1. La pandemia del COVID-19, ¿un desastre global?¹

A finales de 2019 nos enteramos de que un nuevo coronavirus empezaba a circular en Wuhan, China, despertando las alertas de las autoridades sanitarias internacionales. El virus, el cual sería bautizado como SARS-CoV2, se esparció a una velocidad vertiginosa, contagiando a 118,000 personas en 114 países para marzo de 2020. La Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró que el COVID-19, la enfermedad causada por el nuevo virus se había convertido en una pandemia ese mismo mes.²

A más de dos años, se estima un exceso de muertes de 14.9 millones de personas como consecuencia directa e indirecta de la pandemia.³ El Banco Mundial estima que la pandemia arrojó a 97 millones más de personas por debajo de la línea de pobreza⁴ mientras que su presidente advierte que el proceso de reducción de la pobreza a nivel global se ha detenido.⁵ Asimismo, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) reconoce que la pandemia compromete de manera más amplia la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.⁴

¿Qué falló en el manejo de la pandemia de COVID-19? Además de los factores ya identificados en la literatura sobre la pandemia,⁶ este artículo propone dos mecanismos causales nuevos. En primer lugar, se plantea que la pandemia puede entenderse como una nueva categoría de desastre, con repercusiones generalizadas y simultáneas a nivel global para la cual, el entendimiento existente sobre la naturaleza de los desastres resultó insuficiente. En segunda instancia se sugiere que, debido a las deficiencias en la clasificación de desastres, su modelo de gestión quedó rebasado en todas sus etapas, incluyendo el financiamiento.

El hecho de que no existieran protocolos para un desastre de la magnitud e impacto de la pandemia, provocó que la capacidad de los gobiernos para innovar en contextos de incertidumbre, así como el liderazgo político, fueran factores fundamentales para determinar el número de muertes.⁷ Para corregir el problema de origen, es de suma importancia profundizar en el entendimiento de la pandemia desde la óptica de la gestión de desastres, así como en las implicaciones económicas y sociales que conlleva una emergencia a escala global. En lo que respecta al modelo de financiamiento, es prioritario diseñar un mecanismo sustentable de preparación y respuesta a pandemias que funcione a nivel global, nacional y local.

2. La clasificación de desastres y sus modelos de gestión

La literatura define a una emergencia como un evento excepcional que excede las capacidades de la sociedad en términos de sus recursos materiales y organizacionales. Desde la perspectiva de su gestión, los conceptos desastre y emergencia suelen tomarse como sinónimos, aunque en realidad el concepto de desastre es algo más complejo, abarcando dimensiones sociales, económicas, políticas o incluso psicológicas.⁸⁹

La gestión de desastres es una disciplina relativamente nueva en la política pública a pesar de ser uno de los principales factores que determinan la magnitud del impacto de un desastre.¹⁰ Existen varios argumentos que justifican la intervención del Estado en este tipo de eventos. Algunos autores argumentan que el ser humano tiene un derecho básico a la protección de su persona o bienes. Desde una perspectiva de justicia distributiva, se puede inferir que existe un imperativo ético para proteger a las personas ante un desastre. Por otro lado, la economía reconoce que un desastre crea fallas de coordinación en el sector privado y que sin la presencia de un ente que dirija una respuesta coherente y coordinada no es posible superar la emergencia. En este sentido, desde el punto de vista estrictamente utilitarista la gestión de desastres puede ser entendida como un bien público.¹¹

Los desastres suelen ser clasificados en función de sus daños, así como el alcance de la intervención pública requerida para afrontarlos. En el nivel más bajo tenemos eventos locales que afectan a una ciudad o municipalidad. Después, tenemos situaciones con alcance regional y nacional. En general, un desastre localizado requiere de la asistencia del siguiente nivel de jurisdicción para ser atendido. Es decir, un desastre local puede ser gestionado con recursos nacionales, pero un desastre de alcance nacional requiere asistencia internacional. Esto es así debido a que, ante estos eventos, las cadenas de valor locales se detienen o incluso quedan destruidas, por lo que son necesarios recursos del exterior para reabastecer a dichas comunidades.

Si bien la literatura reconoce la existencia de desastres con algunas repercusiones internacionales,⁸ no existe una clasificación que resulte suficiente para describir desastres multisectoriales, con disrupciones en las cadenas globales de valor, demanda simultánea por insumos esenciales, caída en los ingresos, así como otras características propias de un desastre de alcance global.

