En este artículo se revisan algunas de las lógicas que las instituciones de gobierno deberían considerar al elegir e implementar los recursos tecnológicos.
Texto de Luna Mancini & Laura Márquez 20/08/20
En este artículo se revisan algunas de las lógicas que las instituciones de gobierno deberían considerar al elegir e implementar los recursos tecnológicos.
La crisis mundial causada por la incertidumbre económica y agravada por los despidos, y la posible aparición de rebrotes y más epidemias, ha acelerado la introducción de la tecnología por parte de las instituciones gubernamentales cada vez más necesitadas de ayuda en su caótica labor. La implementación de los procesos digitales en los tres poderes del Estado, tanto en México como en el mundo, viene acompañada por un boom de la inversión en soluciones que economizan y hacen más eficientes los procesos.
En México, el ejecutivo Federal se comprometió a que todos los lugares de la República tuvieran Internet y adquirió tecnología a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Las iniciativas presentadas por distintos partidos1 anuncian un proceso obligatorio de adaptación tecnológica en distintas fases de los procedimientos legales. La academia también ha hecho un llamado a repensar las dinámicas de la toma de decisiones, sugiriendo un Congreso que sea creativo para no inhibir la democracia.
Por primera vez en la historia, la Suprema Corte delibera a distancia desde abril de este año. En la Judicatura Federal se acordó la posibilidad de presentar juicios de manera electrónica desde hace varios años2 y en junio se estableció que los tribunales colegiados podrían celebrar audiencias y diligencias por videoconferencia3. En julio, la Ciudad de México anunció el primer divorcio en línea. En Nuevo León, Coahuila, Estado de México, Puebla y Tamaulipas, ya es posible presentar una demanda, darle seguimiento y realizar algunas audiencias de juicios civiles, familiares y mercantiles a través de Internet.
En el mundo, la potencialidad de la tecnología para digitalizar instituciones abarca un amplio panorama. Legislaturas como la de Brasil implementaron sistemas de deliberación remotos con videoconferencias. En Chile utilizan un programa que permite cronometrar la participación parlamentaria y los votos, entre otras opciones. Los parlamentos de Reino Unido, Nueva Zelanda y Uruguay deliberan mediante plataformas como Teams, Zoom o Webex. En el ámbito judicial, en países como España, donde el primer juicio virtual se resolvió en 23 minutos, se acepta testificar por videoconferencia. En China y Canadá, que ya contaban con juicios en línea, su uso se incrementó en más del 60 %.
Sin embargo, tanto en la experiencia nacional como internacional, no toda la tecnología es necesaria ni conveniente en todas las etapas de los procesos, ni para todos los usuarios. A continuación se revisan algunas de las lógicas que deben tomar en cuenta las instituciones de gobierno al momento de elegir e implementar recursos tecnológicos. Este análisis se realiza a partir de las cinco premisas que conforman la línea editorial de “Tecno-lógicas”:
La tecnología puede ser un instrumento para la mejora social. Prometea, herramienta desarrollada por la Fiscalía de Buenos Aires que prepara dictámenes judiciales automáticamente utilizando inteligencia artificial, demostró que es posible eficientar procesos gubernamentales en un 99 %, de 90 a 1 minuto. Sin embargo, el uso de grandes cantidades de datos o big data, a los que pueden acceder las instituciones de gobierno vinculadas con empresas (como operadores de telefonía, transporte u otras) de las que también obtienen datos, sobre todo cuando entrenan algoritmos4, puede resultar en prácticas contrarias a la privacidad y a la competencia económica.
Es importante que las autoridades valoren a qué empresas de tecnología van a contratar, para protegerse y salvaguardar los derechos de las personas y su información. Frente a ello, hay que considerar cómo se comparten los datos y a quién le pertenecen los mismos y su procesamiento, y si los fines para los que se recopilan las cifras son por el “bien público” o son “servicios” con fines de lucro, ya que eso cambia completamente la perspectiva.
