Consideraciones en torno a la implementación de acciones afirmativas para maximizar los derechos político-electorales de los grupos que han sido históricamente invisibilizados.
Texto de Janine Otalora Malassis 21/04/21
Consideraciones en torno a la implementación de acciones afirmativas para maximizar los derechos político-electorales de los grupos que han sido históricamente invisibilizados.
Los avances en materia de derechos humanos en México, en este caso los concernientes a lo político-electoral, son innegables. Sin embargo, persiste un déficit de inclusión toda vez que siguen existiendo grupos sociales que han sido históricamente invisibilizados, por ejemplo, en el acceso a los órganos de toma de decisiones públicas. Así, personas con discapacidad, jóvenes, indígenas, de la diversidad sexual, afromexicanas o migrantes han sido excluidas de estos espacios y, en consecuencia, su participación y representación se han visto comprometidas. Ni qué decir cuando estas identidades se conjugan de manera interseccional.1
Una verdadera democracia significa impulsar y garantizar los derechos de todas y de todos. Por tanto, a nivel internacional y nacional se han diseñado e implementado acciones afirmativas —en tanto medidas compensatorias— con el objetivo de ampliar el horizonte democrático, esto es que todas las voces estén presentes y sean escuchadas en igualdad.
El presente artículo tiene como objetivo esbozar algunas consideraciones en torno a tales medidas que han permitido maximizar los derechos político-electorales de los grupos ya señalados. Para ello, se configura una breve introducción a las acciones afirmativas y, posteriormente, se presentan los pormenores de tres casos emblemáticos del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), –el SUP-RAP-121/2020 y acumulados, el SUP-RAP-21/2021 y el SUP-RAP-47/2021– que, vistos de forma integral, constituyen un mecanismo para maximizar los derechos político-electorales de los grupos históricamente subrepresentados.
Acciones afirmativas
Las acciones afirmativas constituyen un mecanismo para garantizar la representatividad política de las personas que pertenecen a grupos que históricamente han estado en condiciones de exclusión, marginalización, desigualdad e invisibilización.
Dicha medida compensatoria ha sido abordada en la tradición jurisprudencial del TEPJF, logrando así destacar su origen constitucional y convencional, para dotar dicho concepto de significado y delimitando sus alcances dentro del sistema jurídico mexicano.
En atención a ello, destaco que las acciones afirmativas son medidas compensatorias que revierten situaciones de desigualdad histórica en el que se encuentran determinados grupos sociales en cuanto a acceso a derechos se refiere (Jurisprudencia 30/2014). Por tanto, dichas acciones afirmativas se sustentan en el principio de igualdad material (Jurisprudencia 43/2014).
Es así que, en materia de acciones afirmativas, el principio de igualdad adquiere una dimensión tendiente a una justicia redistributiva, lo anterior ya que, “el principio de igualdad no se reduce exclusivamente al problema de la no discriminación sino al tratamiento diferenciado cuando existen diferencias relevantes” (Vázquez 6). Consecuentemente, la existencia de diferencias, en cuanto al trato que reciben determinados grupos sociales2, genera la necesidad de implementar medidas compensatorias como una forma de justicia restitutoria y redistributiva3.
Dentro de los elementos de las acciones afirmativas encontramos: 1) su fin, 2) personas destinatarias y 3) conducta exigible. Siendo así, 1) su fin es lograr representatividad política efectiva, 2) sus destinatarias son las personas que integran grupos que han sido históricamente vulnerados y excluidos y 3) la conducta exigible es la labor del Estado para garantizar condiciones que permitan dicha representatividad política efectiva (Jurisprudencia 11/2015).
Atendiendo al principio de progresividad de los derechos humanos, para el Proceso Electoral Federal 2020-2021, así como para los procesos electorales locales concurrentes, es indispensable destacar que México ha firmado y ratificado, entre otros, la Convención Interamericana contra toda Forma de Discriminación e Intolerancia4. En consecuencia, México ha adquirido obligaciones convencionales tendientes a adoptar acciones afirmativas para garantizar el goce y el ejercicio de los derechos de las personas que pertenecen a grupos que históricamente han sido discriminados (Art. 5) y se comprometió a que nuestro sistema político refleje la diversidad de la sociedad (Art. 9).