Cualquier modelo de gestión de desastres debe partir de la definición de riesgo. El riesgo se define como el producto del peligro por la vulnerabilidad. Peligro es la probabilidad de ocurrencia de un desastre, mientras que la vulnerabilidad se puede definir como la capacidad para hacer frente al valor esperado de los daños ocasionados por el peligro, dado un entorno social y económico.

En el contexto de la pandemia, el peligro se refiere a la probabilidad de que surgiera un nuevo coronavirus. Todos los países estaban expuestos más o menos al mismo peligro, pero su vulnerabilidad era distinta. Esta se determina en función de la inversión que había hecho cada jurisdicción para responder ante el desastre. Incluye inversiones en el sistema de salud, así como la capacidad de respuesta gubernamental en términos generales.¹² En este sentido, ante el mismo peligro, los países pueden mostrar distintos grados de vulnerabilidad. La medición del peligro y de la vulnerabilidad del sistema son insumos esenciales para la gestión de desastres.

Si bien no existe un modelo único de gestión de desastres, las distintas tipologías exhiben elementos comunes. Típicamente, los cuatro elementos de un modelo de gestión de desastres son la mitigación, preparación, respuesta y recuperación. Este artículo parte de estos elementos comunes y los adapta para ilustrar acciones específicas para el caso de una pandemia.

La mitigación comprende cualquier acción orientada a disminuir la probabilidad de ocurrencia del desastre. Existen desastres para los cuales hay pocas acciones de mitigación y otros en que las acciones de mitigación son relevantes. Por ejemplo, un país en el Caribe difícilmente puede disminuir la probabilidad de ocurrencia de un huracán. Por otro lado, para el caso de una pandemia, limitar la interacción entre animales y humanos, evitar la deforestación o contar con un sistema de salud bien gestionado, puede tener una incidencia en la probabilidad de que brote una enfermedad o de que esta se convierta en una pandemia.

La preparación comprende las acciones orientadas a disminuir la vulnerabilidad. Incluye, entre otros elementos, la inversión que los países realizan para disminuir el daño provocado por el desastre. Estas acciones incluyen protocolos de respuesta, inversión en sistemas de información, supervisión y monitoreo, así como tener equipos especializados para la respuesta ante un desastre.

Es importante mencionar que no es posible tener un plan contra todo evento. Por tanto, las acciones de preparación también involucran el invertir en capacidades para lidiar con la incertidumbre, identificar información faltante, iterar, y aprender. Es tan importante planear para enfrentar desastres previstos, como para aquellos contra los que no existe conocimiento sobre lo que se está enfrentando.¹³

Para los desastres que pueden preverse existen planes y protocolos de respuesta. Por otro lado, los desastres que no pueden preverse son Cisnes Negros contra los que no existe conocimiento previo sobre lo que se está enfrentando. La gestión de un Cisne Negro demanda innovación y coordinación de múltiples sectores de la sociedad para generar una nueva solución.¹⁴ Adicionalmente, un buen plan de preparación debe incluir acciones para fomentar la confianza entre la ciudadanía y las autoridades competentes, para maximizar la probabilidad de cumplimiento durante la fase de respuesta.

La etapa de respuesta se detona una vez que el desastre ya ocurrió, y consiste en ejecutar las acciones delineadas en la etapa de preparación. No obstante, también es importante resaltar la relevancia de la innovación en la creación de nuevas soluciones, y en la capacidad de adaptar los planes ante nueva información. La pandemia de COVID-19 también demostró la relevancia e impacto del liderazgo político en la fase de respuesta.¹⁵

Finalmente, la etapa de recuperación comprende la reparación de daños, restauración, y reconstrucción. Es deseable que la recuperación se realice pensando en el fortalecimiento de los sistemas de mitigación y preparación que permitirán afrontar crisis futuras.

3. La pandemia del COVID-19: Un desastre no tipificado por sus efectos de equilibrio general

La pandemia del COVID-19 ha sido uno de los eventos más catastróficos de la historia moderna. La OMS estima que han muerto un exceso de 14.9 millones de personas como consecuencia directa e indirecta de la pandemia.¹⁶ Asimismo, se estima que 1 de cada 10 pacientes experimentará síntomas de COVID persistente,¹⁶ hay evidencia de un incremento de padecimientos cardiovasculares y neurovasculares como consecuencia del COVID-19,¹⁷¹⁸ así como un aumento general en la mortalidad en pacientes que sobrevivieron a la enfermedad.¹⁹ Otra característica de la pandemia del COVID-19 ha sido la relación entre la gravedad de la enfermedad y una serie de padecimientos no infecciosos, dependientes de factores socio demográficos.²⁰

