El autor agradece a Carlos Enrique Ramos Chávez su investigación para realizar este artículo, así como los comentarios de Luis Pineda a una versión preliminar.

Ser austero y combatir la corrupción son cosas distintas. Gobierno austero no necesariamente implica gobierno honesto. Terminar con los privilegios de la alta burocracia no significa que sus funcionarios sean ajenos a prácticas corruptas. Un funcionario puede ganar poco, pero obtener ganancias privadas a través de delitos como el peculado o el cohecho. El gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO) ha emprendido una política de austeridad que encabeza él mismo con el ejemplo: abrió Los Pinos como centro cultural y de esparcimiento popular, desechó el avión presidencial para viajar en líneas comerciales y ha reducido los sueldos, salarios y prestaciones de la alta burocracia. Asimismo, redujo los viáticos y viajes de funcionarios de su gobierno, al extremo de que él mismo autoriza cada boleto de avión para traslados al extranjero.

Para López Obrador, reducir los privilegios de “los de arriba” es una forma de combatir la corrupción. También para un segmento amplio de la población, que aplaude esas medidas porque percibe que los privilegios son una forma de corrupción moral. Sin embargo, la austeridad y el combate a la corrupción no son, necesariamente, medidas complementarias. De hecho, mayor austeridad podría propiciar mayor corrupción porque la lucha contra ésta requiere de expertos y de tecnología, lo que implica aumentar el gasto en la profesionalización de los servidores públicos, en mejorar los mecanismos de control interno y externo y en las áreas de investigación de prácticas corruptas, cuyos resultados deben ser soportados en instancias judiciales.

A pesar de ser la principal bandera del presidente López Obrador, el nuevo gobierno carece de una política integral de combate a la corrupción. La aseveración cotidiana de que ésta se ha terminado carece de evidencia y la prisa del gobierno por edificar sus obras insignia, sin una adecuada planeación estratégica, la expansión de gasto en programas sociales y la creencia de que acabar con la corrupción es un asunto de valores, eventualmente podrían actuar en su contra.

La figura de López Obrador y el hartazgo de la corrupción

La corrupción es uno de los mayores problemas políticos y sociales de México. Aunque nos ha acompañado como síntoma de una cultura política patrimonialista desde el siglo xix, su ocurrencia y volumen han alcanzado niveles no vistos en la era moderna. No sólo es más visible gracias a la mayor transparencia gubernamental, la tecnología y las redes sociales; también es más grave que —digamos— en 2000, cuando ocurrió la primera transición en la Presidencia de la República. En 2018 México obtuvo una calificación de 28 sobre 100 en el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, ubicado en el lugar 138 de una lista de 180 países y como el más corrupto entre los países de la OCDE. Asimismo, durante 2017 fue el país con el mayor Índice de Soborno en América Latina y el Caribe, según la misma organización.¹ Por otra parte, es notorio el aumento de menciones del término corrupción en la prensa mexicana. Según un estudio de María Amparo Casar, en 1996 se publicaron 518 notas periodísticas y 27 titulares de periódicos que mencionaban la palabra; veinte años después, en 2015, este número se había elevado a 38,917 notas periodísticas y a 3,593 titulares de periódicos.²

Durante muchos años la corrupción ha sido tolerada socialmente como parte incluso de la idiosincrasia de los mexicanos; una suerte de folclor nacional que llegó a acuñar frases como aquella de “No importa que robe, pero que salpique” o “No importa que me den, sino que me pongan donde hay”. No obstante, la violencia que ha azotado al país en las dos últimas décadas, la desigualdad de oportunidades y una mayor conciencia de las modalidades y abusos de la clase política han generado más agravio y rechazo a la corrupción.

