecto al destino de este aparente ciclo incontenible.
Aunque en el gobierno actual se rechaza la palabra “militarización”, como si fuera una etiqueta peyorativa, en realidad es un concepto neutral con varias manifestaciones. Desde 2006 se pueden identificar cinco tendencias que dan forma a la militarización que prevalece en México hoy en día.
La primera tendencia es la militarización directa, que es el despliegue de militares en tareas internas. Al igual que en sexenios federales anteriores, se argumentó que la intervención militar fue necesaria y de forma excepcional, aunque nunca se aplicaron límites reales a la duración, alcance geográfico y autonomía de actuación del personal militar. En el periodo 2000-2006, se encontraban desplegados un promedio de 32 mil 500 soldados en tareas de seguridad pública y procuración de justicia; pero en la presidencia de Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012), había ya 48 mil 500.
Aunque el presidente Enrique Peña Nieto inicialmente redujo el despliegue militar a niveles comparables al periodo 2000-2006, entre 2016 y 2018 hubo un cambio de estrategia, con un promedio de 53 mil soldados desplegados, además de 16 mil 700 marinos.1 Durante el sexenio del presidente Andrés Manuel López Obrador, se han rebasado todos los límites previos: en agosto de 2021 se reportaron desplegados 98 mil 500 soldados, 27 mil 400 marinos y 90 mil efectivos de la nueva Guardia Nacional, integrados en su mayoría por personal militar (75 por ciento).2
La segunda tendencia es la militarización indirecta, la cual ocurre cuando las instituciones civiles adquieren características y lógicas propias de las instituciones militares.3 Las fuerzas armadas —por su presencia e influencia sobre flujos de material, personal y conocimiento— son ahora actores hegemónicos en el campo de la seguridad, mientras que el modelo organizacional militar se convierte en un referente para las instituciones civiles.
Por ejemplo, la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) es la institución responsable de determinar cuáles armas son permitidas a las policías estatales y municipales; en 2019, el Centro Nacional de Información encontró entre 70 y 80 tipos de armas utilizadas por las policías. Las policías municipales de Iguala portaron el fusil automático G36 marca Heckler & Koch en la noche de la desaparición de los 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa. La Sedena distribuyó este armamento militar a pesar de que el gobierno alemán ha prohibido la venta de armas a zonas de conflicto como Guerrero (la Sedena también destruyó las armas recuperadas después de los hechos). Según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), 40 mil policías en México ingresaron desde las fuerzas armadas, mientras que entre 2012 y 2018, la Sedena capacitó al menos 25 mil policías federales, estatales y municipales; entre ellas, la policía de Iguala, Guerrero.4
Durante el sexenio de Peña Nieto, el modelo militar predominó en las iniciativas orientadas a mejorar el sector de seguridad civil. Se propuso la Gendarmería Nacional como una nueva policía militarizada, compuesta originalmente de militares y fracasada al no alcanzar un estado de fuerza mayor a 5 mil personas. En el ámbito estatal, se implementó el modelo de Policía Estatal Acreditable, el cual fue presentado en 2011 en un documento que destinó la mayoría de la capacitación —650 horas— de operativos a manos de la Sedena.5 Para septiembre de 2018, se había centralizado la función de policía municipal en mil 757 municipios, subordinados a gobiernos estatales que adoptaron el Mando Único. El modelo del Mando Único, presentado en 2010, implicó una centralización de las fuerzas policiales, comparable con ejemplos como la Policía Nacional de Colombia o los Carabineros de Chile, ambas instituciones hoy enfrentando una crisis de credibilidad que, entre otros factores, es asociada precisamente a su militarización.6
En la tercera tendencia, las fuerzas armadas han realizado una serie de cambios estructurales dentro de sus filas para adaptarse a las necesidades y sortear las dificultades impuestas por su prolongada participación en tareas alejadas de su misión central de seguridad exterior. Durante el periodo 2000-2012, el ejército no rebasó los 6 mil 200 policías militares para el control del orden al interior de las instalaciones militares. Pero en 2013 la Policía Militar ascendió a 7 mil 800 soldados, y en el periodo 2015-2016 ascendió a 14 mil soldados desplegados bajo convenios de colaboración con varios estados de la República. Se aplicaron 20 cursos a la Policía Militar “con objeto de apoyar a la función de seguridad pública.”7 Para el final de su sexenio, Peña Nieto había cumplido con su objetivo de contar con una brigada de 3 mil policías militares a la disposición de los estados en cada una de las 12 regiones militares (un total de 36 mil), aunque permitió una reducción en el personal de la Policía Federal, a pesar de la incorporación de la fracasada Gendarmería. La Policía Militar, junto con la Policía Naval, constituyen la base real de la Guardia Nacional, y son las corporaciones que reciben todos los nuevos reclutas.
