Con motivo del 40 aniversario de la expropiación de la banca, Dulce María Sauri reflexiona sobre los abusos de poder público, en concreto de los abusos del Ejecutivo federal en 1982.
Texto de Dulce María Sauri Riancho 13/09/22
Con motivo del 40 aniversario de la expropiación de la banca, Dulce María Sauri reflexiona sobre los abusos de poder público, en concreto de los abusos del Ejecutivo federal en 1982.
Mesa redonda, 16 de junio de 2022
Esta reflexión surge de la invitación por parte del Centro de Estudios Espinosa Yglesias para participar en una mesa redonda cuyo objeto era “examinar el tema de los abusos del poder en México” en el marco del 40 aniversario de la Expropiación Bancaria de 1982. Con algunos ajustes de redacción, las notas siguientes corresponden a mi intervención del jueves 16 de junio pasado. Me propuse realizar un breve análisis sobre el poder público y su abuso, en el entendido que, cuando hablamos de poder público, no sólo hacemos referencia al poder del Estado, del gobierno, sus instituciones sino también al poder de distintos organismos y organizaciones de la sociedad que actúan en el ámbito de la vida pública.
Detectar, reconocer y conceptualizar los abusos de poder no ha sido una tarea sencilla. Baste recordar el importante debate desde la Plataforma de Acción de Beijing de 1995 sobre la naturaleza de la violencia doméstica, en la que se estableció como un abuso de poder, generalmente del hombre, en contra de la mujer, la violencia doméstica. De igual manera, fue hasta 1990, con la creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), que se reconoció la posibilidad de abuso de poder por parte de las y los funcionarios del Estado mexicano y, por tanto, la necesidad de establecer mecanismos para remediar esos abusos a través de recomendaciones no vinculantes.
En la segunda parte abordaré un caso que, desde mi perspectiva, representa un abuso de poder por parte de un ente público del Estado mexicano, el Ejecutivo federal: la expropiación bancaria de 1982, que justamente el primero de septiembre pasado cumplió 40 años de su ejecución.
Y por último intentaré otorgar previsiones y propuestas de política pública para poder evitar los abusos de poder público, específicamente de los poderes de la Unión.
Comienzo con una reflexión sobre el abuso de poder público. Primero, en el ámbito del Estado cuyo poder proviene, en un estado democrático, del pueblo. A través de las elecciones, las y los ciudadanos le otorgan a un conjunto de representantes e instituciones el poder de actuar en su nombre y en defensa de sus intereses. Este poder delegado por la ciudadanía está normado por el sistema jurídico: Constitución, leyes, reglamentos, políticas públicas, programas y acciones; los tres órdenes de gobierno: federal, estatal, municipal; los tres poderes de la Unión: Ejecutivo, Legislativo, Judicial y los órganos constitucionales autónomos.
El poder de las organizaciones de la sociedad, formales o informales, es también una fuente de poder público. En este ámbito es necesario aludir de alguna manera a los poderes fácticos, es decir, poderes que también están normados, pero que a diferencia del Estado, pueden realizar todo tipo de acciones, excepto lo que expresamente les está prohibido en las leyes.
El poder económico, los medios de comunicación también son expresiones de poder de la sociedad; lo son la cultura y la religión prevalecientes, las costumbres y las tradiciones. Sin embargo, hay un poder fáctico que recientemente preocupa a la sociedad y al gobierno de México: me refiero al poder del crimen organizado. La violación sistemática del orden establecido en las leyes y las normas de convivencia proviene de su capacidad para intimidar, cooptar o eliminar físicamente a sus adversarios, incluyendo las fuerzas de seguridad del gobierno. Es un poder creciente que disputa el control de importantes regiones del territorio nacional donde ha sentado sus reales.
Existe, por lo tanto, una tensión permanente entre el poder formal, proveniente de las leyes y de las normas, y el ejercicio político del poder público. En el ámbito del Estado, el ejercicio del poder se encuentra establecido en las leyes; en el ámbito de la sociedad se norma por las tradiciones, las costumbres, los principios y valores de ese conjunto social y tiene su límite en lo que la ley expresamente prohíbe a esos poderes.
