En las últimas décadas se ha intensificado el uso de mecanismos de democracia directa (MDD). Cada año, en todo el mundo se registran referendos, plebiscitos, consultas ciudadanas, iniciativas populares y revocatorias de mandatos, a efecto de que la comunidad política decida —sin mediación de autoridad alguna— cómo resolver una interrogante política, cómo atender una coyuntura […]
Texto de Yuri G. Beltrán Miranda & Gerardo de Icaza 14/07/18
En las últimas décadas se ha intensificado el uso de mecanismos de democracia directa (MDD). Cada año, en todo el mundo se registran referendos, plebiscitos, consultas ciudadanas, iniciativas populares y revocatorias de mandatos, a efecto de que la comunidad política decida —sin mediación de autoridad alguna— cómo resolver una interrogante política, cómo atender una coyuntura […]
En las últimas décadas se ha intensificado el uso de mecanismos de democracia directa (MDD). Cada año, en todo el mundo se registran referendos, plebiscitos, consultas ciudadanas, iniciativas populares y revocatorias de mandatos, a efecto de que la comunidad política decida —sin mediación de autoridad alguna— cómo resolver una interrogante política, cómo atender una coyuntura emergente.
Estos mecanismos no sustituyen a las elecciones tradicionales. Son, en todo caso, complementarios. Norberto Bobbio decía que entre las democracias representativa y directa “hay un continuum de formas intermedias, un sistema de democracia integral puede abarcar a las dos, porque son […]compatibles entre ellas”.[1]
Quizá por ese carácter complementario, lo cierto es que su utilización se ha extendido. En el 2016, 26 países del mundo celebraron algún MDD. Si bien Suiza sigue siendo ejemplo emblemático toda vez que puede convocar hasta 70 consultas por año, es posible hallar experiencias de todas las regiones del orbe.
Pero no es sólo un tema cuantitativo. El brexit, el referendo para la independencia de Cataluña, el plebiscito por la paz en Colombia o las consultas realizadas en diferentes países latinoamericanos para resolver en torno a la reelección ilustran claramente la importancia que los MDD tienen para sus países.
Siguiendo a Yanina Welp, “los mecanismos de consulta directa a la ciudadanía se instalaron como instrumentos avalados por distintos actores para resolver conflictos por vías institucionales. Este nuevo escenario abrió oportunidades para la democracia y una demanda de garantías de que las consultas sean justas, equitativas y basadas en información de calidad”.[2]
Pero, a diferencia de lo que ocurre con las elecciones tradicionales, la literatura sobre estándares internacionales aplicables es todavía incipiente. Tampoco existen registros de buenas prácticas en el campo de la organización de consultas.
El presente artículo pretende contribuir a subsanar esos déficits analíticos desde dos vertientes. Primero, sistematizando elementos en la operación de MDD. Se recuperan los estándares electorales que pudieran aplicar, así como las recomendaciones de la Comisión Europea para la Democracia a Través del Derecho (Comisión de Venecia) y el Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA, por sus siglas en inglés). Por otra parte, se recopilan hallazgos obtenidos por las Misiones de Observación Electoral (MOE) que la Organización de Estados Americanos (OEA) ha desplegado en los países de la región en el marco de sus procesos consultivos.
I. Esencia de los MDD
David Altman define estos mecanismos como instituciones públicamente reconocidas donde los ciudadanos deciden o emiten una opinión sobre algún tema en específico a través de la boleta, siendo ese voto un sufragio universal y secreto.[3]
Los mecanismos de democracia directa suponen la existencia de gobiernos y representantes populares elegidos. A pesar del mandato que pudiera recaer en éstos, los MDD imponen en los ciudadanos el carácter de jugadores de veto, o cuando menos los convierte en actores centrales del proceso político.
Esto plantea una diferencia sustantiva entre las consultas y las elecciones regulares. Mientras que en las últimas lo importante es tomar una decisión respecto a quién ocupara un cargo de representación, en los mecanismos el objetivo es que la ciudadanía exprese una opinión sobre algún asunto en específico o en relación al desempeño de algún gobernante.