Probablemente, nunca sepamos el verdadero impacto económico de la pandemia. A mediados de 2020 la firma de consultoría McKinsey & Company estimaba el costo entre US$9 y US$33 billones.²¹ La economista en jefe del Fondo Monetario Internacional, Gita Gopinath, estimó el costo en US$13.8 billones a inicios de 2022.²² Estudios académicos más recientes como el de Larry Summers estima el costo únicamente para los EE.UU. en US$16 billones.²³ El efecto más duradero de la pandemia vendrá por el lado de la pérdida de capital humano. El Banco Mundial estima que el porcentaje de niños de 10 años que no sabe leer se incrementó de 57% a 70% en los países de bajos ingresos tras la pandemia. Esto generará una pérdida potencial de US$ 21 billones durante la vida laboral de las personas afectadas.²⁴ El verdadero mensaje detrás de estas cifras es que el costo de la pandemia es enorme, prácticamente imposible de imaginar.

Es difícil encontrar algún otro desastre comparable con la pandemia del COVID-19. Incluso los mayores desastres en la historia reciente son órdenes de magnitud inferiores en términos de su impacto económico. Por ejemplo, de acuerdo con el Centro Nacional de Huracanes de los Estados Unidos (NOOA) el Huracán Katrina ha sido el desastre natural más costoso en la historia de ese país, con un impacto estimado en US$178 mil millones a precios actuales.²⁵ El desastre natural más costoso a nivel global ha sido el Terremoto de Kobe de 1995 con un impacto estimado en US$255 mil millones a precios de 2022.²⁴ Ampliando la búsqueda, se estima que el accidente nuclear de Chernóbil tuvo un costo económico de US$790 mil millones ubicándose como uno de los desastres más costosos en la historia.²⁶

El impacto económico de la pandemia supera por varios órdenes de magnitud la dimensión de cualquier desastre previo. Por ejemplo, si tomamos como base el costo económico estimado por el FMI, el impacto de la pandemia sería 17 veces más alto que el desastre de Chernóbil, casi 60 veces mayor que el Terremoto de Kobe y 77 veces más que el Huracán Katrina.

¿Por qué fuimos incapaces de disminuir los costos asociados a la pandemia? En primer lugar, porque no existe una clasificación de desastres que permita entender los efectos globales de la magnitud experimentada durante la pandemia del COVID-19.

A nivel internacional el marco para el diseño de políticas públicas para la gestión de desastres es el Protocolo de Sendai para la Reducción de Riesgos por Desastres de las Naciones Unidas, el cual establece principios que deben de seguir los países para la atención de desastres.²⁷ Propone recomendaciones generales a nivel regional y global. Sin embargo, no considera el tipo de disrupciones generalizadas en la actividad económica y afectaciones sociales que se dieron durante la pandemia del COVID-19.

En el ámbito de la salud, el Marco de Respuesta a Emergencias de la OMS, reconoce tres niveles de emergencias en función del nivel de respuesta internacional requerida. El máximo nivel requiere la atención de uno o varios países y un nivel máximo de involucramiento de la OMS. Así, no distingue niveles de profundidad para una emergencia internacional, ya que se ubican en la misma escala tanto eventos en que solo dos o tres países resultan afectados, como una emergencia en la que todo el planeta está involucrado.²⁸

Por su parte el Reglamento Sanitario Internacional (RSI),²⁹ un tratado vinculante entre los Estados miembros de la OMS para la vigilancia de emergencias sanitarias, no incluye criterios de extensión geográfica para dimensionar la magnitud de una Emergencia de Salud Pública de Relevancia Internacional. Es decir, dos de los documentos rectores para la atención de emergencias sanitarias no incorporan criterios específicos para atender un evento global, generalizado y simultáneo.

En 2019 la OMS contaba con un Protocolo de Gestión de Emergencia y Desastres de Salud,³⁰ en el cual se establecen principios generales para la atención de emergencias sanitarias, entre ellas una posible pandemia. Sin embargo, debido a que las características de un evento pandémico pueden variar de forma relevante dependiendo del patógeno que la origine, no existe un plan de gestión genérico de pandemias.