Si bien algunas autoridades, como la Ciudad de México5, publican micrositios de datos abiertos para conocer el uso y destino de la información obtenida, la constante en el país es la poca transparencia y opacidad en las cifras e información pública6. La transparencia y la regulación de esquemas de datos compartidos y de software gubernamental es fundamental.
La tecnología da la oportunidad de hacer eficientes los procesos que no requieren de un dictamen humano, como puede ser encontrar y clasificar grandes cantidades de información. Hablar de su uso orgánico “implica entender y utilizar la tecnología como una herramienta que permita a las personas liberarse del trabajo rutinario y contar con más tiempo para hacer uso de éste a su voluntad”. La tecnología mal implementada o descontextualizada por las instituciones de gobierno puede generar más ineficiencia.
La eficiencia algorítmica implica empezar por lo más simple y básico, no por replicar el razonamiento humano (que es más complejo y puede contener diversos sesgos). La misma lógica que hace eficiente a Internet y a algunos algoritmos es la que se debe aplicar para la toma de decisiones públicas; se debe entender cuáles son las rutas más simples, menos costosas y con mayor impacto. Todo ello, a partir de datos. ¿Queremos funcionarios robots o funcionarios con más tiempo, más humanos, que realmente escuchen a las personas en los procesos más simples y cotidianos?
Cada día, las personas están más acostumbradas a utilizar celulares y aplicaciones; ahora falta que los aprovechen para participar en las decisiones públicas. Para un uso constructivo de la tecnología, hay que optar por métodos colaborativos que incentiven la participación de las personas. Entre los ejemplos de gobiernos que utilizan tecnología de manera abierta y colaborativa destaca el Crowdlaw. Se trata de un movimiento y a la vez una metodología para hacer colaborativo el proceso de creación y elaboración de leyes. Puede aplicarse a cualquier ley o proceso de elaboración de políticas públicas y se enfoca en obtener experiencia y conocimiento de personas con vivencias específicas. Algunas de sus características principales son a) la participación significativa en todas las etapas de los procesos de toma de decisión7, b) el uso de tecnología, c) el diseño centrado en el usuario, d) la institucionalización del proceso en el sistema legal y e) la medición de datos.
Los procesos de Crowdlaw implican ceder una parte del control sobre el proceso de elaboración de una ley y su contenido. Su objetivo no es solo tener un diseño para escuchar más voces, sino para procesar todo el conocimiento recogido y ponerlo al servicio de la legitimidad democrática. Consagra la sabiduría individual y la hace colectiva, confiando en que la ciudadanía conoce sus carencias y clasifica las meras opiniones de los hechos y la experiencia con mayor grado de objetividad.
Un uso orgánico y virtuoso de la tecnología por parte del Estado debe empezar por los pasos más simples y con mayor impacto e ir incorporando a todas las personas aprovechando sus opiniones y experiencias. Aprovechar metodologías tecnológicas como la mencionada permite acceder a más fuentes de información, criterios y conocimientos especializados, que pueden mejorar la calidad, la eficiencia y la legitimidad de las decisiones públicas.
La posibilidad de trabajo por vía remota permite observar ejemplos de mayor y menor eficiencia debido a las nuevas formas y metodologías de trabajo colectivo a distancia. Sin embargo, las dificultades del teletrabajo relacionadas con la separación del tiempo personal y el tiempo laboral se agravan en países como México en los que, en muchas ocasiones, se confunden los derechos y los privilegios.
En países donde la desigualdad es muy elevada8, es común que derechos laborales, como las vacaciones y el respeto de las ocho horas de trabajo, se consideren privilegios de unos pocos, en lugar de entenderlos como lo que son: derechos mínimos de todas las personas trabajadoras. Del mismo modo, las horas extra “solo por quedarse hasta que se vaya el jefe” o expresiones como “hora nalga”, son comunes entre los funcionarios de gobierno. Sin darnos cuenta, con la aparición de los teléfonos móviles, se perdieron derechos que existían en un contexto previo; por ejemplo, si una empresa necesitaba disponibilidad completa de un empleado tenía que pagarle para que estuviera esperando una llamada cerca del teléfono fijo.