López Obrador ha hecho del combate contra la corrupción su principal arma de lucha política. Su visión es moralista y voluntarista: combatir la corrupción es un asunto de valores y de decisión del líder. En su Proyecto de Nación 2018-2024, presentado en noviembre de 2017 como su futuro plan de gobierno, dice que “la honestidad puede ser la tabla de salvación de México […] La honestidad es un tesoro, la riqueza enterrada […] Erradicar la corrupción depende, en gran medida, de la voluntad política y la capacidad de decisión del titular del Ejecutivo y de la autoridad moral de los gobernantes […] El presupuesto, manejado con eficiencia y honradez, puede rendir mucho en beneficio de la sociedad”.³

En AMLO la austeridad es un deber moral —una suerte de túnica de la nueva moral del gobierno— y también un instrumento para reconducir recursos para sus programas sociales, aunque los montos son marginales como se verá más adelante. El Proyecto de Nación 2018-2024 menciona que “el presupuesto se utiliza para mantener una onerosa estructura burocrática de altos funcionarios públicos al servicio de la mafia del poder” y que “la austeridad no sólo es un asunto administrativo sino de principios”. El proyecto de amlo concluye diciendo que “la austeridad que propone el Nuevo Gobierno Democrático es evitar lujos, derroches y gastos superfluos”.⁴

Combate a la corrupción en la 4T

El nuevo gobierno ha promovido algunas acciones concretas en la materia que incluyen:

• Una reforma a la Constitución en materia de extinción de dominio por actos de corrupción, robo de hidrocarburos y delincuencia organizada. Asimismo, para someter a proceso penal al presidente de la república, no sólo por traición a la patria o delitos graves, como se establece ahora, sino también por hechos de corrupción y delitos electorales. También se amplió el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa, entre ellos el uso de programas sociales con fines electorales, enriquecimiento ilícito y ejercicio abusivo de funciones.

• La Secretaría de la Función Pública (SFP) ha impuesto sanciones a exservidores públicos, entre los cuales destaca la inhabilitación por 10 años de Emilio Lozoya Austin, exdirector general de Pemex, para ocupar cualquier puesto en la administración pública (en litigio).

• La nueva Fiscalía General de la República (FGR), con el apoyo de la Unidad de Inteligencia Financiera del gobierno federal, investiga los sobornos que Odebrecht habría realizado cuando Lozoya era director de Pemex. En mayo, la FGR giró órdenes de aprehensión en contra del exdirector de Pemex y del dueño de Altos Hornos de México (AHMSA) por presuntos actos de corrupción y lavado de dinero.

• Centralizar las licitaciones y contrataciones de todo el gobierno en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), bajo procesos consolidados que dependen de la suficiencia presupuestaria.

Aunque se han ejecutado algunas acciones, se carece de un plan integral para atacar el problema. En la propuesta de Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 (PND) López Obrador se compromete a combatir total y frontalmente las “prácticas del desvío de recursos, la concesión de beneficios a terceros a cambio de gratificaciones, la extorsión a personas físicas o morales, el tráfico de influencias, el amiguismo, el compadrazgo, la exención de obligaciones y de trámites y el aprovechamiento del cargo o función para lograr cualquier beneficio personal o de grupo”.⁵ Pero los remedios que se ofrecen son muy genéricos: tipificar la corrupción como delito grave, prohibir las adjudicaciones directas, eliminar el fuero de los altos funcionarios, fomentar la colaboración internacional para erradicar los paraísos fiscales, monitorear en línea y en tiempo real el dinero para adquisiciones, centralizar las instancias de contraloría, reforzar los mecanismos fiscalizadores, eliminar los despachos inútiles y reorientar los presupuestos dispersos a los programas significativos y de alto impacto social y económico, entre otras.

Cabe señalar que la propuesta original del PND elaborada por la SHCP sí contenía un repertorio más amplio de objetivos y metas, con indicadores para darle seguimiento al combate a la corrupción: tenía un eje transversal llamado “Combate a la corrupción y mejora de la gestión pública”. Desafortunadamente esa propuesta fue vilipendiada por el presidente —por neoliberal y tecnócrata— y solicitó que asesores de su oficina redactaran una versión alternativa que carece de la estructura de un plan y es sobre todo un catálogo de frases retóricas.⁶ Además de la falta de un plan maestro, el gobierno ha reducido el presupuesto de varias entidades responsables de llevar a cabo dichas medidas. El Presupuesto de Egresos de la Federación 2019 (PEF), por ejemplo, reduce 24.3% el presupuesto de la SFP, 23.2% el de la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción (SESNA) y 16.5% el presupuesto de la Unidad de Inteligencia Financiera de la SHCP. Cabe resaltar que la única institución que recibió un incremento fue la Auditoría Superior de la Federación, con 3.3% adicional (Cuadro 2).