Es así que para el caso concreto del presente Proceso Electoral Federal, operarán cinco acciones afirmativas para grupos que han sido históricamente víctimas de exclusión, invisibilización, desigualdad y discriminación, las cuales tendrán como principio transversal la paridad de género, concretamente: personas indígenas; personas afromexicanas; personas con discapacidad; personas de orientaciones sexuales, identidades de género y expresiones de género no-normativas; y, personas mexicanas residentes en el extranjero y en situación de migración.
Si bien los casos que han obrado como antecedentes para las acciones afirmativas que enlisté en el párrafo que antecede serán explicados a detalle en el desarrollo del presente artículo, se debe destacar que dichas acciones afirmativas han de entenderse bajo el principio de progresividad y que su evolución y posterior diseño deberá adaptarse al dinamismo de una sociedad en cambio incesante5.
Siendo así, no debemos pasar por alto que las acciones afirmativas que se han implementado para salvaguardar los derechos político-electorales de grupos históricamente discriminados no son las únicas que existirán al paso del tiempo, en tanto, como ya se mencionó, se debe atender desde una lógica progresiva que busque una democracia cada vez más representativa e incluyente. En este sentido, el TEPJF ha tenido la oportunidad de dialogar sobre los alcances de este tipo de medidas y, en consecuencia, de impulsar su efectiva implementación de cara al presente proceso electoral, como a continuación se refiere.
“No basta la existencia de medidas afirmativas, sino que estas debían optimizarse para alcanzar la finalidad de desmantelar las asimetrías sociales que históricamente han marginado a la ciudadanía.”
SUP-RAP-121/2020 y acumulados
El pasado 18 de noviembre, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral (INE) emitió el Acuerdo 572, mediante el cual se definieron los criterios de paridad y acciones afirmativas para personas indígenas aplicables para la inscripción de candidaturas por los principios de mayoría relativa y representación proporcional para las diputaciones federales.
Derivado de que diversos partidos políticos y un ciudadano impugnaron tales criterios, el recurso de apelación 121 de 2020 planteó un debate interesante en la Sala Superior respecto a cómo garantizar que el registro de candidaturas a diputaciones federales fuese incluyente. Esto porque las medidas afirmativas implementadas por el Consejo General del INE en torno a la paridad de género y a las personas indígenas fueron cuestionadas por los recurrentes desde varias perspectivas que coincidían en que era supuestamente invalida la determinación de incrementar el número de candidaturas para personas indígenas, así como incluir una base mínima en las listas de representación proporcional, y que además era limitante encabezar tres de dichos listados con fórmulas integradas por mujeres.
Para contextualizar, en 2017, el INE dispuso una acción afirmativa indígena y la postulación paritaria en las candidaturas a diputaciones y senadurías, pero la Sala Superior modificó ese acuerdo en el recurso de apelación 726 de ese año, porque la medida afirmativa era necesaria, pero necesitaba optimizarse para poder beneficiar a la población indígena.
Así, desde ese momento se consideró que los partidos políticos y las coaliciones debían postular candidaturas de personas que se autoadscriban indígenas en los 13 distritos mayormente habitados por población originaria, los cuales quedaron específicamente determinados. Lo anterior, porque no basta la existencia de medidas afirmativas, sino que estas debían optimizarse para alcanzar la finalidad de desmantelar las asimetrías sociales que históricamente han marginado a la ciudadanía.
Por su parte, en el actual proceso electoral, el INE retomó algunos de los parámetros que en la Sala delimitamos en aquella ocasión y conforme a ellos estableció nuevos criterios dirigidos a incrementar el número de candidaturas de personas indígenas. Sin embargo, uno de estos criterios era regresivo dado que, si bien señalaba que, para el caso de diputaciones por el principio de mayoría, los partidos debían postular, como acción afirmativa, fórmulas integradas por personas que se autoadscriban como indígenas en, por lo menos, 21 de los 28 distritos electorales federales con mayor población indígena, no especificaba en qué distritos se debían presentar esas candidaturas.
Ante ello, en la Sala Superior consideramos que no precisar en qué distritos debía aplicarse tal medida, potencialmente generaría desigualdad, pues pondría a competir en un mismo distrito electoral candidaturas de personas indígenas con otras candidaturas que postulen los partidos políticos de personas no indígenas, lo que también podría traducirse en la inclusión de menos personas indígenas en la cámara. Además, también se estudió lo concerniente a las acciones afirmativas en favor de las personas con discapacidad, toda vez que, a consideración de uno de los recurrentes, su omisión impedía garantizar el pleno ejercicio de los derechos de este sector.