Frente a las necesidades generadas por la pandemia, es importante que se visibilicen las carencias y dinámicas laborales abusivas que no respetan los tiempos de descanso o toman exigencias más elevadas. Tales dinámicas, agravadas por el hecho de no contar con la presencia y los desplazamientos de los empleados, están provocando que se asuma como “normal” la comunicación a cualquier hora del día y de la noche o la presión sobre la recepción de ciertos entregables.
Funcionarios y servidores públicos, igual que cualquier persona, no son máquinas y viven sus propias contingencias íntimas ante la contingencia mundial. Mucho se ha mencionado el tema de la salud mental causado por los meses de encierro, pero sigue sin dársele la importancia necesaria al respeto de la vida personal. Lo cotidiano, así como lo reproductivo, los cuidados y el autocuidado, siempre toman un papel menos “importante” frente al sistema tradicional.
El calendario escolar presentado por la Secretaría de Educación Pública señala que las clases presenciales no retoman en agosto: ¿qué está pasando con los hijos de los funcionarios que deben regresar antes a las oficinas, según el Plan de Reapertura del gobierno? ¿Quién los va a supervisar durante sus clases online? La implementación de herramientas digitales no debe esclavizar a sus usuarios, sino ayudar a conciliar la vida laboral con la profesional, visibilizando las necesidades y los derechos de las personas.
No se están contemplando planes de conciliación personal, pero sí se están tomando medidas de apoyo y colaboración con ciertas empresas. Por ejemplo, las televisoras a cambio de su “generosa” acción de utilizar canales para la escuela a distancia recibirán nuevos canales9. Si las empresas tienen capacidad para dictar términos, el papel del Estado debe ser, por lo menos, el de fijar esquemas regulatorios que permitan condiciones justas.
Aunque existen aplicaciones tecnológicas que pueden apoyar los procesos educativos de aprendizaje en casa, asumiendo las diversas necesidades particulares de niñas, niños y adolescentes, no a todas las edades les favorecen las relaciones a través de lo digital. Por muy interactiva que sea la tecnología, para un verdadero aprendizaje es necesario incluir diálogo humano y que las herramientas digitales se complementen con otros métodos de aprendizaje. ¿Lo está tomando en cuenta el Gobierno? Si no existe regulación al respecto, no podemos saberlo.
Para que lo privado participe de lo político, lo político debe ser comprensible, público y cotidiano. Las instituciones del Estado deben comunicarse de la manera más simple posible. Una de las principales tendencias de innovación consiste en hacer, por medio de tecnología, la información y los procesos más fáciles. Por ejemplo, “Susana Distancia” es el personaje de una amplia campaña gubernamental que utiliza un bot que replica la forma de comunicación y los rasgos de una heroína mexicana para informar sobre el Covid-19. Tanto ella como “Sam Petriño” han permitido, al ejecutivo federal y local, difundir respuestas a ciertas necesidades sociales que, por su elevado número, no podrían atenderse personalmente o por teléfono, pero sí por mensajes masivos de Whatsapp.
El valor agregado de estos sencillos bots10 es que están diseñados a partir de las características de las personas usuarias que se ven atraídas por sus frases, canciones e información de fácil comprensión. La familiaridad que generan ayuda a combatir la aversión algorítmica, reduciendo la brecha de desigualdad y acercando las instituciones a las personas. Mejorar la calidad y accesibilidad de los servicios públicos requiere regulación que fomente la reducción de costos. Para que esta (o cualquier) regulación funcione en la práctica, es indispensable que los servicios sean lo más fáciles y entendibles para la sociedad. Solo a partir de la comprensión se podrá “repensar lo público y aprovechar este espacio de intimidad para re/construir nuevas formas de manifestar convicciones políticas desde la actuación cotidiana”.
