Introducción: diagnóstico del tema

Desde hace algunos años, el crecimiento económico global, alimentado por el muy alto consumo de recursos intensivos en carbono, ha fomentado un fenómeno —el cambio climático— que es imperativo atender. La amenaza de un crecimiento de temperatura superior a 2 °C es cada vez más apremiante: so pena de contrarrestar esta evolución, los efectos serán incontrolables en el tiempo y el espacio.  

Estos nuevos desafíos han llevado la comunidad internacional a crear diversos mecanismos: entre ellos, las Conferencias de las Partes (COPS) y la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible cuyo objetivo 13 —dedicado al cambio climático “Acción por el Clima”— representa el marco vinculatorio que sustentó el “Acuerdo de París”. México comprometió la meta de 35 % de energías limpias para 2024, que fue respaldada luego por la Ley de Transición Energética.¹ 

En este marco institucional internacional, cada país diseña sus políticas energéticas en función de múltiples parámetros (políticos, económicos, tecnológicos, demográficos, institucionales, tecnológicos). Por lo cual no hay una homogeneidad en la manera de atender el fenómeno de la descarbonización. 

Por ser un país productor de hidrocarburos —con un consumo de energías fósiles que sigue alto (87 % del total del consumo de energía)— la transición representa un verdadero reto. Además del peso de los fósiles, el diseño de una nueva política del sector tendrá que integrar variables tales como el peso del Estado vs. el mercado en el sector y buscar una continuidad entre las políticas sexenales. Será indispensable conseguir un amplio consenso político y social. En este marco estará en discusión el futuro de las rondas petroleras y de las subastas eléctricas (sus modalidades).² 

Además de integrar la dimensión climática y buscar una relación estado/mercado aceptable por la mayoría del cuerpo social (y político), las nuevas políticas y programas deberán estar orientados hacia la seguridad energética y un crecimiento económico y social equilibrado (que integre las necesidades de los estratos socioeconómicos menos favorecidos). 

En aras de ofrecer propuestas para orientar las políticas públicas del futuro gobierno de México, vamos a resumir los temas problemáticos que presenta el sector. 

Problemas actuales 

México enfrenta un doble problema: por un lado, la matriz energética sigue siendo predominantemente fósil en términos de consumo (87 %) y, por el otro, el país es importador neto en productos energéticos: gas natural, productos petrolíferos y petroquímica. El país presenta una situación endeble en cuanto a descarbonización y seguridad energética. 

1. La situación económico-financiera de las Empresas Productivas de Estado 

El comportamiento defectuoso de variables operativas de Pemex y malas decisiones financieras acumuladas a lo largo de los años generaron problemas estructurales fuertes. Si la capacidad de generación de flujo antes de impuestos no es mala, el flujo final residual es negativo debido a la política fiscal. El sobreendeudamiento de la empresa a mitad del sexenio anterior transformó a Pemex en la empresa más endeudada del mundo. A partir de 2017, el gobierno ha estado destinando recursos para cubrir la brecha financiera y para rescatar a la empresa.  

A pesar de que CFE muestre mejores resultados, su deuda total reportada es bastante alta. Desde 2019, la empresa ha acumulado pérdidas importantes a pesar de recibir subsidios importantes por parte del gobierno. 

Por otro lado,  la política de subsidios de los combustibles fósiles (1.6 % del PIB), y de la energía eléctrica ha representado un sacrificio importante en las finanzas públicas (alrededor del 10 % de los ingresos fiscales). Las dos empresas además enfrentan pasivos laborales enormes; en consecuencia, las diversas calificadoras (Fitch, Moody’s y Standard & Poors) les otorgaron calificaciones negativas.³

Finalmente, el tipo de gobernanza del sector y de las dos empresas públicas diseñado en 2013-2014 no acabó de cuajar. A partir de 2019, la constante injerencia del gobierno en la operación de las empresas productivas y de los organismos reguladores alteró la incipiente y débil autonomía de estas entidades, así como la división de roles y responsabilidades entre la Secretaría de Energía (SENER) encargada de formular la política energética y los operadores estatales. Finalmente, según la naturaleza de los proyectos (según son del Estado o de privados), el gobierno atiende de manera injustamente distinta los impactos socioambientales derivados de la presencia de las instalaciones. 

