El Centro Tepoztlán Víctor L. Urquidi, en su proyecto México próspero, equitativo e incluyente. Construyendo futuros 2024-2030, presenta la sección Construcción de un sistema económico próspero, equitativo y sostenible, coordinada por Rosa María Ruvalcaba, Francisco Suárez Dávila y Susana Chacón.
Texto de Rosa María Rubalcava 29/01/24
El Centro Tepoztlán Víctor L. Urquidi, en su proyecto México próspero, equitativo e incluyente. Construyendo futuros 2024-2030, presenta la sección Construcción de un sistema económico próspero, equitativo y sostenible, coordinada por Rosa María Ruvalcaba, Francisco Suárez Dávila y Susana Chacón.
Afirmar que las políticas de gobierno están dirigidas a buscar el bienestar de la población es un lugar común. También parece innecesario mencionar que la población está asentada en un territorio, esto es, que se localiza en un lugar físico de residencia.
No suele considerarse que cuando las políticas no consiguen los resultados esperados, o existe la posibilidad de que fracasen, se debe a la falta de conocimiento sobre la relación población-territorio y, en especial, a no tomar en cuenta que los lugares de residencia están bajo la jurisdicción de una unidad político administrativa autónoma (una entidad federativa o un municipio). Para ilustrar esta idea considérese que, si bien los programas de gobierno pueden ser federales, su implementación necesariamente tendrá que coordinar autoridades de los gobiernos soberanos estatales y municipales, y ser aceptadas por los pobladores. En suma, gobierno, población y territorio deben concurrir en armonía.
Asimismo, ignorar las diferencias culturales lleva a que, en las comunidades más pequeñas y aisladas, se requiera un acercamiento previo para generar buena disposición hacia las acciones y, de no hacerse, es muy probable que cuando se materialicen, generen conflictos.
En los medios de comunicación son frecuentes las noticias sobre las condiciones peculiares del territorio que propician problemas sociales, económicos y políticos. Asimismo, suele pasar desapercibido que son habituales los conflictos que se presentan en zonas limítrofes entre estados, o en las colindancias entre municipios de un mismo estado. No obstante, se observan también en localidades vecinas por diferencias entre sus habitantes, que se pueden calificar, en términos generales, como culturales. Por otra parte, hay proyectos y programas que se diseñan para un territorio, normalmente impreciso, o cuyos rasgos distintivos se presuponen para justifican las acciones que se llevarán a cabo, pero sin tener un fundamento firme.
Para ilustrar estas ideas trataré dos problemas, el primero se refiere al territorio virtual, como seguimiento del tema tratado en mi artículo del compendio anterior del Centro Tepoztlán1, actualizado para incluir políticas del sexenio actual, y el segundo al territorio fractal, a partir de lo ocurrido durante los inicios de la epidemia del Covid-19. La reflexión final es una propuesta para corregir de raíz las indefiniciones territoriales.
El gobierno del presidente Enrique Peña Nieto, en 2014 sumido en una profunda crisis social por la desaparición forzada de 43 estudiantes (en 2023 se puede sostener que fueron probablemente asesinados) de la Normal Rural Isidro Burgos, de Ayotzinapa en Guerrero, el 26 de septiembre, puso todo su empeño en anunciar políticas para resolver la inseguridad en Tierra Caliente. Ahí inicia la superficialidad en el tratamiento del territorio; Peña Nieto dijo que Tierra Caliente abarca los estados de Guerrero y Michoacán, pero olvidó mencionar que esta región, de acuerdo a la Secretaría de Cultura, incluye también una parte del Estado de México (entre otros municipios, Tlatlaya, donde ocurrió una masacre en junio de 2014), y llega hasta Nayarit.
El 29 de septiembre de 2015, el presidente Peña Nieto anunció las “Zonas Económicas Especiales” (ZEE), dictaminadas por una Comisión Intersecretarial, “para las diez entidades con mayor incidencia de pobreza extrema”: una de esas zonas fue el Corredor del Istmo de Tehuantepec (de Salina Cruz, Oaxaca a Coatzacoalcos, Veracruz).