Respecto al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) prevalece una postura incierta respecto a su destino. Por una parte siguen pendientes las ratificaciones de los magistrados de la Sala Especializada en Combate a la Corrupción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y el presidente no ha emitido una postura al respecto, a pesar de que en abril de 2019 el Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa resolvió que el Senado de la República debía retomar y concluir el proceso de designación de los magistrados.⁷ Por otra parte, la titular de la SFP ha participado en reuniones del Comité Coordinador del SNA y ha dicho que es necesario revisar los procesos de designación de todas las instancias que lo conforman. Además, ha propuesto que el SAT, la Unidad de Inteligencia Financiera y la Fiscalía Electoral sean parte del sistema. La única acción del gobierno respecto al SNA ha sido promover la suspensión de la implementación de los formatos para realizar la triple declaración patrimonial, fiscal y de intereses, la famosa y mal llamada “ley 3 de 3”, que debía haber iniciado su presentación por parte de los servidores púbicos el 30 de abril de 2019, debido a que los formatos diseñados por el Comité de Participación Ciudadana no eran compatibles e interoperables con las bases de datos existentes.

Cabe señalar que, aunque el gobierno carezca de una política integral, el Comité Coordinador del SNA debe aprobar una Política Nacional Anticorrupción con base en una propuesta del Comité de Participación Ciudadana; aunque ya existe una, ésta no se ha avalado y es previsible que la nueva administración busque generar una nueva propuesta que guíe el SNA. Ojo: que haya una Política Nacional Anticorrupción no exime al gobierno de tener su propio plan respecto a las funciones que le corresponden, sobre todo en el aspecto preventivo.

Austeridad: ¿en qué consisten los recortes de López Obrador?

La política de austeridad del nuevo gobierno se observa —hasta el momento— en tres instrumentos: el PEF, aprobado en diciembre de 2018; el memorándum del presidente respecto a recortes y medidas de austeridad adicionales a las del presupuesto; y la propuesta de Ley Federal de Austeridad Republicana del Estado, aprobada por la Cámara de Diputados en mayo de 2019 y pendiente en la Cámara de Senadores. Aunque el PEF tiene un incremento de 383 mil millones de pesos con respecto a 2018 (9.4%), contiene recortes importantes. De los 44 ramos que contempla en 27 hay reducciones: destacan aquellas del Ramo 23, Provisiones Salariales y Económicas, por 43 mil 466 millones de pesos, una reducción de 27.8 por ciento. Meses después, en mayo de 2019, el presidente emitió un memorándum dirigido a la SFP y a la SHCP para aplicar nuevas medidas de austeridad. Se estipuló ahí que se reduciría 30% el monto para materiales, combustibles, viáticos y pasajes aéreos nacionales, así como para estudios e investigaciones. También una reducción del 50% en viáticos y pasajes aéreos internacionales, exposiciones, alimentación, asesorías para operación de programas, subcontratación de servicios con terceros y congresos, entre otros. En materia de comunicación social se reducirían 30% los servicios de monitoreo, difusión de mensajes y actividades gubernamentales y de mensajes comerciales para promover la venta de productos o servicios. Esto se traduce en un ahorro de poco más de 6 mil 583 millones de pesos, 0.14% del presupuesto total aprobado para 2019.

Aunque aún no hay datos oficiales, se estima que durante los primeros seis meses de la administración de López Obrador se habrán eliminado 2 mil 822 plazas de dirección general adjunta (quienes ganan en promedio un millón y medio de pesos anuales) y 383 plazas de asesores (quienes ganan en promedio 800 mil pesos anuales).⁸ El ahorro global anualizado de esas plazas podría ascender a más de 4 mil 600 millones de pesos. Asimismo, se estableció una reducción de los salarios máximos de los servidores públicos, que varía entre 34.5% para el presidente de la república y 41.1% para director de área. Eso implicaría un ahorro anualizado de 8 mil 666 millones de pesos al recortar el salario a 12 mil 086 servidores públicos que trabajan en estos puestos. Por último, la iniciativa de Ley Federal de Remuneraciones establece ajustes a los sueldos de los servidores públicos, a los regímenes de jubilación, pensión y prestaciones, entre otros cambios. Por ejemplo, el nuevo gobierno decidió quitar el seguro de separación individualizado de los servidores públicos —el cual, según cifras de la SHCP, tuvo un costo de 4 mil 605 millones de pesos en 2017— y el seguro de gastos médicos mayores, que tuvo un costo de enero a septiembre del 2018 de 2 mil 280 millones de pesos, lo que daría un estimado anual de 3 mil 40 millones de pesos.⁹