Tras la epidemia de influenza H1N1 de 2009, la OMS publicó un Plan de Preparación y Respuesta Pandémica de la Influenza (PPR-PI). El PPR-PI define seis etapas en la evolución de una pandemia de influenza. La sexta fase del plan se asocia a una declaratoria de pandemia global definida cuando existe transmisión comunitaria del virus en dos o más regiones de la OMS. El PPR-PI sigue el modelo típico de un plan de gestión de emergencias, en el que se siguen claramente acciones de mitigación y preparación previas a la declaratoria de pandemia, así como la respuesta durante la pandemia y recuperación pospandemia.³¹

El PPR-PI pone un gran énfasis en la vigilancia epidemiológica en la etapa prepandémica, así como en las medidas de contención, incluyendo restricciones de movilidad y confinamientos. Entre las medidas de respuesta, se prioriza la contención del virus e intervenciones no farmacológicas, tales como las restricciones de movilidad y el uso de equipo de protección personal. Sin embargo, la respuesta también incluye la aplicación de medidas farmacológicas como el uso de antivirales y desarrollo de vacunas contra la nueva cepa.

El PPR-PI fue la base en el diseño de la respuesta de la pandemia del COVID-19. La diferencia fundamental entre la respuesta a una posible pandemia de influenza y lo que sucedió con el COVID-19, fue la inexistencia de intervenciones farmacológicas aceptadas por la comunidad médica para detener el avance del virus.

A diferencia de la influenza, no existían tratamientos antivirales ni vacunas para el tratamiento del COVID-19, aunque sí había investigación básica sobre la cual se llevó a cabo el desarrollo de las nuevas vacunas contra el SAR-CoV2. En este sentido, el desarrollo de una vacuna para una nueva cepa de influenza demanda mucho menos recursos científicos, tecnológicos e industriales que los requeridos para una vacuna contra el COVID-19. Por ello, las acciones de respuesta contra el COVID-19 se centraron en la supresión o contención del virus a través de restricciones de movilidad y confinamientos.³²

Centrar la respuesta al COVID-19 en intervenciones no farmacológicas y confinamientos tuvo un impacto enorme sobre la economía. El PIB global registró una caída de 2.5% durante el segundo trimestre de 2020 registrando algunos países la caída más pronunciada en su historia moderna.³³ Sin embargo, la crisis económica que detonó la pandemia difiere diametralmente de otros ciclos económicos al no originarse por un problema de desequilibrio macroeconómico, sino por un desastre puntual.

Desde la perspectiva económica, los efectos de las medidas para aplanar la curva de casos provocaron choques en la economía real, de oferta y de demanda simultáneamente.³⁴ Es decir, la pandemia tuvo un impacto generalizado con afectaciones internacionales e intersectoriales, donde los efectos directos e indirectos propios de un modelo de equilibrio general se volvieron relevantes. Esta ha sido probablemente la primera vez que una emergencia tiene este tipo de repercusiones, ya que los desastres son típicamente localizados y, por lo tanto, su impacto económico solo tiene alcance local o regional.

Esta perspectiva permite entender bajo una nueva óptica muchos de los retos inéditos que trajo la pandemia. Por ejemplo, si durante la epidemia del virus del Ébola que afectó a África Occidental entre 2014 y 2015, se hubiera dado una demanda en exceso de equipo personal de protección, el resto del mundo habría podido satisfacer esta demanda sin afectar de manera relevante otros mercados en otros sectores y países.

Para el caso de la pandemia del COVID-19, cuando la demanda global de respiradores excedió la oferta, no fue posible satisfacer dicha demanda, primero porque las restricciones de movilidad redujeron la oferta global de bienes e insumos y segundo porque todos los mercados estaban demandando el mismo producto simultáneamente.³⁵ El resultado es que mercados en diferentes sectores y geografías fueron afectados a la vez. Para efectos prácticos, durante la pandemia del COVID-19 la economía global se comportó como una economía cerrada -sin sector externo- y fuera de equilibrio.³⁶ Como resultado, la emergencia ocasionó escasez, desequilibrios en precios y más importante la desarticulación de las cadenas de valor global.³⁷³⁸ Estos efectos de segundo orden son un fenómeno inédito en la literatura de gestión de desastres.

El hecho de que los modelos de clasificación no tipificaran estos efectos provocó que ningún modelo de gestión estuviera preparado. Tanto en acciones contundentes como en términos de la estrategia de financiamiento, todas las etapas del modelo de gestión de desastres fueron rebasadas.

4. La pandemia del COVID-19: Un modelo de gestión de desastres y financiamiento rebasado

El segundo argumento de este artículo es que los protocolos de mitigación, preparación, respuesta, y recuperación de muchos países resultaron inadecuados. En particular, el modelo de financiamiento, tanto internacional como doméstico, fue insuficiente ante las demandas de los sistemas de salud y de la sociedad ante un desastre de la magnitud de la pandemia del COVID-19.