Sin duda una reflexión sobre el modelo energético adecuado para impulsar la transición energética deberá revisar el tipo de gobernanza general del sector. 

2. La industria de los hidrocarburos presenta una serie de deficiencias que afectan la seguridad energética del país y la sostenibilidad (emisiones)

1. Seguridad energética 

La producción de crudo está estancada en 1.6 Mbd y la del gas natural, que creció últimamente, había disminuido mucho entre 2010 y 2018 cuando aumentaba su consumo. Las reservas tanto en petróleo (reservas probadas) como en gas natural, calculadas en función de la producción actual, cubren un lapso reducido y la cancelación de las rondas, a inicios de 2019, no ha permitido su incremento. 

El sistema nacional de refinación enfrenta múltiples problemas. Las refinerías —diseñadas para funcionar con crudo olmeca (ligero)— reciben de Pemex crudo pesado (tipo maya); por ende, producen demasiado combustóleo (e insuficiente volumen de gasolinas y diésel). Pemex vende el combustóleo a precio reducido a CFE y exporta lo que sobra a las refinerías de alta conversión de los Estados Unidos y de Lejano Oriente. Finalmente, la falta de presupuesto y de mantenimiento adecuado provocó un número exponencial de accidentes y ausencias laborales.  

Desde hace muchos años, la petroquímica básica ha estado en completo abandono. La producción de amoniaco y también de etileno y sus derivados ha caído fuertemente, afectando el volumen y el valor de otros productos (37 % sólo en 2023). Las importaciones crecieron por la disminución de la producción petrolera (y por ende, la producción de gas húmedo asociado); la falta de presupuesto y de mantenimiento de los centros procesadores de gas y de los complejos petroquímicos.

Las redes de transporte y distribución de gas natural no alcanzan la cobertura deseada. La existencia de dos tipos de redes de gasoductos resta flexibilidad al sistema de transporte así como una regulación en acceso abierto poco transparente, últimamente. Sin contar que, por falta de mantenimiento, las instalaciones y ductos para transportar el crudo están en malas condiciones, provocando accidentes; sin hablar del robo de combustible y del sabotaje (huachicol incluido). Además, Pemex carece de tecnologías de punta (drones) para detectar fugas o robos. 

2. Problemas de sustentabilidad 

Este sector sigue siendo altamente contaminador, por su forma de operar. 

En quema y venteo de gas, México no cumple con los compromisos nacionales e internacionales (ocupa el octavo lugar en el mundo).⁴ Pemex prefiere pagar sanciones y quemar gas para no afectar el volumen de su producción; por otro lado, la carencia de infraestructura para transportar el gas induce a quemarlo. La falta de mantenimiento de los equipos y las plantas ha provocado un número mayor de accidentes que contaminan los suelos, el aire, el agua (ríos, mar, etc.) y causan accidentes laborales, dañando la salud de los empleados.  

Aunque los temas socioambientales han recibido mayor atención desde 2014, las nuevas reglas no han propiciado una mejor convivencia entre los operadores (ni siquiera en proyectos de energías renovables), los gobiernos locales y las comunidades. Los conflictos siguen surgiendo, retrasando o cancelando proyectos, mientras que las comunidades se dividen y se enfrentan respecto a las oportunidades y/o los daños de los proyectos. Será muy necesario revisar el marco regulatorio de gestión social y ambiental existente. 

3. La industria eléctrica ofrece importantes retrocesos 

La generación de electricidad depende de la quema de combustibles fósiles: 55 % proviene de gas natural (ciclos combinados) y 15 % del combustóleo, carbón y diésel, con altos niveles de emisiones contaminantes. Además, los costos de producción siguen siendo muy altos. 