Austeridad y neoliberalismo

La visión neoliberal del papel del Estado es justamente reducirlo, porque surge de la premisa de que el mejor Estado es el que se acota a sus funciones originales: regular, proveer seguridad y resolver problemas de mercado. En consecuencia, el Estado se retrae para que los particulares generen riqueza, asuman el liderazgo de la producción de bienes y servicios, contribuyan a la innovación tecnológica e, incluso, sean proveedores de servicios públicos cuando el Estado subroga su producción a particulares. En México, el primer planteamiento de esa visión neoliberal fue de Carlos Salinas de Gortari durante su primer informe de gobierno, el 1 de septiembre de 1989, en el cual dijo:

La crisis nos mostró que un Estado más grande no es necesariamente un Estado más capaz; un Estado más propietario no es hoy un Estado más justo. La realidad es que, en México, más Estado significó menos capacidad para responder a las exigencias sociales de nuestros compatriotas […] Mientras aumentaba la actividad productiva del sector público, decrecía la atención a los problemas de agua potable, de salud, de inversión en el campo y de alimentación, de vivienda, de ambiente y de justicia.¹⁰

Aunque Miguel de la Madrid había iniciado la compactación del sector público mexicano (redujo el número de empresas paraestatales de 1,115 a 413), nunca tuvo un planteamiento político e ideológico. Salinas fue un arquitecto neoliberal, pero a la vez inició los programas de transferencias sociales que dan vida a la movilización social para contribuir al despegue social de los estratos más pobres del país, mediante su programa Solidaridad.

Se ha dicho que López Obrador es un neoliberal porque está reduciendo el tamaño del Estado; efectivamente ha eliminado algunos organismos como ProMexico y el Consejo de Promoción Turística, ha suprimido cientos de plazas burocráticas y ha reducido las remuneraciones de miles de servidores públicos. Pero su apuesta no es por redefinir el papel de Estado sino por apuntalar la fortaleza presupuestaria del gobierno para ensanchar los programas sociales y retomar el papel desarrollista del Estado en los sectores de la energía y la infraestructura. Tiene una visión de ahorro y de reducción de las burocracias porque percibe que derrochan dinero en actividades sin valor social, pero a la vez quiere devolver al Estado su papel guía como productor de hidrocarburos y su rol para otorgar subsidios y hacer crecer programas sociales.

No se puede entender la austeridad de la 4T sin recordar el dispendio que se gestó en algunas áreas de gobierno durante los últimos 20 años. Durante la década de 2000 se multiplicaron las plazas burocráticas, entre ellas las llamadas direcciones generales adjuntas, sin una justificación clara. Aunque los salarios reales de la alta burocracia disminuyeron en los últimos años, muchas prerrogativas eran excesivas: coches, choferes, viáticos. Asimismo, aunque son de otro ámbito de gobierno, el despilfarro y la corrupción en muchos gobiernos estatales contribuyeron al hartazgo de la población.

López Obrador quiere dar el ejemplo y terminar con ese dispendio obsceno, pero rasura parejo. Además , hay una contradicción con otros fines de su gobierno: no puedes mejorar la calidad en la provisión de servicios públicos ni la planeación para el desarrollo si reduces la burocracia planificadora al extremo de dejarla en sus huesos. No hay forma de que tus programas sociales sean focalizados o que incrementes tu producción petrolera o que revitalices el desarrollo del sureste, sin la fuerza y pericia humana para hacerlo con eficacia y eficiencia, esa maldita palabra neoliberal que se ve con sospecha pero que es esencial si quieres que el dinero alcance para más.