Actualmente, gran parte de los funcionarios de los tres poderes mexicanos son personas que, por su edad (mayores de 40 años), son más vulnerables ante el Covid-19. Pese a ello, existe un desfase importante entre las políticas de cada institución respecto al regreso a las oficinas pues, después de haber tenido cinco meses para negociar y planificar las condiciones de regreso, algunas instituciones gubernamentales y sindicatos apenas se están preguntando quién es población vulnerable dentro de sus equipos.
La tecnología permite simplificar los procesos pero, sin parámetros apropiados, puede afectar a ciertos sectores de la población, por la implementación de tecnología inservible a causa de la brecha digital generacional11 y de género12. Si el problema es que no todas las instituciones tienen tecnología y las que la tienen no la saben utilizar, se requiere generar formas sustentables e igualitarias, que empoderen a los funcionarios públicos, tomando en cuenta a las personas y sus necesidades desde una perspectiva de interseccionalidad.
Para que este proceso de implementación acelerada de tecnología pueda dar cauce a la impostergable necesidad de servicios públicos eficientes, es necesario garantizar la sostenibilidad de su uso durante los próximos años (con o sin pandemia). Se ha demostrado que una de las principales razones por las cuales la tecnología no ha progresado en las instituciones de gobierno tal como se esperaría, a diferencia de su crecimiento en otros mercados como el de las redes sociales13, es porque replica —de manera digital— los mismos procesos (por lo general largos y burocráticos) y porque ataca problemas públicos de manera aislada y no sistémica.
La solución a la que se ha llegado es tejer redes interinstitucionales de tecnología14 que garanticen su uso y mejora en el tiempo. De ahí la importancia de propiciar que las instituciones de gobierno implementen tecnología de manera ordenada, coordinada y programada, a fin de que el proceso de implementación perdure y se potencialice, a pesar de las coyunturas y cambios políticos15.
Para encontrar la salida ante la repentina amenaza del Covid-19, la experiencia mundial de más de 100 países ha demostrado que las instituciones pueden funcionar mejor cuando impulsan nuevas formas de trabajo y participación centradas en las necesidades de los usuarios. Los gobiernos en el mundo están tratando de regular la tecnología (aún sin mucho éxito). Parece que la función del Estado en esta transición es más la de liderar discursos y marcar pautas sobre lo que deben realizar las grandes empresas de tecnología, en lugar de utilizarla para cumplir con sus obligaciones ante la sociedad.
La tecnología puede mejorar las condiciones de la democracia deliberativa: permite aprovechar la experiencia de las personas y vence el argumento de que la deliberación pública retrasa las decisiones. Para ello, las autoridades deberían analizar las posibilidades de los procesos de participación abierta y aprovechar el ciberespacio para la deliberación y colaboración entre diversos agentes, fundamentalmente, entre las autoridades y las personas.
Actualmente, las iniciativas presentadas se limitan a señalar el uso obligado de tecnología en los poderes legislativo y judicial mexicanos. Pero más allá de esa necesidad, es indispensable que las reglas que apliquen a su funcionamiento fomenten, al menos, las lógicas explicadas:
La tecnología puede hacer más eficiente un sistema rezagado y con crisis de legitimidad pero la adaptación institucional es un requisito indispensable para que la actividad de las instituciones de gobierno sirva para catalizar y no para entorpecer las medidas que se tomen. EP
1 De marzo a julio del 2020 se han presentado nueve iniciativas de reforma constitucional para facultar al Congreso a sesionar a distancia, de manera virtual y pública, por medio de tecnología. Estas iniciativas proponen la validez del voto de forma hablada (artículo 72) o por cédula (artículo 78) en las sesiones a distancia, sin mencionar mayores parámetros. A la fecha en que se escribe este artículo ninguna de las nueve ha sido discutida. En mayo, el diputado Muñoz Ledo mencionó la importancia de los procedimientos parlamentarios en línea en la entrevista: Coronavirus es ‘la prueba de ácido’ para la 4T: Porfirio Muñoz Ledo. Además, en julio, el senador Monreal propuso modificar el artículo 17 de la Constitución, para elevar la justicia digital a rango constitucional.
