La expropiación de la banca de 1982: ¿Qué nos enseña?

A cuatro décadas de la expropiación de la banca en México, Gustavo A. Del Ángel explica las implicaciones de este hecho.

Texto de 01/09/22

A cuatro décadas de la expropiación de la banca en México, Gustavo A. Del Ángel explica las implicaciones de este hecho.

El 1 de septiembre de 2022 serán cuarenta años de la expropiación de la banca en México, una medida que se llevó a cabo ante el estallido de la crisis de la deuda externa en nuestro país y en toda la América Latina, en el verano de 1982. Esa decisión y los eventos de entonces fueron un parteaguas para los años siguientes. 

A cuatro décadas se ha escrito mucho sobre el tema. Quiero invitar a los interesados a sumergirse en los estudios que se han realizado. Recomiendo las colecciones de estudios hechas por Carlos Bazdresch, Francisco Suárez y quien escribe en 2005, y la amplia serie de estudios del CEEY, en especial los volúmenes coordinados por Enrique Cárdenas y Amparo Espinosa en 2008. Pero no son los únicos trabajos. Todos esos estudios no sólo ayudan a conocer mejor una parte de nuestra historia, sino también para tener referentes sobre las acciones de los gobiernos y sus efectos. 

Aquí me voy a enfocar en dos preguntas que el estudio de la expropiación bancaria nos enseña. La primera ¿Por qué un gobierno decide expropiar? Y la segunda ¿Por qué es importante reflexionar sobre las consecuencias no esperadas de este tipo de medidas? 

Hay un debate importante sobre qué originó la expropiación. En general, los estudios coinciden en tres puntos. Las causas de la expropiación o nacionalización bancaria fueron de naturaleza principalmente política, a pesar de que también se le atribuyó un propósito instrumental para incidir en las finanzas públicas. Segundo, después de expropiado, el sistema bancario en conjunto mantuvo una operación sana, sin embargo, la nacionalización condujo a un deterioro de la industria bancaria. Tercero, la nacionalización tuvo consecuencias políticas importantes, ya que cambió las relaciones entre estado y empresariado, al menos como se habían dado desde el cardenismo.

En mi estudio de 2009 con César Martinelli, explicamos que más que una serie de eventos fortuitos, la naturaleza autoritaria del gobierno es lo que en última instancia permite explicar la medida expropiatoria y sus implicaciones. El sistema corporativo característico del régimen autoritario mexicano fue, durante varias décadas, un mecanismo de prevención ante una medida de ese tipo, y en 1982 un facilitador. La medida no sólo fue planeada, sino que el grupo dentro del gobierno que la diseñó la concebía como una decisión necesaria y viable.  A pesar de que se argumenta que factores emocionales jugaron un papel en la decisión, los promotores de la expropiación tenían expectativas de que era una decisión políticamente oportuna y necesaria para fortalecer la presencia del Estado en la economía. De hecho, para varios de ellos era una medida programática. Su viabilidad política se corroboró con la capacidad del estado (y del partido dominante, entonces el PRI) de movilización corporativa y el apoyo de varios grupos sociales, así como disciplina de aquellos que no estaban de acuerdo; además, era evidente que hubo costos políticos para revertir la medida.

El régimen político posrevolucionario había coexistido en cierta armonía con la empresa privada durante los años de alto crecimiento, desde la posguerra a la década de los años setenta. La banca privada, en particular, había tenido un papel central en el crecimiento de esos años, ya fuera a través del otorgamiento de crédito al sector privado, a través de la monetización del ahorro privado y del financiamiento al sector público. Como explica Carlos Elizondo en su estudio de 2001, las reglas no escritas eran que los empresarios no participaban en la política, y el gobierno respetaba, en lo general, los derechos de propiedad privados. Las justificaciones que se dieron fueron sólo eso. Sin embargo, varios estudios señalan que las relaciones entre la cúpula empresarial (en la cual estaban los banqueros) tenían cada vez más tensiones; en especial me refiero a los estudios de Carlos Elizondo 2001, Soledad Loaeza 2008, los testimonios coordinados por Enrique Cárdenas y Amparo Espinosa 2008, y mi estudio con Martinelli, 2009. 