En tal virtud y en ánimos de maximizar los derechos políticos y electorales de la ciudadanía, en la Sala Superior determinamos modificar el acuerdo impugnado a fin de que el Consejo General del INE delimitara los 21 distritos en los que habrán de postularse candidaturas a diputaciones federales en relación con la acción afirmativa indígena. También, determinamos ordenar al Consejo General del INE que llevara a cabo las acciones necesarias y pertinentes para implementar medidas afirmativas que garanticen el acceso de las personas con discapacidad en la postulación de candidaturas para los cargos de elección en el actual proceso.
Asimismo, se ordenó al INE que determinara los grupos que ameritan contar con una representación legislativa para que, de inmediato, diseñara medidas afirmativas necesarias y efectivas tendentes a lograr la inclusión de representantes populares de esos grupos o comunidades, mediante la postulación de candidaturas. Además, debo subrayar que en la sentencia se advirtió que la implementación de estas acciones afirmativas debía hacerse en observancia del principio de paridad transversal.
Por último, acordamos dar vista al Congreso de la Unión para que lleve a cabo las modificaciones legales conducentes a fin de incorporar en las leyes generales en la materia el mandato de inclusión de acciones afirmativas que incluyan o incorporen a grupos en situación de vulnerabilidad en los órganos de representación política. Este último efecto es de suma importancia, porque al garantizar el mandato referido en normatividad aplicable en los procesos subsecuentes, se contribuye a que la integración del Poder Legislativo sea representativa de la pluriculturalidad que integra a nuestro país.
En resumen, como resultado del recurso de apelación 121/2020 y acumulados, en enero pasado, el Consejo General del INE aprobó el Acuerdo 18 del presente año, en el cual modificó los criterios aplicables para el registro de candidaturas a diputaciones federales: especificó los distritos en los que se deberán postular personas indígenas e incluyó acciones afirmativas para personas con discapacidad, personas afromexicanas y de la diversidad sexual y de género.
SUP-RAP-21/2021
Ante ello, partidos, organizaciones civiles y ciudadanos interpusieron demandas en contra de este nuevo Acuerdo del INE. Los partidos pretendían que este se revocara mientras que las organizaciones y los ciudadanos solicitaban la inclusión de una acción afirmativa para migrantes y personas mexicanas residentes en el extranjero.
La ponencia a mi cargo estudió el caso y presentó un proyecto de sentencia. Luego de una fructífera discusión, la Sala Superior determinó por unanimidad confirmar las medidas diseñadas por el Consejo General del INE y ordenarle que diseñara e implementara para este proceso electoral una acción afirmativa para personas mexicanas migrantes y residentes en el extranjero.
Ante los agravios de los partidos relativos a que el INE se había “excedido” con la implementación de las medidas afirmativas, la Sala Superior determinó que “las medidas impugnadas de modo alguno son excesivas en términos de compensar la desigualdad histórica de los grupos en cuestión. Más bien, apenas constituyen el piso mínimo a partir del cual deberán evolucionar progresivamente. El exceso se encuentra más bien en la subrepresentación que ha caracterizado a los espacios de deliberación y toma de decisiones. […]”
Otra cuestión relevante de la sentencia es que ante los agravios dirigidos a combatir las acciones afirmativas diseñadas para personas de la diversidad sexual y de género, se destacó la importancia del elemento simbólico que, en espacios de deliberación pública como la Cámara de Diputadas y Diputados, tengan cabida los cuerpos, narrativas, aspiraciones y experiencias de ese grupo.
Asimismo, se señaló que los partidos políticos, que se alimentan de recursos públicos, no pueden afirmar jurídicamente que ciertas personas pertenecientes a grupos discriminados y vulnerados no representan sus intereses, ya que eso constituye una forma de discriminación, lo que no sólo deben evitar los partidos sino remover en tanto entes de interés público.
Finalmente, en congruencia con lo que anteriormente determinamos, también nos pronunciamos por dar vista al Congreso de la Unión para que en el ámbito de sus atribuciones garantice una representación legislativa de la ciudadanía mexicana residentes en el extranjero; además de solicitar al INE hacer un estudio sobre la eficacia y el funcionamiento de las acciones afirmativas y remitirlo en su momento al Congreso Federal.