La demanda eléctrica crece anualmente alrededor del 3.5 %. Para atenderla y solucionar los cuellos de botellas del sistema de transmisión (suspensión de dos líneas de transmisión a inicios del sexenio), según los expertos, será necesario invertir entre cinco y seis mil millones de dólares al año. La CFE invierte solamente una quinta parte mientras que la inversión privada ha sido detenida: por un lado, por la suspensión de las subastas de largo plazo⁵ y también por las barreras regulatorias arbitrarias que se impusieron a los proyectos privados de energía renovable, impidiendo la entrada en operación de varios proyectos. Esto desincentivó la llegada de nuevas inversiones e imposibilitará cumplir con los compromisos de energías limpias en 2024. 

Aunque México cuenta con un gran potencial en geotermia la CFE, sin capacidad financiera para desarrollar sola nuevos proyectos, ha relegado a los privados. Lo mismo sucede con la energía nuclear. 

Finalmente, la presencia de yacimientos de litio en México ha sido vista sobre todo como una oportunidad de “renacionalizar” una industria ya nacionalizada hace tiempo. No ha habido una estrategia para explorar y explotar este metal crítico, sin evitar los daños del nuevo “extractivismo”. Tampoco, para construir una empresa LitioMX, exenta de las deficiencias operativas de Pemex y CFE. 

Propuestas de políticas públicas y metas para solucionar los problemas 

Con base en este diagnóstico, en aras de propiciar una transición energética enfocada en la descarbonización y un desarrollo sostenible, sin descuidar la seguridad energética del país, las políticas públicas deberán enfocarse en dos grandes aspectos:

1. Establecer los fundamentos de una nueva gobernanza del sector y sus dos industrias, definiendo los roles y la participación del estado y del capital privado en todas las actividades, para impulsar el crecimiento económico del país y la competitividad de la industria nacional y cumplir con las metas establecidas en el marco legal y los compromisos internacionales asumidos por el país.
2. Identificar programas o políticas que permiten al sector hidrocarburos acompañar el proceso de descarbonización, promoviendo operaciones más limpias y un “barril más verde y más sostenible”. Así mismo, proponer programas para electrificar al país (financiación de la transición energética, marco regulatorio de las nuevas tecnologías, política de investigación y desarrollo creativo, valorizar el potencial energético, industrial y tecnológico a nivel local y nacional, fomentando la participación del ciudadano y el usuario). 

1. Una nueva gobernanza del sector y sus empresas 

Edificar un marco institucional que permita atender la nueva complejidad regulatoria e interinstitucional en la que operarán Pemex, CFE y la industria privada en un contexto de descarbonización gradual del sector es un reto imprescindible. Se requiere fortalecer los ámbitos internos de competencia de las empresas así como sus áreas de interacción con otras agencias públicas (regulatorias así como entidades forjadas para  propiciar un desarrollo social más sustentable) y empresas privadas. Paralelamente, la descentralización de los proyectos eléctricos (generación distribuida) obliga a revisar el papel de estados y municipios. 

El nuevo modelo deberá ampliar la capacidad de acción de operadores, reguladores, entidades (tales como la Dirección general de Impacto Social y Ocupación Superficial) en los siguientes aspectos: autonomía presupuestal, posibilidad de contratar personal suficiente y altamente capacitado. Revisar el régimen fiscal de las empresas, en particular de Pemex, para que⁶ a mediano plazo, pueda descansar en su propia eficiencia operativa y generar una cantidad de recursos suficientes para incrementar su capacidad de inversión a lo largo de la cadena de valor y financiar su propia transición energética. En ausencia de una legislación precisa al respecto, es imprescindible establecer criterios de lo que es una Empresa Productiva de Estado (EPE) especificando su misión, funciones y los resultados para evaluar su desempeño. 