Lo diferente en 1982 fue que el gobierno, dentro de su margen de acción, optara por un cambio institucional de ese tipo. Por ello, es importante reflexionar acerca de qué reglas y cuáles variables de decisión de un gobierno autoritario previenen una expropiación, y cuáles son las que contribuyen a ejecutarla. Esto nos ayuda a tener un marco analítico para entender los gobiernos autoritarios y sus acciones. 

Toda acción tiene efectos. Una de las consecuencias de que los bancos estuvieran en manos del gobierno fue su debilitamiento como instituciones de intermediación. No queda duda que el gobierno llevó a cabo un manejo razonable de los bancos como empresas del estado. La mayoría de los bancos se mantuvieron rentables y niveles de riesgo aceptables. Pero los niveles de intermediación y el número de usuarios decayeron, asimismo aumentó la concentración en la industria bancaria. Al reprivatizarse, muchos bancos estaban debilitados en el ejercicio de sus funciones, ya que hasta 1988 una parte importante de sus recursos se utilizó para financiar el déficit público. 

Lo que es inevitable en medidas de este tipo es la destrucción, al menos parcial, de la estructura preexistente. Desde los años treinta hasta 1982, los bancos habían crecido en número y aumentado su presencia a nivel nacional, tanto en instituciones, como en sucursales. Los activos de la banca crecieron de 15 por ciento del PIB en los años cuarenta a 39 por ciento a fines de los setenta. El cociente de cuentas de cheques por habitante pasó de menos de 5 por ciento en los años cincuenta a 35 por ciento a fines de los setenta. Además, el sistema creció de forma estable, esto por una conjunción entre la profesionalización de esa industria y una regulación astringente para limitar la entrada y gestionar quebrantos. 

Para compensar al sector privado, después de la nacionalización, el gobierno tomó medidas que impulsaron el mercado de valores. Esto tuvo como consecuencia que las casas de bolsa ganaran predominancia en el sector financiero y fueran protagonistas en el proceso de reprivatización. En ocho años, la arquitectura del sistema financiero mexicano cambió, y fue por medidas principalmente políticas. 

De todos los efectos de una decisión, las consecuencias no esperadas suelen tener un peso muy importante. Con toda la especulación que hubo sobre las consecuencias de expropiar los bancos, nadie entonces imaginaría lo que ocurrió con el sistema financiero unos cuantos años después. 

Otra consecuencia no esperada fue que, ante la ruptura política con la cúpula empresarial, las consecuencias políticas fueron inmediatas, al pasar varios grupos empresariales a apoyar abiertamente a la oposición política, algo inédito hasta entonces. Empezaba el debilitamiento del entonces partido hegemónico. Este tema ha sido analizado a fondo en los trabajos ya mencionados de Carlos Elizondo (2001), Soledad Loaeza (2008), también se presenta en los testimonios recabados por Enrique Cárdenas y Amparo Espinosa (2008). En resumen, las acciones sobre un ámbito, el financiero, tuvieron efectos sobre el ámbito político. 

Como señalamos Bazdresch, Suárez y un servidor (2005), la secuela de consecuencias no esperadas de la nacionalización bancaria muestra que el análisis de los ámbitos político y económico no puede disociarse. Ya sea que la nacionalización se entienda como una última gran acción del estado posrevolucionario, como una medida con repercusiones importantes e irreversibles sobre el sistema financiero mexicano moderno, o como el inicio del rompimiento del pacto corporativo, es un acontecimiento que permite elucidar cómo distintas esferas de análisis están estrechamente ligadas. Sin duda, éste es un tema fascinante del que aún podemos aprender. Bien sabemos que todo acto autoritario siempre tiene consecuencias. Pero en el momento en el que se ejecuta, nunca se alcanzan a vislumbrar en su totalidad. EP

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