El fenómeno de adaptación de las fuerzas armadas, también conocido como “policización”, implica un cambio radical en la autopercepción de las instituciones castrenses como actores capacitados y legítimos para intervenir en la seguridad pública. El actual Secretario de la Defensa Nacional, Luis Crescencio Sandoval, lo ha expresado con claridad: “La presencia de las Fuerzas Armadas en cumplimiento de sus misiones generales no significa militarización, sobre todo porque no estamos en el gobierno para dirigir alguna parte que no sea nuestra especialidad”.
En la cuarta tendencia, el poder estructural acumulado por los militares como actor hegemónico en la seguridad, se manifiesta en actos de influencia política orientada hacia reformas legales que representan la identidad y misión adoptadas por las fuerzas armadas. Según el mismo general Sandoval, este cabildeo empezó con el general Galván en la época del presidente Calderón, seguido por el general Salvador Cienfuegos y proyectado en la Ley de Seguridad Interior, misma que fue toda ella declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La quinta etapa muestra la llegada de México a un gobierno militarista; es aquel que celebra las cualidades superiores de las instituciones castrenses y las coloca por encima de las instituciones civiles.8 Aunque el militarismo y el discurso de guerra no figuraban durante su campaña electoral —todo lo contrario— como presidente, López Obrador ha integrado a las fuerzas armadas a su discurso. El “pueblo uniformado” e “incorruptible” en servicio a un proyecto de Estado definido por obras de construcción emblemáticas, explotación de los recursos naturales y una retracción de las instituciones civiles, a favor de la redistribución directa de los ingresos tributarios, en varios casos a cargo de las fuerzas armadas.
A éstas se les ha permitido autonomía en la construcción de las políticas de seguridad. Con el apoyo del presidente López Obrador, se consiguieron de manera indirecta las bases legales promovidas por el ejército, mediante la Ley de la Guardia Nacional, y luego por el Acuerdo Presidencial de mayo de 2020.9 Ahora que es evidente el incumplimiento de la Ley de la Guardia Nacional a manos de la Sedena y la Semar —crearon una institución en su propia imagen, sin calificaciones policiales mínimas suficientes, subordinada e integrada a las fuerzas armadas—, el ejército ya figura como el responsable de diseñar su propia reforma. El siguiente paso, de ser aprobado, finalmente incorporará a la Guardia como una tercera fuerza del ejército, dedicada a tareas de seguridad pública. A nuestro parecer, la historia de México demuestra cómo la acumulación de poder estructural por las fuerzas armadas puede ser un obstáculo a la construcción democrática de la seguridad, operando bajo amplios márgenes de autonomía con respecto al gobierno electo.
El proceso inicial de la militarización explicado aquí —el despliegue de personal militar—, resulta de un discurso político particular observado en distintos tiempos y contextos alrededor del mundo: la concepción de un problema dentro del paradigma del enemigo que se debe de combatir y espacios a recuperar, la urgencia para revertir el fenómeno delictivo y la necesidad de apoyar a las fuerzas convencionales hasta que tengan las capacidades para enfrentarlo.
Quince años después de iniciada la Iniciativa Mérida, oficiales de los Estados Unidos estiman que entre 30 y 35% del territorio mexicano se encuentra bajo el dominio de los grupos delictivos. Aunque desconocemos la metodología para evaluar dicha estimación, refleja una realidad observada hoy en lugares como Aguililla, Michoacán. Si fuera cierto que la inseguridad es producto de grandes grupos delictivos o líderes criminales poderosos, ahora es ampliamente aceptado que el entorno delincuencial se encuentra fragmentado, produciendo mayores niveles de violencia.
El despliegue de militares tampoco ha reducido la cantidad de homicidios cometidos en México; más bien ha ocurrido precisamente lo contrario. Las operaciones conjuntas empezaron con la llegada del presidente Calderón en diciembre de 2006, mes en que el INEGI registró 880 homicidios cometidos en el país. Un año después, inició la curva creciente en la tendencia homicida, llegando hasta 2 mil 600 homicidios en mayo de 2011. Coincide luego la reducción temporal de militares desplegados, cuando Peña Nieto mantuvo también una disminución de homicidios, iniciada al final de la etapa de Calderón, hasta alcanzar mil 456 en febrero de 2015; pero un año después ocurrió un nuevo colapso de la seguridad, hasta alcanzar 3 mil 106 homicidios en julio 2018, periodo en que se había desplegado la mayor cantidad de militares hasta entonces. Ya en la presidencia de López Obrador, a pesar de contar con un máximo histórico en el despliegue militar durante la primera mitad de su gobierno, se cometen un promedio de 2 mil 879 homicidios cada mes, esto es el doble comparado con la administración de Felipe Calderón (con datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública más actualizados, pero susceptibles al subregistro de delitos).