En el sexenio 2018-2024, el presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO) continuó en el espíritu juarista. Conectar los dos océanos ha sido un proyecto desde el gobierno de Benito Juárez. El tratado McLane-Ocampo, firmado en Veracruz por México y Estados Unidos el 14 de diciembre de 1859, en su artículo 1º concedió a los ciudadanos y bienes de los Estados Unidos el derecho de tránsito a perpetuidad por el Istmo de Tehuantepec, sin embargo, nunca fue ratificado por el Senado de Estados Unidos porque en ese país inició la guerra de secesión (Galeana P., cndh.org.mx).
El presidentePorfirio Díaz, a fines del siglo XIX, “ideó la posibilidad de crear un corredor interoceánico y, para ello, se despojó a diversas comunidades indígenas de miles de hectáreas de territorio. En 1906, pueblos indígenas de Veracruz se levantaron en armas”.2 “Porfirio Díaz inauguró el tren de Tehuantepec en julio de 1907, tras corregirse varios errores en su construcción. Tuvo solamente siete años de operación exitosa, hasta que en 1914 se inauguró el Canal de Panamá” (Galeana P., cndh.org.mx).
El jefe del Ejecutivo, Andrés Manuel López Obrador, ha puesto todo su empeño en revivir el proyecto “Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec” (CIIT) como parte de los “Polos de Desarrollo para el Bienestar” (PODEBI). Promovida como una de las obras más prometedoras para coadyuvar en el desarrollo del sur del país —por la cantidad de empleos y la activación económica de la zona— el año 2022 anunció una inversión de 120 mil millones de pesos.
Al inicio del año 2023, la Secretaría de Marina (Semar)3 ha identificado más de mil conflictos sociales activos en el paso del transístmico; destacan asentamientos sobre la vía del tren, expulsar a trabajadores de las empresas constructoras, bloqueos contra los parques industriales, etc.
Sin mencionar los conflictos sociales, en septiembre de 2023, a un año de concluir su mandato, AMLO anuncia que “el tren ya empezó a operar en su ramal de transporte de carga, y a partir de diciembre de este año abrirá una de sus tres líneas de servicio para pasajeros”.4
Un mal presagio para este corredor es que, con motivo de su relocalización en México, nearshoring, la automotriz Tesla fue invitada (¿presionada?) para instalarse en el Istmo, pero optó por Nuevo León.
En el gobierno de AMLO, la pandemia de Covid-19 que en México inició en febrero de 2020, activó de inmediato a la Secretaria de Salud con innumerables estrategias y acciones. En mayo, los municipios anunciados como “por la esperanza” permiten apreciar nuevamente que la manera de concretar las acciones en el territorio es azarosa.
Con el fin de entrar en materia es necesario tener idea de la diversidad del territorio del país y asimismo, de la heterogeneidad de las poblaciones que en él se asientan. Para los propósitos de este trabajo es conveniente tomar como punto de partida las definiciones del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) pues ayudarán a entender por qué se dificulta llevar acciones federales a las localidades, especialmente a aquellas pequeñas y aisladas.
En el archivo Integración Territorial (ITER), el INEGI presenta información sobre las localidades, captada en el levantamiento censal de 2020. Para cada localidad registra las coordenadas geográficas, su superficie, tamaño poblacional, algunos rasgos demográficos básicos e información sobre infraestructura y equipamiento.
Es necesario conocer cómo define el INEGI una localidad y cuál es la información estadística y geográfica disponible para las localidades en el territorio nacional (INEGI, Glosario ENIGH 1998).
Localidad: es todo lugar ocupado por una o más viviendas, habitadas o deshabitadas; este lugar es reconocido por un nombre dado por la ley o la costumbre.
En el Censo de Población y Vivienda de 2020, el INEGI presenta tabulados con las características de las localidades del país, agrupadas en dos “entornos”:
1.- El “entorno urbano” que incluye localidades cuya población es de 2500 habitantes o más, y localidades que son la cabecera de su municipio, aunque su población no alcance los 2500 habitantes.
2.- El “entorno no-urbano”, integrado por las localidades con menos de 2500 habitantes, excepto las que son cabeceras municipales.
Para examinar cómo se incorporó el territorio en las políticas de salud durante la epidemia por el Covid-19, me referiré solamente a las localidades poco pobladas (de 1 a 99 habitantes), que incluyen principalmente ranchos, caseríos y pueblos tradicionales. A estas localidades, que además suelen estar dispersas, podemos calificarlas como “pequeñas y aisladas” y a ellas difícilmente llegan los programas y sus acciones, y menos aún los federales.