Tal y como lo refiriera la Comisión de Venecia,[4] no existe obligación internacional, ni periodicidad alguna que imponga la existencia de instrumentos de democracia directa a nivel nacional, regional o local. En cambio, podemos decir que existe una tendencia a implementar estos mecanismos en el nivel local.[5] De hecho, al analizar el caso de Trento (2015), el propio órgano consultivo del Consejo de Europa explicó que “no hay estándares europeos que impongan la existencia de “instrumentos de democracia directa a nivel nacional, regional o local”.[6]
II. Lecciones desde la teoría y la observación
1. Marco normativo
Al revisar la regulación de los países es posible advertir casos en los que los MDD están normados de antemano, otros en los que se genera una normativa ad hoc, o bien modalidades mixtas. A efecto de mejorar la legitimidad democrática, la doctrina recomienda que al menos los referendos estén normados en la constitución o en la legislación ordinaria. Deben evitarse las reglas creadas para casos específicos, especialmente en jurisdicciones que carecen de una larga tradición democrática, o bien en las que no existe consenso en torno a las reglas.
Las ventajas de regular los referendos son la transparencia y el mayor control popular, que contribuyen a la legitimidad democrática de los referendos iniciados por las autoridades políticas. La desventaja de regularlos en la constitución es la flexibilidad reducida, particularmente si la regulación constitucional es exhaustiva.
Así, podemos ver las experiencias de la OEA que reflejan que el marco legal del plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (plebiscito por la paz) celebrado en Colombia el 2 de octubre del 2016 estuvo compuesto por: Constitución de la República, tres leyes, un decreto, una sentencia de la Corte Constitucional de Colombia, 46 resoluciones de los órganos electorales y 34 circulares. Se pudo constatar los retos que implica la heterogeneidad de normas, por lo que en su informe enfatizó el reto que significa la armonización las normas.
2.Umbrales en la legislación
Es común que en este tipo de ejercicios se especifique un mínimo de participación necesario para dar validez al MDD. En otros casos, se establece el umbral de acuerdo al apoyo mayoritario a alguna de las opciones y éste se convierte en vinculante.
La legitimidad, la transparencia, la equidad y la aceptación popular de los resultados del referendo se mejoran si los umbrales necesarios para que tenga validez se especifican en la Constitución o en la legislación ordinaria. No se recomienda que se decidan de manera ad hoc.
Vale la pena advertir algunos riesgos de difícil intuición. Especificar un cierto quorum de asistencia puede animar a los opositores a abstenerse y de esa manera minar el resultado del mecanismo.
Por otra parte, un quorum de aprobación puede provocar una situación política compleja si el proyecto es apoyado por una mayoría simple menor al umbral de representación necesaria.
Para el Plebiscito por la Paz en Colombia, la Ley Estatutaria 1806 (2016) estableció que se consideraría aprobada la consulta a la ciudadanía en caso de que se obtuviera una cantidad de votos mayor al 13% del censo electoral vigente y que los sufragios obtenidos por el sí superaran a los alcanzados por el no. El resultado en Colombia fue de un 37.43% de participación del censo electoral, pero el respaldo al sí fue de 49.8% (contra 50.2% del no).
Cabe señalar que la Ley Estatutaria anterior (2015) establecía un 50% de participación para dar validez a un plebiscito.
3. Alternativas presentadas y temas
A diferencia de una elección, aquí no se tienen opciones partidistas ni candidatos, sino que se consideran temas a discusión para que la ciudadanía opine.
Se debe considerar si la cuestión sujeta a votación es clara, si no induce al error y si no sugiere algún tipo de respuesta. Los electores deben estar informados de los efectos del referendo.
El resultado más claro se obtiene si se pide a los votantes que escojan entre dos alternativas. Si se desea una opción entre más de dos alternativas, se podría aplicar un voto en el que éstas sean ordenadas por rangos y se pueda obtener un resultado claro.
Las opciones se plantean a manera de pregunta. Altman (2016) da mucha importancia a la redacción de dicha interrogante, pues puede inducir de manera imperceptible al votante. De ahí que sugiera que “sea corta, neutra, sin sorpresas y sin omisiones”.
Las preguntas suelen referirse a proyectos de reformas constitucionales o legales, propuestas de derogación de disposiciones normativas, consultas sobre principios, o bien, propuestas concretas de política pública. La doctrina sugiere que en la redacción de las preguntas se cuide que éstas no combinen tales posibilidades y que sus elementos mantengan una conexión.
Por ejemplo, la pregunta realizada en Bolivia con motivo del Referendo Constitucional 2016 fue: ¿Usted está de acuerdo con la reforma del Artículo 168 de la Constitución Política del Estado para que la presidenta o presidente y la vicepresidenta o vicepresidente del Estado puedan ser reelectas o reelectos por dos veces de manera continua?[7]
En este caso, la pregunta no deja ver el propósito y efecto directo de la consulta que era la reelección del presidente Evo Morales por cuarta vez consecutiva.