La expropiación bancaria de 1982 fue un abuso de poder público por parte del Ejecutivo federal, quien usando sus facultades legales para expedir decretos y acuerdos, hizo a un lado el trámite legislativo del Congreso de la Unión. Fue también un abuso de poder de este último, porque el proceso legislativo de la expropiación bancaria de 1982 estuvo sujeto a las necesidades del Ejecutivo, y, en consecuencia, estuvo plagado de deficiencias procesales.
En la década de 1980, la división constitucional entre el poder Ejecutivo y el poder Legislativo prácticamente era inexistente en los hechos, porque la concentración de poder en la figura presidencial y la hegemonía del partido gobernante, el PRI, colocaba en situación de subordinación política a las cámaras de Diputados y de Senadores, con presencia mínima de los partidos opositores al régimen. Además, el Ejecutivo poseía también un mecanismo de control sobre el poder Judicial. En 1982 todavía sojuzgaba el presidencialismo omnímodo, el presidencialismo autoritario, magistralmente descrito por Jorge Carpizo en su libro presentado en 1978 que se titula El presidencialismo mexicano. Carpizo hace referencia al poder legislativo como el segundo pilar sobre el que descansaba el presidencialismo.
El poder legislativo en aquellos años —me refiero a 1976-1982—, periodo sexenal que le correspondió al encabezar al presidente López Portillo, las cámaras de Diputados y de Senadores estaban compuestas con clara mayoría del PRI, a pesar de la reforma político electoral de 1977 que permitió asegurar 100 de 400 curules a los partidos opositores en la Cámara de Diputados mediante la figura de la representación proporcional. No así en el Senado, que continuó manteniendo la exclusividad del PRI.
El gobierno del presidente José López Portillo se caracterizó por el modelo económico de Desarrollo Compartido, implantado una vez que había concluido el ciclo del Desarrollo Estabilizador a partir de 1971. El rasgo fundamental del modelo fue el estado interventor de la economía, con énfasis en la redistribución del ingreso. Por lo tanto, en ese período continuó el proteccionismo económico asociado a la sustitución de importaciones y la supeditación de la política monetaria al Ejecutivo.
El descubrimiento y explotación del pozo petrolero Cantarell, localizado en las aguas del Golfo de México y el más grande que se haya detectado en nuestro país, puso a México en el mapa de los grandes productores de petróleo. Este suceso llevó a que 1979 en el marco de su III Informe, el presidente López Portillo hiciera un llamado a prepararse para “administrar la abundancia”. El flujo de recursos proveniente de la venta de petróleo crudo impactó a las finanzas públicas, tanto por los ingresos extraordinarios recibidos como por el incremento desmedido del gasto público corriente y de inversión. El creciente endeudamiento público, principalmente con la banca comercial internacional a corto plazo y con tasas de interés variable, estuvo fincado en los ingresos petroleros del país de esos años y la expectativa de continuar recibiéndolos por muchos años más. Lo anterior representó una serie de problemas que se tradujeron, en primer término, en la caída de los ingresos del sector público y la exigencia del pago de servicio de la deuda externa cuando en junio de 1981 se presentó una caída abrupta en los precios internacionales del petróleo crudo.
En julio de 1982, ya con la crisis de las finanzas públicas, Miguel de la Madrid triunfó en las elecciones federales y se convirtió en Presidente el 1° de diciembre. Además, se había integrado la Legislatura LII de la Cámara de Senadores y de Diputados con 400 legisladores, de los cuales 299 pertenecían al PRI y en la Cámara de Senadores los 64 eran integrantes del Partido Revolucionario Institucional, es decir, el PRI tenía plena hegemonía partidista en ambas cámaras. Permítame señalar que yo era una de las 400 diputadas y diputados que iniciaban su gestión.
Mese antes de tomar posesión Miguel de la Madrid, El 1° de septiembre de 1982 el Presidente José López Portillo se dirigió a la Nación para explicar la grave situación económica que México enfrentaba y que colocaba al país en el momento más delicado del régimen posrevolucionario: en un escenario de inflación y devaluación, existía la amenaza del colapso de las reservas financieras internacionales en una coyuntura que no se había vivido en México desde los años posteriores a la Gran Depresión de 1929.
En aquel histórico día, el Presidente se dirigió al Congreso General, y al plantear el diagnóstico de la situación imperante, dijo:
A estos factores negativos nos hemos referido con frecuencia, porque son los que explican lo más importante, y pareciera como si en las explicaciones privara también el pesimismo y tuviéramos que inventar nuevas para satisfacer la irritación que causa lo que no es propicio; pero no hay otras explicaciones.