2 A partir de la reforma constitucional en materia de amparo (6 de junio de 2011) y de la aprobación de la Ley Reglamentaria (2 de abril de 2013), comenzaron a tomar las medidas necesarias para presentar juicios de amparo en línea. Desde 2012, la Suprema Corte comenzó a diseñar el sistema para el intercambio electrónico de actuaciones y, en 2013, el Consejo de la Judicatura implementó la plataforma e-justicia, con el fin, en ambos casos, de facilitar la presentación de promociones, la consulta de expedientes electrónicos y el sistema de intercomunicación entre el Poder Judicial Federal y local. Aunque el sistema de intercomunicación sigue en construcción, la Firma Electrónica Certificada del Poder Judicial FIREL y el Expediente Electrónico son una realidad que cobra mayor relevancia ante el contexto de la pandemia.
3 Mediante el Acuerdo 12/2020, emitido el 8 de junio por el Consejo de la Judicatura Federal.
4 Los algoritmos son rutas numéricas que se basan en la forma más eficiente de generar resultados presentados, por lo general, en código binario, que implican la respuesta más simple.
5 La App CdMx muestra un mapa para conocer la disponibilidad de hospitales cercanos. Las personas pueden revisar cuando un hospital tiene disponibilidad alta (de ocupación menor a 25 %), media (de ocupación entre 25 % y 80 %) y escasa (con ocupación de 80 % o más). Asimismo, el gobierno de la Ciudad de México cuenta con el micrositio de datos abiertos Unidad de Transparencia en el que explica el uso de los datos en dicha aplicación.
6 Lo que se refleja en los 44 estudios publicados por Impunidad Cero en Este País durante los últimos cuatro años.
7 Las oportunidades de participación ciudadana en varias etapas incluye procesos de identificación de problemas y soluciones, redacción de propuestas, ratificación, aplicación o evaluación.
8 De los 34 miembros de la OCDE, Chile y México son los países con mayor desigualdad y se encuentran en el 25 % de los países con mayor desigualdad en el mundo.
9 Televisa, TV Azteca, Milenio Televisión e Imagen Televisión suscribieron un acuerdo el lunes 3 de agosto con el gobierno federal para transmitir las clases del ciclo escolar 2020-2021 de educación básica, que iniciará el 24 de agosto, según el programa “Aprende en casa II” de la Secretaría de Educación Pública (SEP).
10 Conocidos como bots de primera generación.
11 Aunque la jubilación es un derecho que tienen ya muy pocos en México. Aún así, es común en las administraciones públicas ver a funcionarios de alta edad que, aunque pudieran jubilarse, no acceden a su derecho para no perder otras prestaciones (como pueden ser seguros de gastos médicos para sus familiares).
12 Según las estadísticas, la igualdad en el acceso a las tecnologías de la información, de hombres y mujeres, apenas se está alcanzando en las franjas entre 16 y 24 años. Las generaciones de mayor edad tienen una brecha que se incrementa cada vez más.
13 Modelos colaborativos como coworking, crowdsourcing, crowdfunding y el uso de código abierto (como el open software) han permitido el crecimiento exponencial de las redes sociales y la misma lógica debería aplicar en las instituciones.
14 Las redes interinstitucionales pueden consistir en convenios de interconexión, convenios de gobierno de datos para aprovechar información, transferencia de tecnología, entre otros.
15 En ese sentido, en el marco de la meta 16 de la agenda 2030 de la ONU —cuyo objetivo es paz, justicia e instituciones sólidas— diversas organizaciones civiles nacionales e internacionales han destacado la necesidad de generar tecnología en red, colaborando entre instituciones, independientemente de los distintos cambios en las administraciones.
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