La austeridad en la visión neoliberal se llama racionalidad del gasto y busca eficiencia, no predicar nuevos valores morales. Un Estado neoliberal se sujeta, como cualquier otro agente económico, a la disciplina del mercado e implanta programas de ajuste económico acorde con el comportamiento de las variables macroeconómicas a las que se encuentra expuesto y que no controla. En contraste, la austeridad republicana de AMLO busca que el gasto público siga principios morales y no necesariamente apuesta por la racionalidad financiera. La austeridad, en sus palabras, “no sólo es un asunto administrativo sino de principios”. El plan de austeridad de AMLO propone, en pocas palabras, evitar lujos, derroches y gastos superfluos en el gobierno.

¿Estos recortes significan un debilitamiento estructural del Estado mexicano?

La austeridad obradorista significará ahorros frente al dispendio de antes y mejores condiciones de precio para las compras gubernamentales, pero debilitará la capacidad del Estado mexicano para cumplir sus funciones por cuatro razones. Primero, porque fue hecha a rajatabla, sin una evaluación global, y ponderada para cortar grasa en un lado y construir músculo en otro. Asemeja una operación a machete abierto: derribar estructuras, correr gente y bajar salarios sin diferenciar entre lujos y necesidades. Segundo, porque ha truncado oficinas y áreas que llevaban a cabo funciones de planeación o evaluación necesarias para guiar la implementación de las políticas públicas. Por ejemplo, México tiene hoy menos capacidad instalada para reaccionar ante la crisis migratoria que ha afectado la relación con Estados Unidos de América. En el PEF se recortó el presupuesto del Instituto Nacional de Migración en $444 millones de pesos (21.7%) y el de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados en cinco millones de pesos (19.4%). Otro ejemplo: durante la crisis de incendios forestales en mayo de 2019, que provocó contingencias ambientales en la Ciudad de México, los senadores de oposición reclamaron la reducción del presupuesto que sufrió la Comisión Nacional Forestal en $1,229 millones de pesos (30.8%) y que redujo su capacidad para responder a los siniestros.

Tercero, porque la austeridad ha generado una desmoralización de cuadros de servidores públicos y ha convertido a la burocracia profesional en una suerte de clase vergonzante. De la mano de lo anterior, ha habido una rotación muy alta de funcionarios, lo cual ocurre con normalidad en cualquier cambio de administración, pero los alcances de ésta han superado cualquier otra en las últimas décadas. Por cierto, esta alta rotación se ha facilitado porque durante el sexenio de Peña Nieto se desincorporaron casi cuatro mil plazas de dirección general del catálogo del servicio civil de carrera para que el presidente pudiera nombrarlas directamente. Esta medida afectó también el profesionalismo del gobierno federal, porque se pierden así la experiencia acumulada y las habilidades de las rutinas burocráticas.

Cuarto, y esto es lo más relevante, la austeridad republicana dañará la arquitectura y el capital humano del Estado mexicano por un cálculo errático: ahorras unos miles de millones de pesos de estructuras burocráticas para destinarlo a gasto corriente de programas sociales, cuya eficacia es incierta, y para rescatar financieramente a Pemex. Es como salvar un barco a la deriva en altamar tirando los motores y las provisiones para aligerar la carga: salvas la tormenta, pero dejas el barco sin la capacidad para navegar al día siguiente. Se trata de un problema de magnitud: los ahorros que se pueden estimar contabilizados en este artículo, como producto de las acciones derivadas del memorándum de austeridad del 3 de mayo de 2019 y de los recortes en los salarios de la alta burocracia, suman $27,523 millones de pesos.¹¹ Esta cantidad representa 0.62% del presupuesto total aprobado para 2019 y sólo alcanza, por ejemplo, para cubrir el 16.8% del presupuesto estimado para construir la refinería de Dos Bocas (164 mil millones de pesos). Lo ahorrado representa apenas 10.2% de lo que el gobierno mexicano espera recaudar en 2019 de impuestos a gasolinas y diesel (269 mil 300 millones de pesos). Por último, estos $27,523 millones de pesos son equiparables a lo que perdería o ganaría la economía mexicana en un año si el precio del barril de crudo mexicano variara $3.2 dólares, aproximadamente.¹²