Finalmente, el periodo de despliegue militar no ha sido utilizado para mejorar las capacidades policiales. En 19 estados hay menos personal operativo en las policías estatales per cápita en 2020 que en 2006, mientras que en 29 hay menos en la policía municipal. Según la estimación del gobierno, México sólo tiene el 58% de los policías estatales que debería tener. Además, ya se declaró el fracaso del proyecto de la Policía Federal, que en su diseño buscaba formar una policía preventiva con capacidades de inteligencia e investigación.
Entonces, si la militarización no ha servido para lograr sus objetivos declarados, por qué sigue al centro de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública.
El despliegue de fuerzas militares es una acción simbólica y performativa10, de un Estado que quiere mostrar que no se encuentra rebasado en sus capacidades y que toma acciones certeras. En cinco años (2008-2012) la Sedena emitió mil 182 comunicados de prensa, casi uno por cada día hábil, en su mayoría informando de detenciones, enfrentamientos, aseguramientos y destrucciones de plantaciones ilícitas. Una vez al mes en el gobierno de López Obrador, se abre un espacio en la conferencia matutina en donde se repiten las mismas estadísticas, omitiendo el contexto que permitiría saber que algunos rubros tienen caídas importantes en frecuencia y monto, siendo el caso del aseguramiento de armas ilegales. Y se informa del despliegue de miles de soldados y marinos y de una Guardia Nacional de 100 mil efectivos, omitiendo que, en realidad, dos tercios de esa institución no es personal nuevo y el 85% carece de la certificación de ley para realizar la función policial.
La mera asociación con las fuerzas armadas tiene una utilidad política. En 2007, el presidente Calderón se vistió de color verde olivo; por su parte, López Obrador contrasta su famoso dicho “abrazos no balazos”, con constantes aperturas de nuevas instalaciones militares. El 70 por ciento de las personas califica mal o muy mal el desempeño del presidente en seguridad pública, pero cuando se presentan los resultados de seguridad en la conferencia matutina presidencial, los generales y almirantes toman el escenario, respaldados por una percepción pública positiva del desempeño institucional mayor a 85 por ciento.11
En una opinión invitada, publicada en el New York Times, Jessica Blankshain y Max Margulies escriben sobre los riesgos de la alta confianza hacia el ejército.12 Como sucede en México, el público estadounidense ha perdido la confianza en las instituciones civiles, mientras que mantiene una opinión favorable hacia los militares. Si es que pueden, los líderes civiles conceden la toma de decisiones difíciles a los militares, evitando costos políticos. Pero el fracaso de las iniciativas militares —por ejemplo, la guerra en Afganistán— impacta sobre la percepción de las administraciones civiles y no en la percepción del desempeño de las fuerzas armadas. Con el tiempo, se presentan los militares como una institución experta, mientras que cualquier crítica de su personal es un tema tabú.
El resultado final de este círculo vicioso se observa en el gobierno militarista de López Obrador. Existen fuertes desincentivos para que los líderes civiles ofrezcan soluciones alternativas y la implementación de la Guardia Nacional demuestra que los esfuerzos de los legisladores para limitar los excesos del poder ejecutivo, han sido frustrados por el inmenso poder y la influencia de las fuerzas armadas.
Las pérdidas son enormes. Es una crisis interminable de inseguridad, ingobernabilidad y desconfianza en las instituciones civiles. El mismo documento del Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica reconoce que no existe una clara definición de papeles y responsabilidades entre las fuerzas policiales de México, incluida la Guardia Nacional. Es evidente que ésta no representa un modelo preventivo de seguridad, sino una fuerza reactiva de soldados no capacitados y subordinados únicamente a las fuerzas armadas.
Primero, es necesario reconocer que el uso de la fuerza es un legítimo y en algunas situaciones necesario componente de la seguridad ciudadana, si bien siempre sujeto a fuertes controles. Un ejemplo es la necesidad de proporcionar informes pormenorizados cuando se utiliza la fuerza en contra de personas civiles. El investigador David Pion-Berlin ha destacado la “apreciable” diferencia entre el uso de fuerzas militares en operaciones de alto impacto, y su despliegue en patrullas rutinarias en el entorno urbano.13 No debe ser la única ni la más importante herramienta disponible en la seguridad ciudadana. Si la GN cumplirá dicha función, urge su separación de las fuerzas armadas y una reducción de sus responsabilidades conforme a sus competencias normativas, sus capacidades profesionales y su papel subsidiario original en la seguridad ciudadana. Nunca se deben usar a las fuerzas armadas como agente de control de la población, como ha sido el caso con los Carabineros de Chile, la Policía Nacional de Colombia y la GN en México, interviniendo ésta particularmente contra la población migrante.