Remodelar el gobierno corporativo de las dos empresas será otra tarea pendiente para limitar la injerencia de los partidos políticos en la designación de los Consejeros Profesionales y redimensionar la presencia de la SENER. Mejorar la rendición de cuentas y consolidar la transparencia en las diferentes actividades (adjudicaciones directas, manejo del Fondo Petrolero) así como revisar la regulación existente para la gestión socioambiental de las actividades y la seguridad industrial y laboral de los trabajadores. Estas medidas representan el corazón del buen gobierno de una empresa. 

2. La descarbonización y sostenibilidad del sector: Políticas y programas recomendables 

Considerando que las dos industrias (hidrocarburos y electricidad) van a avanzar con velocidad y metas distintas en tiempo, dividiremos a continuación nuestras recomendaciones en dos apartados. 

A. Hidrocarburos: políticas para fomentar operaciones menos contaminantes y dañinas para las comunidades

Las recomendaciones se dividen en dos apartados. 

1. Políticas /programas según cadenas de valor del sector 
2. Exploración y producción de hidrocarburos (gas y petróleo)

• Establecer criterios para definir zonas prioritarias en el país en cuanto a exploración, desarrollo y explotación de hidrocarburos (en particular de gas natural) y otorgar recursos y mecanismos que propicien estas actividades (rondas, fuentes de financiamiento especiales).
• Promover la producción de gas seco.
• Favorecer esquemas de colaboración entre Pemex y los privados para propiciar transferencia de conocimiento y tecnología de punta, así como definir sanciones en caso de incumplimiento. La política de contenido nacional y local debe acompañar este proceso. 

2. Gas natural 

Establecer programas que desincentiven la quema y el venteo de gas.

• Construir la infraestructura necesaria para evitar que el GN se reinyecte en yacimientos o se queme. 
• Consolidar la regulación existente (CNH y ASEA) en términos de sanciones para desincentivar la quema o el venteo.
• Como EPE, desvincular la misión de Pemex (y su evaluación) de criterios de volumen de producción.  

3. Refinación

• Adecuar el tipo de crudo a las condiciones para las que las refinerías fueron diseñadas. 
• Usar crudo ligero en las refinerías para reducir la producción de combustóleo y aumentar las gasolinas. 

4. Subsidios

Diseñar una política diversificada de subsidios tanto en energía eléctrica como en el uso de combustibles: 

• Reducir los subsidios a las tarifas eléctricas y a los combustibles. 
• Focalizar los subsidios a los grupos de menores recursos económicos.
• Electrificar el transporte público. 
• Promover la instalación de generación distribuida y descentralizada. 

5. Petroquímica

Diseñar una política que reactive un eslabón esencial en la cadena de valor de los hidrocarburos. Para ello:  

• Dar mantenimiento adecuado a los centros procesadores de gas del sureste y a los complejos petroquímicos. 
• Incrementar la producción de crudo para ampliar la producción de gas húmedo asociado. 
• Incrementar la producción de gas seco.

6. Transporte y comercialización 

• Ampliar redes de gasoductos para distribuir gas en regiones en donde no llega todavía.
• Dar mantenimiento a oleoductos y gasoductos.
• Adquirir tecnologías (drones) para detectar fugas, sabotajes, etc.  

7. Impactos socio ambientales

• Crear una sola entidad pública para atender las externalidades sociales y ambientales vinculadas a los megaproyectos del sector y dotarla de capacidad real de acción (autonomía financiera, personal suficiente y altamente calificado, etc.).
• Revisar la Evaluación de Impactos Sociales (EVIS) y las Manifestaciones de Impactos Ambientales (MIAS) para que se conviertan en herramientas que propicien la convivencia de largo plazo entre comunidades y empresas.  

Paralelamente a estos programas, habrá que implementar programas y políticas innovadores que ayuden a reducir emisiones. 