En México, los 2,238,923 pobladores que habitan en las localidades con menos de cien habitantes, las llamaremos “localidades pequeñas”, son equiparables a toda la población del estado de Querétaro (2,368,437). Seis estados reúnen a 45% de estas localidades.
Los seis estados con más “localidades pequeñas” (menos de cien habitantes), en orden decreciente de su número, son:
1.- Chiapas. Con 15,044 localidades pequeñas (71% del total de las localidades del estado) con un promedio de 18 habitantes por localidad.
2.- Veracruz. Con 13,150 localidades pequeñas (66% del total de las localidades del estado); en promedio 17 habitantes por localidad.
3.- Chihuahua. Con 11,162 localidades pequeñas (92% del total de las localidades del estado), con un promedio de 13 habitantes por localidad.
4.- Jalisco. Con 8,251 localidades pequeñas (80% del total de las localidades del estado), con 18 habitantes cada una, en promedio.
5.- Sonora. Con 6,567 localidades pequeñas (90% del total de las localidades del estado), con 7 habitantes, en promedio, por localidad.
6.- Oaxaca. Con 6,202 localidades pequeñas (58% del total de las del estado), con un promedio de 27 habitantes por localidad.
En estos seis estados se puede advertir que la dispersión de la población en el territorio no es únicamente propia del sur y el sureste del país, sino que incluye también estados del norte, Sonora y Chihuahua, y del centro-occidente, Jalisco. El estado de Sonora está destacado con itálicas porque lo utilizaré para ilustrar la premisa central de este artículo sobre el papel del territorio y la población en las acciones de política pública.
Sonora, entidad elegida para ilustrar las dificultades inherentes al vínculo entre el territorio y la acción pública en salud por la epidemia de Covid-19, destaca por la polarización de la distribución de su población en términos del tamaño de sus localidades. El 90% de sus localidades no alcanzan los cien habitantes, y es el tercer estado con más ciudades de cien mil habitantes o más; tiene seis, solo superado por Veracruz con nueve y Guanajuato con siete. Asimismo, Sonora es el segundo estado con mayor superficie en México, con 180,841 km2 (el primero es Chihuahua). En cuanto a población, Sonora tiene 2,944,840 habitantes (el lugar 17 entre los 32 estados), distribuidos en sus 7,274 localidades.
| Número de localidades | Número de localidades | Población | Población | |
| Nacional | Sonora | Nacional | Sonora | |
| Total | 189,203 | 7,274 | 126,014,024 | 2,944,840 |
| Menos de 100 habitantes | 134,732 | 6,567 | 2,238,923 | 47,6599 |
De la población del país que vive en localidades con menos de cien habitantes, solo dos de cada cien están en el estado de Sonora. En Sonora, en el conjunto de las 6,567 localidades con menos de cien habitantes, viven 47,659 personas por lo que puede afirmarse que 1.6% de la población del estado está dispersa en 90% de sus localidades, y en cada una de ellas viven, en promedio, siete habitantes.
La combinación de indicadores de la evolución de los contagios que llevó al Subsecretario de Salud a proponer medidas para reducir actividades resumidas en un semáforo con cuatro colores, no fue acogida por las entidades federativas, de modo que éstas ejercieron su autonomía para decidir sus procedimientos de contención de los contagios. Llamó la atención que se anunciara un conjunto de 324 municipios de la esperanza10 que no tendrían restricciones para sus actividades económicas porque no presentaban contagios y eran promesa de áreas que se mantendrían ajenas a la epidemia. En el documento técnico difundido el 16 de mayo de 2020, la Secretaría de Salud dio a conocer una lista de 324 municipios (de los 2,471 del país) que se definieron como los municipios de la esperanzay “son todos aquellos que en los últimos 28 días no han tenido casos y tampoco sus municipios vecinos”. Los municipios pertenecen a 14 entidades, aunque la mayoría, 213, se concentran en Oaxaca. El documento indica que “se enlistan de acuerdo con los datos del Sistema Nacional de Vigilancia Epidemiológica, mismo que es alimentado por las autoridades sanitarias estatales”.