Como mencioné en la sesión de la Sala Superior del 24 de febrero de 2021, “el derecho y quienes lo aplican e interpretan deben ser motores del avance hacia sociedades más incluyentes, de lo contrario, en palabras de la Corte Interamericana, se corre el grave riesgo de legitimar y consolidar diversas formas de discriminación violatorias de los derechos humanos”.
Por tanto, celebro la determinación de las autoridades electorales para determinar las medidas necesarias que garanticen el ejercicio efectivo de los derechos políticos y electorales de la ciudadanía mexicana. Medidas que, si bien presentan retos importantes para su efectiva implementación, abonan también en la consolidación de la vida democrática nacional.
SUP-RAP-47/2021 y Acumulados
En la sesión pública del 10 de marzo de 2021, discutimos un proyecto de sentencia que presentó la ponencia a mi cargo, relativo a cómo debe darse cumplimiento a las acciones afirmativas que se aplicarán en la integración de las fórmulas a diputaciones federales en el presente proceso electoral, en caso de que una persona integre dos grupos en situación de vulnerabilidad.
En el proyecto se analizó la respuesta que el Consejo General del INE dio a la consulta del PAN respecto de la forma de contabilizar el registro de las candidaturas en las acciones afirmativas cuando exista interseccionalidad, es decir, cuando una persona se ubique dentro de dos grupos en situación de vulnerabilidad para las cuales existen medidas afirmativas.
En la sentencia, los agravios de MORENA se consideran sustancialmente fundados y suficientes para modificar la respuesta impugnada en plenitud de jurisdicción. Ello, con el fin de dar celeridad al proceso de postulación de candidaturas dado que la fecha de su presentación es del 22 al 29 de marzo. Así, se busca abonar en el proceso de selección de las personas que ocuparán las postulaciones en el marco de las acciones afirmativas.
Al respecto, debo señalar que la determinación del INE permitía que una persona candidata susceptible de pertenecer a varios de estos grupos fuese adscrita como integrante de todos para efectos de contabilizar las acciones afirmativas. De ahí que esta forma de contabilizar permitía que los partidos tuviesen oportunidad de incluir menos personas candidatas que las determinadas por las cuotas y aun así estar en cumplimiento de las acciones afirmativas.
Es decir, conforme al acuerdo impugnado podría interpretarse que si un partido o coalición postulaba a un hombre migrante, indígena y con discapacidad, se estaría cumpliendo con la cuota de tres acciones afirmativas mediante el registro de una sola candidatura. Esa interpretación obstaculiza la finalidad de las medidas afirmativas.
En consecuencia, propuse que las acciones afirmativas se deberán computar por fórmula y no por persona. Ello, conforme a lo previsto previamente en los acuerdos y sentencias de la Sala Superior con relación a las candidaturas para diputaciones de este proceso, así como a lo estudiado en otros asuntos donde se determinó que la finalidad de postular a titular y suplente es que, de resultar electa esa fórmula y presentarse la ausencia de la persona propietaria, esta sería sustituida por una persona del mismo grupo en situación de vulnerabilidad. De esta forma, se evitan postulaciones que puedan generar un fraude a las medidas en cuestión.
Del mismo modo, los partidos políticos nacionales y coaliciones podrán postular a personas que formen parte de más de un grupo en situación de exclusión, subrepresentación y/o vulnerabilidad para la que se han diseñado acciones afirmativas. Si ello ocurre, para efectos del cumplimiento de las medidas afirmativas, esa persona se colocará únicamente dentro de una fórmula, lo que se definirá a partir de la autodeterminación de la persona en cuestión (al tratarse de un tema de identidad) y de lo que decida en conjunto con el partido o coalición correspondiente. Así, la fórmula correspondiente deberá integrarse por dos personas que compartan el mismo grupo.
Por otra parte, uno de los aspectos más importantes del proyecto es el hecho de que una persona sea colocada en una fórmula de manera alguna desconoce o niega su identidad como, por ejemplo, persona migrante indígena, simplemente se toma una determinación en términos de contabilizar una cuota a partir de su propia opinión, lo que de ninguna forma compromete la posibilidad de que, de así decidirlo la persona en cuestión, proyecte su identidad, por ejemplo, como persona indígena migrante, aunque para términos del registro de las fórmulas se coloque en la cuota de persona indígena.