4. Mecanismos de activación
Un tema a considerar es cómo se ponen en marcha los MDD. A veces los activan los poderes del Estado (activación desde arriba), pero otras veces lo hacen directamente los ciudadanos (activación desde abajo).
Las activaciones desde abajo suponen un número de firmas de apoyo al referendo o consulta. Las normas no deben contener obstáculos innecesarios para su recolección libre, ni limitar excesivamente el tiempo disponible. Cualquier persona debe tener derecho a recolectar las firmas.
Como una buena práctica se recomienda que todas las firmas se revisen por parte de la autoridad. Así, las listas de firmas deben contener los nombres de los electores registrados en el mismo municipio.
En el caso del referendo revocatorio 2016 de Venezuela, el proceso de validación de firmas fue un obstáculo mayor. Se logró el primer requisito (el 1% de firmas del padrón), pero no así el umbral necesario para apoyar dicha solicitud y hacer el referendo exigible (20% del padrón). Este último paso fue suspendido inexplicablemente por la autoridad. El secretario general de la OEA hizo señalamientos sobre lo negativo del precedente que se dejaba: “se identificaron malas prácticas en torno al manejo de los plazos previstos por la ley; la creación de nuevos trámites no incluidos en la norma y la inadecuada infraestructura electoral”.[8]
5. Campañas de las propuestas a votación
Un principio fundamental es garantizar unas condiciones de competencia equitativas para los que están a favor o en contra de una propuesta sometida.
El tema no es menor si se considera que, a diferencia de los procesos electorales tradicionales, en el caso de los MDD los gobiernos suelen ser los promotores de alguna de las posiciones y tienen (por ende) el deber de informar sus ventajas.
Una manera de crear posiciones equilibradas es a través de la creación de comités de apoyo. La agrupación de éstos es compleja, pues se debe tener en cuenta cómo afecta la temática a consultar y sus motivaciones. Puede tratarse de grupos directamente afectados, o bien de comités que no fueron visibles conforme se gestaba la consulta pero se organizan espontáneamente al amparo de la misma.
Cuando los comités del sí y los del no asumen la responsabilidad de las campañas, se pueden lograr estructuras manejables.
Un ejemplo se puede encontrar en la consulta sobre el Corredor Cultural Chapultepec celebrada en el Distrito Federal (2015). La autoridad convocó en asambleas públicas a promotores del sí y del no, a efecto de establecer comités de apoyo. Una vez conformados, se les pidió crear la argumentación a sus posiciones, misma que fue repartida a todas las casas de la delegación política consultada.
En el caso del plebiscito por la paz de Colombia, los servidores públicos pudieron participar en las campañas, contrariamente con lo que ocurre en los procesos en los que se eligen cargos públicos. Esta situación fue consignada en el informe final de la MOE de la OEA como factor que contribuyó a la inequidad.[9]
El acceso a medios fue una disposición difícil de implementar. A pesar de que la ley se promulgó el 24 de agosto y la convocatoria al plebiscito el 30 del mismo mes, no fue hasta el 23 de septiembre, nueve días previos a la jornada de votación, que se implementó la normatividad para el acceso a los medios de comunicación.
La misión observó que la aplicación de la norma, emitida próxima a la votación, causó confusión sobre si habría o no recursos estatales para el financiamiento de las campañas y limitó el uso de los espacios mediáticos.
6. Papel de la autoridad
Éste es uno de los aspectos más importantes y que distinguen a los procesos electorales ordinarios de los mecanismos de democracia directa. Contrario a las elecciones, no es necesario prohibir completamente la intervención por parte de las autoridades en apoyo o en contra de la propuesta sometida a referendo. Sin embargo, las autoridades públicas no deben influir el resultado del voto con una campaña excesiva y parcial. Deben informar con neutralidad.[10]
Un órgano imparcial debe estar a cargo de la organización del referendo. No obstante, cuando no exista una tradición de imparcialidad de las autoridades en asuntos electorales, se deben crear comisiones electorales imparciales e independientes en todos los niveles, desde el nacional hasta el nivel de casilla.
En Granada, por ejemplo, intervinieron tres instituciones que debieron trabajar de manera coordinada y lograr acuerdos para llevar adelante el referendo que buscaba reformar la constitución. El Decreto no. 25 que establece las reglas de juego fue emitido por el Parlamento, y la organización del proceso recayó en el órgano electoral del estado. El contenido y discusión de lo consultado estuvo a cargo del Comité Asesor de Revisión Constitucional, creado ad hoc para este proceso en particular.