Segundo, ya existe en México una propuesta de mejora policial aprobada por el Consejo Nacional de Seguridad Pública: el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica, mismo que contempla el fortalecimiento policial local y la colaboración subsidiaria —no el reemplazo— por parte de la GN. Si ese Modelo es o no adecuado, debe demostrarse en la implementación y en sus mecanismos asociados de rendición de cuentas.
Empero, en los hechos la ruta política federal y las prioridades presupuestales vienen asfixiando ese marco de referencia, ninguneando así el consenso logrado en el Sistema Nacional de Seguridad Pública a favor de esa ruta de profesionalización y dignificación de la función policial desde lo local. Esto debe revertirse. En caso contrario, seguirá la ruta de debilitamiento del Sistema, abonando así a la centralización federal de la seguridad por la vía militar y, en más amplio sentido, al militarismo.
Tercero, es indispensable contar con mecanismos de transparencia y evaluación independiente de las fuerzas de seguridad pública. El aprendizaje internacional a favor de la Supervisión Policial Externa y su aportación a la reconstrucción de la legitimidad policial está bien documentado a través de investigación apenas publicada.14 Desafortunadamente, López Obrador y la Sedena han decidido incumplir la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el llamado caso Atenco, donde se ordena la creación de un observatorio de rendición de cuentas con participación ciudadana, justamente inspirado en las mejores prácticas de la supervisión externa.
Cuarto, al momento de terminar este ensayo, sigue fluyendo la información asociada al incremento presupuestal a favor de las Fuerzas Armadas, en particular la Sedena, y su reorganización, sin que se registre deliberación alguna, política ni social. El Congreso de la Unión está apagado en sus funciones de fiscalización sobre la política de seguridad federal y la sociedad en general, por múltiples causas, prefiere no cuestionar la militarización de la seguridad ni su fase superior, el militarismo. Estamos nada menos que ante una reforma del Estado que coloca a las Fuerzas Armadas en el centro, sin que tal decisión haya pasado por una discusión informada, abierta, plural e inclusiva. Esta ruta debe modificarse en cumplimiento del régimen constitucional vigente, según el cual la seguridad pública es una función civil y el sistema político se soporta en un diseño igualmente constitucional, que da forma a un gobierno representativo de corte civil.Quinto, si la militarización de la seguridad ciudadana no logra sus fines declarados, reducir las violencias, entonces la pregunta rebasa sus contornos y nos lleva a dudas fundadas respecto a la alteración del orden constitucional y del sistema político, a consecuencia del militarismo. Nuestra conclusión, desafortunadamente, es que parece no existir contrapeso político o social posible ante una ruta cuyas consecuencias, a la luz de la intervención militar en México y en América Latina documentada en asuntos que no le competen, pueden ser devastadoras para el régimen constitucional democrático y de derechos. EP
1 Solicitudes de acceso a la información pública: Secretaría de Defensa Nacional (Sedena) 00700164420, Secretaría de Marina (Semar) 00001300080321.
2 Informe Mensual de Seguridad, agosto 2021.
3 Sabina Morales Rosas y Carlos Pérez Ricart (2015). “La militarización, un obstáculo para la gobernanza democrática de la seguridad en México”. Revista Colombiana de Sociología, 38:1, pp. 83-103.
4 INEGI (2017). Encuesta Nacional de Estándares y Capacitación Profesional Policial (ENECAP) 2017 y Sedena 000700085020.
5 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (2011). Presentación del modelo de policía estatal acreditable.
6 Marcos Pablo Moloeznik (2016). “¿Qué es realmente el modelo de mando policial único?” en Derecho en Acción, CIDE. . yCarla Angélica Gomez Macfarland (2015). “La figura del Mando Único en la seguridad pública” en Mirada Legislativa, Senado de la República Mexicana.
7 Auditoría Superior de la Federación (2014). Secretaría de la Defensa Nacional, Programa de Seguridad Pública. Auditoría de Desempeño: 14-0-07100-07-0103 GB-098.
8 Daira Arana y Lani Anaya (2020). “De la militarización al militarismo” en Nexos.
9 Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria. DOF: 11/05/2020.
10 Performativa en el sentido de que se respalda con la imagen militar, desde el despliegue de tropa armada hasta la presencia de uniformados en actos de gobierno. Simbólico en el sentido de que se respalda con “la legitimidad de la eficiencia militar”, véase Morales Rosas y Ricart (2015).
11 INEGI-ENVIPE (marzo de 2020).
12 Jessica Blankshain y Max Margulies (2021). “The Downside of High Trust in the Military” en The New York Times.
13 David Pion-Berlin (2019). “Military Use in Public Security Operations: Is it ever Advisable?” en Revista IUS, 13:44, pp. 13-28.
14 Por ejemplo, los informes recopilados por la Asociación Nacional de Supervisión Ciudadana sobre la Policía de Estados Unidos (NACOLE): https://www.nacole.org/recent_reports
DOPSA, S.A. DE C.V