El modelo de gestión de desastres no anticipó los efectos de segundo orden de las acciones de respuesta, por lo que no estaba preparado para atender sus consecuencias. La crisis económica que resultó no fue un fenómeno de desequilibrio macroeconómico, sino una consecuencia microeconómica directa de la gestión de la emergencia sanitaria. Sin embargo, el manejo de la crisis económica se ha abordado como un problema aislado de la emergencia, aplicando políticas de estabilización macroeconómica. Paradójicamente, la literatura sugiere que estas políticas de estabilización no son necesariamente óptimas en el corto plazo, en el contexto de un desastre.³⁹⁴⁰

Los efectos de segundo orden tienen implicaciones sumamente relevantes en el modelo de gestión de pandemia. Por ejemplo, el PPR-PI, el cual sirvió de base para el diseño de la respuesta del COVID-19, reconoce explícitamente la posibilidad de enfrentar un evento global. Sin embargo, no considera la posibilidad de experimentar disrupciones en las cadenas de valor derivadas de las restricciones de movilidad. Los supuestos y recomendaciones del PPR-PI suponen que la gestión de la emergencia es antes que todo un plan restringido al sector salud, sin considerar repercusiones más amplias en la sociedad y la economía.

La experiencia de países como Vietnam y Nueva Zelanda son casos atípicos en los que gobiernos de todos los niveles habían invertido en el sistema de salud y mecanismos de coordinación interministeriales. Asimismo, en estos ejemplos se contaba con la capacidad de innovación para manufacturar localmente insumos esenciales y para generar modelos organizacionales que permitieron que los recursos disponibles no fueran mayores que las necesidades de la población, tales como las estrategias de aplicación de pruebas de COVID-19 por clúster.

Haber desarrollado vacunas con un alto grado de efectividad en menos de 12 meses de haber declarado la pandemia es un gran logro de la ciencia. Su desarrollo, sin embargo, no es casualidad, y fue posible debido a décadas de inversión de organismos públicos en la tecnología necesaria que, una vez que se presentó la necesidad, se adaptó con información de la estructura genética del SAR-CoV2. A pesar de haber recibido financiamiento público, hubo serios problemas de financiamiento y acceso que aún persisten. Por ejemplo, aunque la OMS impulsó el mecanismo COVAX, a la fecha solo ha recaudado el 9.5% de la meta de financiamiento para el ejercicio 2021-22, dando lugar a brechas importantes en los índices de vacunación a nivel global.⁴¹⁴²

Las deficiencias en el modelo de gestión de la pandemia fueron amplificadas por un modelo de financiamiento que quedó rebasado. Es importante recordar, que la gestión de recursos financieros para la atención de desastres es parte integral de los planes de mitigación y preparación de emergencias. En este sentido, la pandemia tomó por sorpresa a los mecanismos de respuesta financieros internacionales, así como las finanzas de gobiernos nacionales y subnacionales.

La OMS recopiló las prácticas de gestión financiera pública de 183 de sus países miembros durante la pandemia del COVID-19. La respuesta de la mayoría de los países consistió en la aplicación de medidas extraordinarias de reconducción presupuestal para ampliar el espacio fiscal del sector salud y así financiar la respuesta a la pandemia. Dentro de las principales medidas se encuentra la activación de fondos de emergencia previamente constituidos, la reasignación de presupuestos hacia los rubros relacionados con la pandemia, la ampliación de techos presupuestales a través de procesos simplificados de autorización y la reasignación de transferencias entre niveles de gobiernos.⁴³

Uno de los retos más grandes en la gestión financiera pública en el COVID-19 ha sido reconciliar la necesidad de contar con procesos presupuestales flexibles y a la vez mantener un mínimo de transparencia y cumplimiento. La OMS reconoce que la mayoría de los países recurrieron a procesos extraordinarios en el contexto de una emergencia para autorizar ampliaciones a partidas presupuestales, se otorgó mucho mayor autonomía de gestión a las unidades ejecutoras del gasto y se relajaron los procesos de procura. El uso de mecanismos extra presupuestales a través de fondos, mandatos y fideicomisos también fue común.

Las medidas de emergencia pueden tener un costo en la rendición de cuentas de los recursos presupuestales. Para aminorar estos efectos, la OMS recomienda la ejecución de presupuestos orientados a resultados y estructurados en programas presupuestales. En todo caso, la aplicación de medidas de gestión financiera extraordinarias requiere de un marco legal que permita la implementación de mecanismos de excepción. En la mayoría de los países el detonante es una declaratoria de emergencia nacional, la cual puede o no estar relacionada con la declaración de Emergencia de Salud Pública de Relevancia Internacional de la OMS.