Como candidato, López Obrador mencionó una y otra vez que su combate a la corrupción permitiría ahorrar 500 mil millones de pesos al año. Uno de sus asesores, Gerardo Esquivel, solía explicar que eso incluía también las políticas de austeridad. Queda claro que esa meta será inalcanzable hoy y después. A López Obrador le gusta la austeridad, no la eficiencia. Su motor de cambio es más de índole moral que de eficacia para que su gobierno logre sus objetivos. Como un hombre de talante voluntarista, gobierna con principios y con muchas ganas y piensa que eso es suficiente para llegar al puerto. La eficiencia es, para López Obrador, un concepto neoliberal y como hombre de acción, no de planeación, desdeña los ejercicios para definir metas, ponderar recursos y trazar estrategias.

La austeridad en la 4T es como un voto de castidad: lo juras vehementemente como parte de tu purificación, pero es sólo un símbolo de sacrificio frente a los millones que viven en la marginación y pobreza. Como se ha dicho, todo el ahorro de la austeridad republicana (y de la pérdida de capital humano y de estructuras burocráticas) sólo sirve para fondear de manera parcial alguno de los programas sociales de Lopez Obrador o una parte menor de algunos de sus proyectos de infraestructura. Cuando la austeridad se vuelve un instrumento de política pública para redireccionar gasto, la cualidad se vuelve un defecto, porque la austeridad draconiana de la 4T amputa piernas y destruye capital humano para generar ahorros marginales destinados al gasto corriente. EP

1 Transparencia Internacional, 2019, Las personas y la corrupción en América Latina y el Caribe, en transparency.org, consultado el 1 de junio de 2019.

2 María Amparo Casar, 2015, México: Anatomía de la Corrupción, IMCO-CIDE.

3 Movimiento de Regeneración Nacional, “Proyecto de Nación 2018-2024”, en morenabc.org, consultado el 9 de junio de 2019.

4 Idem.

5 Plan Nacional de Desarrollo 2019-2014, en lopezobrador.org.mx, consultado el 9 de junio de 2019.

6 El 30 de abril pasado se presentaron dos propuestas de Plan Nacional de Desarrollo: una primera versión consistió en un documento de 64 páginas en el que amlo resume su visión del país y sus principales propuestas; y un documento más amplio y con mayor desarrollo técnico elaborado por la SHCP, en el que se plantean tres ejes transversales y tres generales con estrategias y objetivos concretos. A pesar de que este último documento se remitió a la Cámara de Diputados por parte de la Secretaría de Gobernación, finalmente el documento que se turnó a comisiones para análisis y posible aprobación fue la versión corta, elaborada por asesores de López Obrador.

7 Bajo la ponencia del magistrado Jorge Camero, el tribunal resolvió confirmar la sentencia de amparo al Comité de Participación Ciudadana (CPC) del SNA que interpuso en contra del Senado, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión y del presidente de la república, por no concluir el proceso de designación de los magistrados pendiente desde 2016.

8 No habrá datos oficiales hasta el 30 de junio, según Francisco Varela, titular de la Unidad de Políticas de Recursos Humanos de la Administración Pública Federal de la SFP. El Economista, “Recorte de plazas, para el 30 de junio”, 30 de mayo de 2019.

9 El nuevo gobierno ha ahorrado montos muy superiores mediante la desaparición de programas o la eliminación completa de estructuras u órganos de la administración pública.

10 Carlos Salinas de Gortari, Primer Informe de Gobierno, en revistas.bancomext.gob.mx, consultado el 9 de junio de 2019.

11 Cabe señalar que en este análisis sólo se tomaron en cuenta aquellas medidas oficiales con las que se pueden realizar estimaciones, pero es posible que existan datos que no se estén considerando. Tampoco se toman en cuenta los ahorros por la desaparición de programas o por la eliminación de estructuras burocráticas de la administración pública, como el caso de ProMéxico o del Consejo de Promoción Turística.

12 Tomando en cuenta que, durante 2018, en promedio se exportaron 1.184 millones de barriles de petróleo crudo diarios (aproximadamente 432.2 millones de barriles durante todo el año) y tomando el precio del dólar en $20.00 pesos mexicanos.

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