En las pasadas elecciones del 2016 en el estado de California de los Estados Unidos de América se activó un importante número de mecanismos de democracia directa. A nivel estatal, la ciudadanía resolvió sobre 17 de éstos (15 por iniciativa popular, una consulta y un referendo).
7. Sobre los efectos del resultado
Hay tres aspectos clave a considerar en los efectos o consecuencias que tienen los resultados de los procesos de democracia directa: (1) si el resultado es vinculante, (2) para quién, y (3) la vigencia que tiene en el tiempo.
Si hablamos de obligatoriedad vale la pena revisar el caso de Colombia. La convocatoria al plebiscito no fue un requisito legal para la aprobación de los Acuerdos de Paz. Sin embargo, una vez realizada la consulta, su resultado era vinculante.
Sobre esto falló la Corte Constitucional en la Sentencia C-379, la cual estableció “…que la obligación de implementar y desarrollar el Acuerdo Final que surge del plebiscito se predica únicamente del presidente de la República […]”. Éste fue un plebiscito en el que el gobierno buscaba el apoyo de la ciudadanía, pero legalmente no era obligatorio someterlo a aprobación.
Al ganar la opción del no, se llevó a cabo una renegociación del Acuerdo. El 24 de noviembre se firmó un nuevo Acuerdo que fue ratificado por el Senado y la Cámara de Representantes, pero ya no consultado popularmente.
Conclusión
Como resultado de la experiencia de la observación de los MDD se debe decir que no es lo mismo observar elecciones regulares que consultas ciudadanas. El dilema está en darle forma a cada una, asegurando no romper el equilibrio entre ambos modelos.
La convivencia es riesgosa y sensible, ninguna debe suplantar a la otra. Estos ejercicios deben ser entendidos y observados de manera clara y objetiva con el único fin de mejorarlos. Que cumplan con su naturaleza misma de ser vínculos directos, sin intermediarios, de los ciudadanos con lo público.
La realidad en el hemisferio indica que aún hay mucho por hacer y entender. Por ejemplo, desarrollar marcos normativos que permitan una mejor aplicación, que garanticen de manera plena los derechos político electorales de los ciudadanos, que sean acordes con los principios democráticos y, sobre todo, que sus resultados sean definitivos y que abonen a la certeza de las decisiones y cumplan con el fin para el cual fueron diseñados. Lograrlo es un reto que desde la observación internacional deberá abordarse. EP
NOTAS
[1] Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, 3ra. ed., Fondo de Cultura Económica, México, 2005, p. 25-26.
[2] Yanina Welp, “Latinoamérica conectada. Apuntes sobre el desarrollo de la democracia electrónica”, en Nicolás Loza (ed.), Voto electrónico y democracia directa, los nuevos rostros de la política en América Latina, Flacso, México, 2011, p. 54.
[3] David Altman, Direct Democracy Worldwide, Cambridge University Press, Nueva York, 2011, p. 7.
[4] Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia), CDL-AD(2015)009, Opinion on the Citizens’ Bill on the Regulation of Public Participation, Citizens’ Bills, Referendums and Popular Initiatives and Amendments to the Provincial Electoral Law of the Autonomous Province of Trento (Italy).
[5] Así, el año pasado en Estados Unidos se votaron más de 150 medidas a nivel estatal.
[6] Josep María Castellà Andreu, Los referendos y la Comisión de Venecia, El País, 17 de mayo del 2017, consultado en .
[7] Incluyó en la boleta la siguiente aclaración: Por disposición transitoria de la Ley de Reforma Parcial de la Constitución Política del Estado, se considera como primera reelección al periodo 2015-2020 y la segunda reelección el 2020-2015.
[8] .
[9] En Colombia la Constitución contempla en su artículo 109 el financiamiento público directo de campañas. Sin embargo, para el plebiscito sólo se permitió financiamiento público indirecto.
[10] IDEA Internacional señala que el papel de la autoridad es importante porque en casos extremos puede llevar a abusos. Históricamente, gobernantes autoritarios como Napoleón, en Francia, Franco, en España, Pinochet, en Chile, Marcos, en Filipinas y Park Chung Hee, en Corea del Sur, han utilizado referendos no competitivos para crear una fachada de legitimidad democrática.
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