La reconducción presupuestal fue la estrategia primordial en el modelo de financiamiento de la emergencia, lamentablemente, esto tuvo repercusiones negativas. Por ejemplo, existe evidencia de que la pandemia ha amplificado las vulnerabilidades de la cobertura sanitaria universal debido a la reasignación de recursos de salud en general hacia la pandemia del COVID-19 en particular en los países de renta baja. Por ejemplo, se han identificado reasignaciones de fondeo de la malaria,⁴⁴ tuberculosis⁴⁵ y VIH⁴⁶ hacia el COVID-19. Lo mismo ha sucedido con los programas de salud que atienden enfermedades no transmisibles⁴⁷ y enfermedades tropicales.⁴⁸ Asimismo, los países han reasignado personal médico de algunos subsistemas de salud a actividades relacionadas con COVID-19.⁴⁹

De acuerdo con un estudio del FMI en 73 países, la respuesta económica al COVID-19 comprendió más de 5,400 intervenciones que representaron un costo global equivalente al 16.4% del PIB mundial. Resalta que únicamente el 9% de este costo corresponde a intervenciones en el sector salud, ilustrando el alcance intersectorial de la pandemia.⁵⁰ Los presupuestos públicos muestran claramente que la respuesta de política pública a la pandemia fue mucho más allá del sector salud.

En este sentido, existe otra serie de efectos de segundo orden no considerados en la respuesta a la pandemia y en los modelos de gestión de desastre: los desequilibrios sistemáticos a los que se sometieron los países para poder responder ante las necesidades presupuestales que impuso la pandemia. Por ejemplo, en este momento, Bloomberg identifica al menos 19 países en riesgo de suspensión de pagos de su deuda soberana.⁵¹

Un modelo de gestión de riesgos que debilita la capacidad de proveer servicios básicos y fortalecer las acciones de mitigación y preparación en la etapa de preparación, es un modelo fallido, destinado a repetir sus mismos errores una y otra vez. La pandemia también reveló fallas estructurales en la arquitectura financiera internacional que necesitan ser corregidos, así como problemas distributivos intergeneracionales que aún no forman parte del debate internacional.

5. ¿Estamos preparados para la siguiente pandemia?

A más de dos años de la declaratoria de pandemia, es imperativo iniciar una discusión sobre la necesidad de una revisión integral de la clasificación de desastres, su gestión y financiamiento.

En lo que respecta al modelo de gestión de emergencias de salud, es importante reconocer la necesidad de priorizar la mitigación y preparación. Sería sumamente arriesgado volver a apostar al desarrollo de soluciones farmacológicas durante una emergencia como la principal respuesta a una pandemia. En esta ocasión, el mundo fue sumamente afortunado en encontrar vacunas viables en tan poco tiempo, la próxima vez puede que no suceda así.⁵²⁵³ En este sentido, es necesario reflexionar sobre qué habría pasado si no hubiéramos podido generar una vacuna a esa velocidad. La investigación y desarrollo, así como la inversión en capacidades de manufactura de vacunas y medicamentos, debe ser parte integral de los planes de mitigación y preparación.

La recuperación y reconstrucción es la última etapa del ciclo de gestión de un desastre, por lo tanto, es de suma importancia recordar que la gestión integral de desastres no concluye con la respuesta a la emergencia. La recuperación tras un desastre demanda la reconstrucción y mejora de la infraestructura física y social dañada durante la emergencia. En este sentido, la reconstrucción debe reforzar los sistemas que permitan mitigar y prepararse mejor para la siguiente emergencia. En el caso de la pandemia, la reconstrucción debe entenderse más allá de la reparación de los daños físicos. Esta comprende intangibles económicos, tan importantes como la confianza en las instituciones, el capital social y relaciones económicas ahora fragmentadas. Es particularmente preocupante cuando la recuperación en lugar de fomentar el fortalecimiento del sistema de salud y la salud de los ecosistemas, se centran en reforzar las estructuras que fomentan la desigualdad entre y dentro de los países.

Por otro lado, sería un error basar los planes de mitigación de un desastre global pensando específicamente en la pandemia de COVID-19. Existen muchas variables y parámetros que podrían ser diferentes en futuras pandemias, como la vía de transmisión, el tiempo de incubación, y la mortalidad. Así, los planes de gestión de desastres, en particular en la etapa de prevención, deben enfocarse en fortalecer la capacidad de gobiernos nacionales y locales para lidiar y operar con la incertidumbre, así como de comunicar efectivamente el conocimiento adquirido para fomentar la transparencia y la confianza con la población.