El subsecretario de salud, Hugo López Gatell, declaró el día de la presentación de esos municipios, en conferencia de prensa:
“A lo largo de varias semanas identificamos que la distribución de la epidemia en México no es homogénea; no todos los municipios tienen la misma velocidad de transmisión. Estos 324 municipios podrán reiniciar actividades a partir del lunes (18 de mayo), sin embargo, la determinación dependerá de cada uno de los gobernadores. En caso de que la decisión sea negativa, no habrá oposición por parte del gobierno federal”.
Para Sonora, el caso con que ilustramos lo ocurrido, esa lista incluye a 16 de los 72 municipios de la entidad. Tomados directamente de la publicación oficial, son:
El supuesto de la autoridad sanitaria era que en esos municipios no sería necesario suspender las actividades económicas porque su condición garantiza que no tendrán contagios. La esperanza fue efímera, pues en el mismo año 2020 la información oficial a octubre registró en todos los municipios contagios y defunciones por el virus.
Cabe hacer notar que no se conoce cómo transcurrió la vida en las pequeñas localidades, territorialmente dispersas. Un estudio efectuado en esos días en comunidades serranas del municipio de Zongolica, en el estado de Veracruz, reportó que, en esos caseríos, los hombres salen los lunes de madrugada hacia la Ciudad de México donde trabajan durante la semana, para regresar a su pueblo el viernes en la noche. Estas prácticas, y la conocida circulación de personas entre localidades, para vender y comprar productos, evidencian que las relaciones sociales que propician los contagios hacen difícil el aislamiento que se requiere para contener la epidemia, y de ninguna manera son exclusivas de las ciudades. El análisis estadístico de un año de contagio, hecho por Cortés, Nájera y Vargas,11 basado en información municipal de 2021, da sustento a la heterogeneidad de los resultados municipales observados. El estudio muestra que “los municipios con mayor desigualdad en la distribución del ingreso, son socialmente más heterogéneos y la transmisión del contagio es más intensa porque los sectores sociales no están aislados, sino que interactúan en los diferentes espacios sociales”, asimismo advierten que “los vínculos entre los seres humanos traspasan las divisiones político-administrativas”. Estos resultados llevan a los autores a concluir que “la estrategia para disminuir los contagios, como la vacunación, debería haber empezado en las zonas urbanas de mayor densidad poblacional y con mayor desigualdad en la distribución del ingreso”.
El estudio también desarrolla conceptualmente los mecanismos biológicos del contagio, y sus vínculos con los lazos que establecen las personas en los ámbitos laborales, sociales y culturales, empero los autores declaran que la información agregada municipal impide ajustar un modelo de relaciones individuales. Esta dificultad ciertamente estuvo también presente al definir los municipios de la esperanza.
En el cuadro que sigue se presentan los municipios definidos como potenciales territorios sin contagios en el estado de Sonora, con la población del municipio, de la cabecera municipal y de sus localidades pequeñas (con población menor a 99 habitantes). Se incluyen también los casos confirmados de Covid-19 y las defunciones por esa causa. En el cuadro se advierte que, en cada municipio designado, sus localidades con menos de 100 habitantes y su población, presentan notables diferencias.
| Municipio | Población. Municipio | Población. Cabecera | Loc. 1-99 habs.(*) Número | Loc. 1-99 habs. Población | Casos Covid-19 Confirmados | Casos Covid-19 Defunciones |
| Aconchi | 2563 | 1650 | 10 | 45 | 60 | 8 |
| Arivechi | 1177 | 635 | 5 | 58 | 90 | 2 |
| Atil | 626 | 612 | 13 | 31 | 66 | 0 |
| Bacadéhuachi | 979 | 979 | 0 | 0 | 8 | 0 |
| Bacanora | 759 | 498 | 14 | 144 | 38 | 1 |
| Banámichi | 1825 | 1417 | 12 | 83 | 40 | 6 |
| Divisaderos | 753 | 753 | 0 | 0 | 10 | 1 |
| Granados | 1009 | 1009 | 0 | 0 | 54 | 3 |
| Huachinera | 1186 | 810 | 5 | 34 | 10 | 2 |
| Huásabas | 888 | 865 | 2 | 23 | 23 | 1 |
| Huépac | 943 | 685 | 5 | 135 | 16 | 2 |
| Moctezuma | 5137 | 4787 | 7 | 183 | 260 | 28 |
| Nácori Chico | 1531 | 816 | 9 | 138 | 73 | 2 |
| San Felipe de Jesús | 369 | 366 | 1 | 3 | 12 | 1 |
| San Javier (**) | 537 | 523 | 7 | 14 | — | — |
| Tepache | 1178 | 1128 | 1 | 50 | 15 | 2 |
Para transformar la estrategia con que las políticas de gobierno incorporan al territorio, se requiere de la colaboración interdisciplinaria para primero plantear la delimitación territorial como un problema y, después, buscar la solución. En los temas tratados en este artículo se aprecia la necesidad de recurrir a la historia, la geografía, el derecho, la sociología, la psicología, la demografía, la antropología, la medicina, la matemática, la estadística, la informática, y otros campos de conocimiento que surgirán con el avance de la colaboración interdisciplinaria e interinstitucional.