2. Programas /políticas innovadoras para reducir emisiones 
3. Captura y almacenamiento de carbono 

Esta tecnología podría reducir enormemente las emisiones contaminantes de los hidrocarburos (al final de la operación, la compañía se vuelve neutra en carbono); sin embargo, plantea serios desafíos. Aunque México esté dotado de un gran potencial (capacidad de almacenamiento y un mercado muy interesado (cementeras, petroquímicas, siderurgia), los intentos anteriores no fueron exitosos (Pemex con General Electric, en 2016). 

Habrá que estudiar la factibilidad de implementar esta nueva tecnología a mediano plazo. Para ello, se requiere: 

• Una política de transferencia de tecnología (para capturar el CO2).
• Un marco regulatorio especial. 
• Una política de financiamiento (público/privado).
• Acuerdos entre privados y Pemex para promover esta tecnología. 

2. Biocombustibles y biogás

Son combustibles limpios cuyo uso se incrementa en la aviación y el transporte marítimo y se triplicará para el transporte pesado comercial (incluyendo tractores). Su proceso de fabricación (a partir de caña de azúcar y otras plantas) provoca dilemas,⁷; sin embargo, ya existen alternativas viables.⁸ 

De cara a 2030-2035, México debería atender este nuevo segmento: 

• Política de Investigación y Desarrollo para fabricar biocombustibles con algas y/o plantas que no compitan con la alimentación humana (reactivar la figura de los fideicomisos de investigación sectorial con el CONAHCYT).
• Diseñar un marco regulatorio para la futura cadena de valor; en particular para la seguridad industrial y el medio ambiente. 
• Esquemas de financiamiento con coinversiones de Pemex y compañías petroleras privadas.

3. Cogeneración eficiente

Aunque en México, es la tecnología más relevante, no ha tenido mucho éxito. Nuevo Pemex es el único a desarrollar un proyecto exitoso (2013-2033), mientras que los proyectos aplicados a refinerías o petroquímicas enfrentaron muchos problemas (contratos y tarifas entre CFE y Pemex). Sería oportuno reactivar estos proyectos de cogeneración eficiente evitando replicar los errores del pasado. 

B. Energía eléctrica 

1. Generación

• Reactivar la producción de gas natural para reducir las importaciones, atender el aumento en consumo eléctrico nacional anual y servir de backup para las energías intermitentes.
• Reducir progresivamente hasta eliminar el uso del combustóleo y del carbón para la generación de electricidad (2024- 2030). 
• Restablecer las subastas de energías renovables.
• Incrementar inversiones públicas y privadas para centrales de energías limpias y renovables. 
• Promover pequeñas plantas de tipo modular para tecnologías tales como la nuclear y la geotermia.

2. Red de transmisión y distribución 

• Remediar los cuellos de botella existentes y abastecer nuevos centros de desarrollo industrial (por las oportunidades del nearshoring): expandir y fortalecer la red de transmisión y distribución eléctrica del país. 

3. Almacenamiento de energía

• Políticas de incentivos para almacenar energía eléctrica: investigación, desarrollo tecnológico y financiación de proyectos. 

4. Ahorro y uso eficiente de energía 

• Fortalecer a la Comisión Nacional para el Ahorro y Uso Eficiente de la Energía.
• Actualizar las normas oficiales mexicanas de ahorro y uso eficiente de energía.

5. Financiación de la transición

• Establecer una estrategia para financiar mecanismos que permitan aprovechar tecnologías limpias y renovables.
• “Fondo verde” para proyectos que permitan reducir el consumo de energía, así como las emisiones de gases de efecto invernadero.
• Incentivos fiscales y programas de financiación preferencial.

6. Nuevo “extractivismo” vinculado con el uso de metales críticos (litio, cobalto, níquel, tierras raras, etc.), para baterías, energías renovables y también digitalización. 

• Hay yacimientos de litio en México: promover toneladas de metales verdes y sostenibles. 