La naturaleza generalizada y simultánea de la pandemia provocó una respuesta con efectos secundarios que abarcaron problemas como la disrupción de las cadenas de valor globales, cuellos de botella en el sistema de transporte de carga global o escasez generalizada de insumos estratégicos.³⁹ No es posible ver estas afectaciones económicas como un fenómeno aislado de la emergencia. Un plan integral de gestión requiere una respuesta central que coordine las acciones y expectativas de los diferentes participantes del mercado, de la misma manera en que es necesaria una coordinación de la respuesta de salud. Este problema es de particular importancia, ya que aun cuando un país sea capaz de resolver el financiamiento de la respuesta a la pandemia, se seguirá enfrentando a estos retos. La lección es clara: la respuesta a la pandemia requiere algo más que dinero.

Desde el punto de vista organizacional, la gestión de la pandemia tiene que analizarse como un problema de política pública multisectorial. Todas las áreas de la administración pública deben estar involucradas. El origen sanitario de la emergencia obliga a la cartera de salud a tener un papel protagónico; sin embargo, en la gestión de la emergencia otras carteras como finanzas, economía, y seguridad social son igual de importantes. Una emergencia pandémica es algo mucho más complejo que un problema de salud.⁵⁴

En el ámbito financiero nos enfrentamos a grandes retos. Desde 2020, el Panel Independiente para la Preparación y Respuesta Pandémica identificó la necesidad de contar con mayores recursos para la preparación y respuesta a pandemias a nivel global como una solución evidente.⁵⁵ El Panel Independiente de Alto Nivel convocado por el G20 propuso en 2021 la constitución de un fondo para cerrar la brecha en el financiamiento global para atender la preparación y respuesta pandémica.⁵⁶ La propuesta de este panel fue adoptada por el G20, foro que impulsó la constitución del Fondo de Intermediación Financiera en el Banco Mundial en septiembre de 2022.⁵⁷

Desafortunadamente, el Fondo de Intermediación Financiera solo ha sido capaz de acumular contribuciones equivalentes al 10% de los US$10.5 mil millones que el Banco Mundial y la OMS estiman como necesarios para cerrar la brecha de financiamiento global.⁵⁸El financiamiento para la preparación y respuesta pandémica continúa viéndose como un programa de asistencia internacional en lugar de una inversión en un bien público global.⁵⁹

Existen diversas alternativas que pueden contribuir a cerrar la brecha en el financiamiento para la preparación y respuesta a pandemias. Destacan las estrategias de gestión de pasivos, tales como la inclusión de cláusulas pandémicas en bonos soberanos que detonan una gracia en el pago del servicio de deuda en caso de que una pandemia sea declarada. Estos clausulados pueden modelarse siguiendo la experiencia de las cláusulas de desastres naturales que ya se han probado en algunos mercados emergentes.⁶⁰ Asimismo, destacan mecanismos de aseguramiento como los bonos catastróficos tal como la Facilidad de Financiamiento de Emergencia por Pandemia emitida por el Banco Mundial.⁶¹

En todo caso, es posible que la única solución a largo plazo sea aumentar el financiamiento en salud, incrementando la inversión en prevención⁶² y avanzar hacia un verdadero modelo de salud pública universal.⁶³ En este sentido, la gran ausencia en el debate global es la política impositiva. No es posible crear espacio fiscal de la nada, por lo que cualquier solución de ingeniería financiera se encontrará eventualmente con la realidad de que es necesaria la aplicación de impuestos para financiar la preparación y respuesta a pandemias o la reasignación de recursos de otras áreas, en cuyo caso existirá un conflicto de interés y de economía política entre sectores.⁶⁴

La evidencia sugiere que no existe una solución única para el financiamiento de la pandemia y ninguna estrategia por sí sola será suficiente para enfrentar el desafío. Cualquier opción tiene implicaciones positivas y negativas, por lo que todas las alternativas deben considerarse como parte de la cartera de una nueva arquitectura financiera. Estas consideraciones deben ser una prioridad en la negociación del nuevo Acuerdo sobre Prevención, Preparación y Respuesta frente a Pandemias.⁶⁵

6. ¿Qué lecciones podemos extraer para México?