1.- Conformar un grupo interdisciplinario para plantear el problema cultural, económico, social y político relativo a la falta de definición de los límites territoriales de las unidades político administrativas establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2.- La superficie y delimitaciones territoriales de las unidades político administrativas (estados y municipios) deben estar definidas en la Constitución, congruentes con las definiciones consignadas en las constituciones estatales
3.- La Secretaría de Gobernación (SEGOB), la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y el Consejo Nacional de Población (CONAPO) debieran coordinar el grupo de trabajo que desarrollaría la propuesta, asistido por las dependencias, entidades, organismos y apoyos institucionales e individuales que consideren pertinentes
4.- Someter la propuesta a la consideración del Poder Legislativo y el Poder Judicial para generar los cambios constitucionales necesarios y promover las modificaciones legales y reglamentarias conducentes
5.- En el Plan Nacional de Desarrollo 2025-2030 deberán definirse con precisión las responsabilidades y alcances territoriales de cada programa y acción del gobierno federal, y de los gobiernos estatales y municipales, así como designar las unidades político administrativas a cargo de la fase operativa
Concluiré con una extrapolación cuya base es solamente intuitiva: los fenómenos que ocurren en el territorio se reproducen en las diversas escalas de observación. En el caso de las acciones para enfrentar la epidemia del Covid-19, en las entidades federativas se presentaron dificultades que en los municipios adoptaron rasgos particulares, y en las localidades pequeñas y aisladas se manifestaron con una variabilidad acorde con la heterogeneidad social, económica y cultural de sus pobladores, y la diversidad territorial de sus asentamientos.
Este comportamiento dependiente de la escala me lleva a pensar que hacen falta recursos analíticos especiales para acercarse al territorio y considero que una posibilidad es adoptar la estrategia de considerar esos fenómenos territorialmente anidados, como fractales.
Benoît Mandelbrot creó una nueva geometría haciendo frente al problema de medir la costa de la Gran Bretaña. En su libro de divulgación titulado Los objetos fractales: forma, azar y dimensión. La simple complejidad de la naturaleza, presenta sus hallazgos para un público no matemático.12
“Hemos insistido hasta aquí en la complicación y el desorden que caracterizan las costas consideradas como figuras geométricas. Examinemos ahora un orden que les es subyacente: de hecho, aunque las costas son muy irregulares, los grados de irregularidad que corresponden a distintas escalas son, grosso modo, iguales” (Mandelbrot B., 1975: 32).
La definición que el autor de esa nueva geometría da al adjetivo fractal me parece que aplica a las características que quiero destacar en relación con la dificultad de dirigir acciones de política, al territorio.
Fractal: Que tiene una forma, bien sea sumamente irregular, bien sumamente interrumpida o fragmentada, y sigue siendo así a cualquier escala que se produzca el examen (Mandelbrot B., 1975: 168).
Recurrir a una teoría matemática, al menos como aspiración, me lleva a insistir en que, si bien es lugar común mencionar la necesidad de investigación interdisciplinaria para encontrar la solución a un problema, lo que no se asume es que el problema, en los ejemplos presentados, relativo al diseño de políticas públicas con enfoque territorial, ni siquiera está planteado. Sin una estrategia integral, situaciones como las aquí descritas sin duda continuarán presentándose en el futuro. EP
DOPSA, S.A. DE C.V