Esas son las fundamentales. Dentro de ellas admitimos nuestra responsabilidad; pero no nos responsabilizamos por ellas. Como lo he dicho, soy responsable del timón; pero no de la tormenta.1 .
En un clima electrizado por la tensión, el presidente López Portillo anunció una decisión que cambió el curso de la historia económica del país:
Tenemos que organizarnos para salvar nuestra estructura productiva y proporcionarle los recursos financieros para seguir adelante; tenemos que detener la injusticia del proceso perverso de fuga de capitales – devaluación – inflación que daña a todos, especialmente al trabajador; al empleo y a las empresas que lo generan. Estas son nuestras prioridades críticas.
Para responder a ellas he expedido en consecuencia dos decretos: uno que nacionaliza los bancos privados del país, (aplausos prolongados), y otro que establece el control generalizado de cambios, no como una política superviniente del más vale tarde que nunca, sino porque hasta ahora se han dado las condiciones críticas que lo requieren y justifican.
Es ahora o nunca. Ya nos saquearon. México no se ha acabado. No nos volverán a saquear. (Aplausos prolongados.)2
Inmediatamente después del anuncio presidencial se publicaron en el Diario Oficial de la Federación los dos decretos mencionados por López Portillo. El primero declaraba la expropiación a favor de la nación de los bienes de las instituciones de crédito privadas y el segundo declaraba el control generalizado de cambios.34
Era indispensable dotar de sustento constitucional a las medidas recién anunciadas por el presidente de la república. Como jurista, López Portillo reconocía la fragilidad legal de sus decretos y, por tanto, envió una iniciativa de reformas constitucionales el 21 de septiembre. Una se refería al artículo 28 por la que se exceptuaba de la calificación de monopolios a la operación de los bancos por parte del gobierno; la otra se centraba en una adición al artículo 73 por la cual se le otorgaba facultades al Congreso de la Unión para legislar sobre los servicios de banca y crédito y para dictar reglas que determinen el valor relativo de la moneda extranjera.5 El 30 de septiembre, en el Pleno de la Cámara de Diputados, se recibió la primera lectura del Dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, que aprobaba en sus términos la reforma propuesta por el Presidente. La discusión tendría lugar el 5 de octubre siguiente y se trataba de una reforma constitucional de gran calado; no obstante, con poco margen de discusión. Las posiciones partidistas se confrontaron, y por parte del PRI el diputado Manuel Solares Mendiola señalaba:
La nacionalización de la banca representa la posibilidad de consolidar la rectoría del Estado para combatir la desigualdad y la marginación imperante y reorientar los recursos productivos hacia fines de interés popular.
La trascendencia de las medidas le imprimirá nuevas características a la acción del Estado en la sociedad. El objetivo, en lo interno, es la conformación de una economía prioritariamente orientada hacia la producción y el consumo de los bienes nacionalmente necesarios y hacia las metas de justicia social que demanda la Constitución. La tarea en lo externo, es que alcancemos los niveles de productividad y eficiencia que generen divisas, diversifiquen nuestros mercados y fortalezcan nuestra autonomía como pueblo dueño de su destino.6
Como representante del partido Acción Nacional, el diputado José González Torres afirmó:
Aquí se dice que no, que no es esa la finalidad de estas reformas a la Constitución, que es sólo para evitar la reversibilidad de esa medida y yo creo que no es verdad eso, y creo que no es verdad ni conduciría por lo siguiente: primero, que no es verdad. El Presidente de la República, en una entrevista que tuvo con algunas personas dijo esto: que él era abogado y que reconocía que su decreto tenía fisuras, pero que él también reconocía que en los jurídicos de los bancos había buenos abogados que podrían descubrirlas, pero que estaba dispuesto a cerrar esas fisuras con reformas a la Constitución o como sea. Yo me quedo nomás con la primera parte, la segunda la dejamos de momento. Con reformas a la Constitución. Y es lo que ha hecho.
Posteriormente, Abundó González Torres agrega:
Ahora nos manda una Iniciativa de Ley con reformas a la Constitución para tapar las fisuras de su decreto y para que su decreto aparezca como perfectamente constitucional.