Esto significa que, si se va a postular a una persona indígena con discapacidad dentro de una de las fórmulas de las medidas afirmativas, esa persona, junto con el partido o coalición, habrá de definir si se le coloca en la fórmula para la acción afirmativa para personas indígenas o para personas con discapacidad.
A partir de lo anterior, la fórmula correspondiente deberá integrarse por dos personas con discapacidad y/o dos personas indígenas. Es decir, las personas que compartan fórmula deberán coincidir en su calidad de indígenas, migrantes, con discapacidad, afromexicanas o de la diversidad de género y sexual. Lo anterior, desde luego, se definirá respetando el principio de paridad dentro de la postulación de cada una de las medidas afirmativas, con las particularidades propias de reconocer la identidad de género autopercibida de las personas trans y las identidades no-binarias.
Asimismo, la sentencia también señala que, cuando se trate de fórmulas que no corresponden a las medidas afirmativas, los partidos podrán colocar como titulares o suplentes a personas que formen parte de grupos que se encuentren en situación de exclusión, discriminación o subrepresentación. De hacerse así, esa fórmula no será contabilizada para acreditar las medidas afirmativas.
“La paridad no puede conceptualizarse como una medida afirmativa sino como un principio constitucional que permea el proceso de elección y la integración de los espacios de toma de decisión.”
A manera de conclusión
Como se desprende de los tres casos expuestos, la paridad no puede conceptualizarse como una medida afirmativa sino como un principio constitucional que permea el proceso de elección y la integración de los espacios de toma de decisión, entre ellos, el Congreso de la Unión. Por tanto, los partidos deberán cumplir con su obligación paritaria independientemente de las postulaciones que corresponden a las acciones afirmativas.
En este sentido, como en su momento lo he expresado, ambas condiciones normativas son compatibles y pueden coexistir sin que la implementación de una implique la disminución de los efectos de otra. En una perspectiva interseccional incluso se reconoce que una misma persona puede encontrarse en más de un grupo históricamente segregado, por lo cual podría ser susceptible de ser incluida ya sea por paridad o también en una o varias medidas afirmativas.
Conforme a lo anterior, se evitan distorsiones al objetivo de las cuotas al incluir pocas candidaturas que adscriban su identidad a múltiples categorías y, en consecuencia, se dan pasos firmes hacia la implementación efectiva de este tipo de acciones afirmativas, lo que también se traduce en el fortalecimiento de la política en tanto arena plural y democrática. EP
1 Corte IDH. VOTO CONCURRENTE DEL JUEZ EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT. CASO GONZALES LLUY Y OTROS VS. ECUADOR SENTENCIA DE 1 DE SEPTIEMBRE DE 2015 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) Párr. 10, 11.
2 Como ejemplo tenemos las acciones afirmativas del Proceso Electoral Federal 2020-2021: personas indígenas, personas con discapacidad, personas afromexicanas, personas de la diversidad sexual y personas mexicanas residentes en el extranjero.
3 A estas medidas compensatorias, el Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés) las ha denominado “acciones especiales de carácter temporal”.
4 Ratificado por el Estado mexicano el 19 de noviembre de 2019.
5 Como lo referí en mis votos razonados en el SUP-JDC-282/2021 y SUP-JDC-285/2021.
6 Por mencionar algunos ejemplos adicionales, me permito destacar que el artículo 1.1 de la Convención Interamericana contra toda Forma de Discriminación e Intolerancia que establece que “la discriminación puede estar basada en motivos de nacionalidad, edad, sexo, orientación sexual, identidad y expresión de género, idioma, religión, identidad cultural, opiniones políticas o de cualquier otra naturaleza, origen social, posición socioeconómica, nivel de educación, condición migratoria, de refugiado, repatriado, apátrida o desplazado interno, discapacidad, característica genética, condición de salud mental o física, incluyendo infectocontagiosa, psíquica incapacitante o cualquier otra”.
Bibliografía
Tratados y resoluciones internacionales:
Jurisprudencia del TEPJF:
Votos razonados de mi autoría:
Doctrina:
DOPSA, S.A. DE C.V