• Estrategias para explorar, producir y aprovechar el litio presente en el país, de manera limpia y reducir el nivel de emisiones en la minería. 
• Desarrollar políticas sociales y ambientales para evitar reproducir los daños socio ambientales vinculados con los megaproyectos de hidrocarburos y/o minería en el país. 
• Crear una entidad para atender impactos sociales y ambientales ligados a minería crítica.  
• Desarrollar programas de contenido local para que las PYMES y otras entidades puedan beneficiarse de la producción del litio. 
• Dotar a la nueva empresa pública —LitioMx— de un marco organizacional que permita operar con eficiencia. 

7.  La licencia social va a adquirir mayor relevancia con la multiplicación de las plantas renovables (eólicas y fotovoltaicas) que requieren de un espacio considerable para generar la misma potencia que las fósiles o la nuclear. Para evitar conflictos y cancelaciones de proyectos, la regulación para la gestión de los impactos socioambientales deberá adecuarse tanto a las características de la industria como del entorno (social, económico, etc.).

8.  Una política de docencia, investigación y desarrollo tecnológico

• Programas de educación para ingenieros petroleros (e ingenieros eléctricos) que introduzcan temas de sostenibilidad en las operaciones.
• Estrategias de financiamiento de la I&D tecnológica (Fideicomisos con CONAHCYT).

Reflexión final

Independientemente de los escenarios de consumo de hidrocarburos, será necesario producir un barril más “verde” y “más sostenible”, tomando en cuenta que la sustentabilidad rebasa solo los temas de reducción de las emisiones. En efecto, existen muchas otras formas de incentivar la sostenibilidad de manera efectiva. 

Además, todas las formas y fuentes de energía son importantes y ninguna es perfecta; todas deberán integrar la matriz energética nacional, con proporciones diferentes en función de ciertos parámetros (recursos disponibles, infraestructura y avance tecnológico, condiciones institucionales propicias, desigualdad energética). Esto sin dejar de impulsar de manera acelerada el proceso de transición energética cuidando la seguridad energética del país como su desarrollo sostenible (en lo económico, ambiental y social). El sector energético deberá aprovechar la oportunidad del nearshoring, impulsando energías limpias y atrayendo inversiones en los estados y polos de desarrollo más adecuados. Indudablemente, los gobiernos locales van a adquirir más responsabilidades con la expansión progresiva de los proyectos de generación distribuida y, eventualmente, de proyectos más pequeños (geotermia o nuclear con plantas modulares). Obligará a imaginar una nueva gobernanza para integrar la nueva relación centro/periferia. Una verdadera transición energética no puede limitarse a un cambio de tecnología: debe encontrar mecanismos para alentar la participación de estados, municipios y sociedad civil —todos son usuarios— en la toma de decisiones y la implementación de los proyectos. La transición tecnológica no existirá si no está acompañada por una transición socioeconómica y política que busque una mayor justicia energética. EP

1. Cámara de Diputados, 24/12/2015 [↩]
2. Cumplir con la meta comprometida implicaría que entre en operación un mínimo de 8,200 MW adicionales. Las condiciones actuales no lo permiten. [↩]
3. Pemex acumula un pasivo laboral de un billón 306,866 miliones de pesos y CFE de 431,200 millones de pesos. [↩]
4. En 2020, cerca de 24.5 MMtCO2 se originaron por la quema de combustibles en equipos estacionarios de combustión. De esta cantidad, el 3.9% se originó en procesos de desfogues y el resto correspondió a venteos y otras emisiones fugitivas. Claves para la descarbonización industrial y la sostenibilidad energética de la industria de hidrocarburos. ICE/SRM y CIPM. Pemex [↩]
5. Mexicolectivo. “Problemas del sector energético”. Documento manuscrito. p. 13. [↩]
6. Por ejemplo, revisar el régimen fiscal ordinario de Pemex para otorgarle los mismos incentivos fiscales que los contratistas; actualizar los límites de deducción que le son permitidos; eliminar los dividendos estatales, etc. [↩]
7. Competencia de estas plantas con la superficie agraria para la alimentación humana (o animal) y mucha energía para su cultivo. [↩]
8. Exxon ha desarrollado un alga (la camelina) carente de estos defectos. [↩]

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