Pero ahora viene la otra parte. Vamos a suponer que fuera cierto que no se trata de eso, sino que se trata simplemente de evitar que en el futuro se pudiera otorgar de nuevo la concesión del ejercicio de la banca a los particulares; vamos a suponer que eso fuera cierto. No se lograría. Si en México tan fácil que es reformar la Constitución. Ya ven en qué ratito nos vamos a echar 4 reformas a la Constitución a petición del Presidente de la República7 .
El dictamen sobre las reformas a cuatro artículos de la Constitución fue aprobado por 235 votos a favor, 43 en contra y 2 abstenciones en la Cámara de Diputados. La minuta fue enviada al Senado el mismo día y el siguiente, 6 de octubre, se le dio entrada para ser discutida y aprobada dos días después, con 58 votos. El 17 de noviembre de 1982 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación.
La expropiación de la banca fue un acto de voluntad del presidente de la república sin contrapesos institucionales. En tiempos de presidencialismo omnímodo bastaba con su voluntad para transformar modelos de representación política o de relaciones económicas, como fue el caso de la reforma para establecer la exclusividad del Estado en el sistema bancario. Las consecuencias políticas, son conocidas: se abrió una fisura en el consenso autoritario que hasta entonces había acompañado al régimen; se mostró el fortalecimiento del PAN como partido de la oposición al PRI, que registró importantes avances electorales en distintos estados de la república, como Nuevo León y Chihuahua en 1985 y 1986 respectivamente.
Por parte del PRI, se generó una escisión que culmina en fractura interna. La Corriente Democrática con Cuauhtémoc Cárdenas a la cabeza, fue pieza fundamental en la conformación del Frente Democrático Nacional, cuya participación dio lugar a una elección sumamente compleja del poder Legislativo federal en 1988. Por primera vez, de 500 diputados y diputadas, el PRI obtuvo 262, solamente 11 por arriba de la mayoría absoluta.
Se puede plantear que la expropiación de la banca privada de 1982 fue un intento de emular la ética de la expropiación petrolera de 1938, no obstante, la sociedad mexicana de 1982 era muy diferente a la de la de 44 años atrás, aún con el control del sistema político que mantenía el presidente de la república. De este proceso emergió una sociedad más activa y participativa, contestataria ante diversos actos del gobierno.
Después de que el PRI recuperó en 1991 la mayoría absoluta —290 de 300 distritos electorales en la Cámara de Diputados en la LV legislatura—, logró de nuevo refrendar su mayoría en 1994. Sin embargo, la crisis económica conocida como el “error de diciembre” transformó también el panorama político, ya que en 1997 el PRI perdió su mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. Se dio paso, entonces, a un periodo de acotamiento del presidencialismo autoritario que pareció perderse en las brumas del pasado.
Las mayorías opositoras al ejecutivo federal en turno previenen de excesos y abusos de poder presidencial, como hemos visto las últimas décadas. Pero la restauración autoritaria que estamos viviendo pasa por la conformación de una mayoría absoluta casi constitucional como las que tuvimos el trienio pasado y limitada afortunadamente en la actual legislatura.
Es necesario voltear a ver a los congresos estatales, porque forman parte del Constituyente permanente y se requiere la ratificación de 17 de ellos para cualquier reforma constitucional. En estos momentos, Morena domina en más de 20.
Además, la reforma de poder tiene que volverse punto central en la agenda del futuro y hay que dar más poder a la sociedad, más poder a lo local, más participación social en la toma de decisiones colectivas. No me refiero solamente al ejercicio fundamental del poder político de la ciudadanía que es votar, no, se trata de construir una participación sistemática en las decisiones de interés colectivo. En la actualidad es necesario plantear el combate al resurgimiento del presidencialismo autoritario. La estrategia para lograrlo pasa por el fortalecimiento de los poderes legislativo y judicial, pero también, no hay que olvidarlo, incluye los órganos constitucionales autónomos que son expresión del poder de la sociedad frente al poder del gobierno, aunque sean órganos del Estado.
Los contrapesos son la mejor prevención frente a los abusos de poder por parte de los órganos del Estado mexicano. Su perfeccionamiento jurídico debe ir acompañado de personas capaces y valientes para ejercer las responsabilidades que el pueblo de México les otorga. EP
DOPSA, S.A. DE C.V