El impacto de la pandemia fue bastante asimétrico a nivel país. Diferentes factores económicos, sociales, culturales, además de los sanitarios fueron determinantes en los índices de mortalidad. Por ejemplo, los altos niveles de informalidad en América Latina explican en gran medida la alta mortalidad en adultos jóvenes respecto a otras geografías. Esto debido a la baja cobertura médica y ausencia de mecanismos de seguridad social que permitieran a las personas respetar un confinamiento sin contar con su fuente de ingreso regular.⁶⁶ Las deficiencias en el modelo de gestión y financiamiento identificados en este documento son comunes a todos los países, sin embargo, para el caso de México pueden trazarse algunas lecciones importantes.

Por ejemplo, una dificultad particular en el modelo de gestión para México es la coordinación de diferentes actores en un sistema federal. Además de coordinar actores intersectoriales, se requiere de una coordinación de la gestión de la emergencia entre diferentes autoridades, locales, estatales y federales. No sorprende que los países con el mayor número de muertes, EE.UU., Brasil, India, Rusia y México sean federaciones.

El impacto de un sistema federal sobre los índices de mortalidad va más allá de la anécdota, siendo identificado como un posible determinante negativo sobre el número de muertes.⁷ Es necesario pensar en una reforma profunda al sistema de gestión de emergencia sanitario, que permita una mejor coordinación intersectorial a nivel federal, con las autoridades estatales y locales. Al ser una pandemia, una emergencia que excede con creces el ámbito del sector salud, aun cuando este haya sido su origen, no es claro que el Consejo de Salubridad General cuente con las atribuciones suficientes para gestionar este tipo de crisis.

En la dimensión financiera existen retos relevantes. A nivel internacional se pensó en un inició que la constitución de fondos de emergencia era la solución más directa al problema de respuesta. Sin embargo, la constitución de dichos fondos ha sido sumamente compleja dado el entorno económico por el que pasan la mayoría de los países. Para el caso nacional, sería difícil pensar un resultado diferente.

El día de hoy se tiene un mejor conocimiento sobre las mejores prácticas de gestión financiera pública durante la pandemia, así como los mecanismos de control de gasto para alcanzar un mínimo de transparencia. En México sería necesaria una revisión al marco legal presupuestal federal y subnacional para regular de mejor manera los mecanismos de excepción en caso de emergencia siguiendo mejores prácticas.

La pandemia también exhibió una falla fundamental de nuestra forma de hacer política pública. En específico, no es posible recurrir a financiamiento público para la compra de vacunas, medicamentos o equipo de protección personal debido a que no se clasifican como inversión pública productiva. En este sentido, es necesario repensar nuestras definiciones sobre lo que es productivo y lo que no, otorgando un valor mas alto a la vida y a la salud, y reformar la legislación actual para permitir la adquisición de insumos médicos, fármacos, o vacunas a través del financiamiento público.⁶⁷ Asimismo, sería importante evaluar la posibilidad de incluir cláusulas pandémicas en los financiamientos subnacionales, las cuales podrían dar liquidez durante los momentos más álgidos de una emergencia. En todo caso, estas propuestas requieren de una evaluación financiera y legal.

La literatura de desastres señala que después de grandes catástrofes, una recuperación completa puede tomar hasta 25 años. Una pandemia parece ser un evento extremo que sucede una vez cada 100 años y que tuvimos la mala suerte de experimentar hoy. Lamentablemente, esto no es cierto: la probabilidad de que una persona experimente una pandemia durante su vida es de hasta 38%.⁶⁸ Es decir, es altamente probable que nuestros hijos y nietos vuelvan a experimentar lo que hemos vivido con el COVID-19. No es claro que los países tengan un horizonte de 25 años para recuperarse antes de que vuelvan a pasar por este tipo de desastre.

En este sentido, la recuperación completa de la pandemia del COVID-19, el esquivo retorno a la normalidad, no será una tarea fácil. Sin embargo, corresponde a nosotros empezar por plantear las preguntas correctas para evitar que la próxima generación tenga que repetir la experiencia de enfrentarse a un desastre que bien podría prevenirse desde hoy. EP

1. Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y no necesariamente representan la opinión de las instituciones a las que se encuentran filiados. Los autores agradecen la valiosa ayuda de Marianna Córdova Alfaro y Claudia Denisse Leyva Sánchez como asistentes de investigación. [↩]
2. Singh S, Mcnab C, Olson RM, Bristol N, Nolan C, Bergstrøm E, Bartos M, Mabuchi S, Panjabi R, Karan A, Abdalla SM. How an outbreak became a pandemic: A chronological analysis of crucial junctures and international obligations in the early months of the COVID-19 pandemic. The Lancet. 2021. 4;398(10316):2109-24. DOI:10.1016/S0140-6736(21)01897-3 [↩]
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