Para entender el Constituyente de la Ciudad de México (segunda parte)

El camino para la creación de la primera Constitución de la Ciudad de México inició el pasado 5 de junio con la elección de los constituyentes. Presentamos aquí una radiografía pormenorizada de ese primer paso hacia la Carta Magna capitalina.

Texto de 24/08/16

El camino para la creación de la primera Constitución de la Ciudad de México inició el pasado 5 de junio con la elección de los constituyentes. Presentamos aquí una radiografía pormenorizada de ese primer paso hacia la Carta Magna capitalina.

La Ciudad de México está próxima a estrenar Asamblea Constituyente. Las etapas previstas por la reforma del 29 de enero se han ido cumpliendo cabalmente, de modo que es previsible que este cuerpo colegiado se instale, sin mayor contratiempo, el próximo 15 de septiembre.

La Asamblea en cuestión deberá definir aspectos centrales para la gobernanza de la capital del país. No solo estará en debate el conjunto de derechos reconocidos por la naciente constitución local; también deberán decidirse las formas de participación ciudadana, los arreglos institucionales, la relación entre poderes y las competencias para la adecuada coordinación metropolitana. Se trata de un asunto de trascendencia para todo el país y no solo para quienes habitamos en esta urbe.

Para lograr la encomienda, el Congreso de la Unión diseñó un modelo que recupera aspectos de dos tradiciones. Por un lado, como ocurrió en Rusia (1993), Suiza (1999) o Ruanda (2003), algunos de sus integrantes serán personajes designados por algún poder público. Llama la atención que, en nuestro caso, el 34% será nombrado por los poderes federales. Los promotores de la reforma lo han explicado a partir de la condición de capital y sede de los poderes que tiene la Ciudad de México. Por otra parte, como en Bolivia (2009), Islandia (2010) o Túnez (2014), habrá integrantes electos por el voto popular. Quienes vivimos en la ciudad elegimos al 60% de los constituyentes.

Al momento de redactar esta entrega, dos grandes fases se han agotado. El Senado de la República y la Cámara de Diputados designaron ya la mayor parte de sus propuestas. Por su parte, con una participación del 28.67%, la ciudadanía eligió ya a quienes la representarán en la Asamblea Constituyente. Si bien hay plazos abiertos todavía para la fase jurisdiccional y para la asignación definitiva de escaños, los datos disponibles ya permiten avanzar en algunas lecturas sobre el momento electivo de la primera Constitución de la Ciudad de México.

I. Constituyentes designados

De los 40 constituyentes que serán designados, están pendientes las propuestas que formulen el presidente de la República (6) y el jefe de Gobierno (6).

A cada una de las cámaras del Congreso federal le corresponde la designación de 14 constituyentes locales. El Senado dispuso que seis fueran propuestos por el pri, cuatro por el pan, dos por el prd y uno por el pvem. Está pendiente el nombramiento de un miembro de la Cámara alta.

A su vez, la Cámara de Diputados consideró proponer a cuatro diputados del pri, tres del pan, dos del prd, uno del pvem, uno de Movimiento Ciudadano, uno de Nueva Alianza y uno de Encuentro Social. Está pendiente el nombramiento de un representante de la Cámara baja.

De los 28 constituyentes que ya fueron designados, el 39% (11) son mujeres. Si los dos nombramientos que le faltan al Congreso recayeran en mujeres, esta proporción podría elevarse al 46%.

II. Constituyentes electos

El 60% de los constituyentes locales fueron electos. Siguiendo el modelo nacional que permeó en el caso de los designados, el Congreso de la Unión optó porque la organización del proceso estuviera a cargo del Instituto Nacional Electoral (ine) y la resolución de controversias recayera en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf).

1. Emisión de normas

Al tratarse de una elección sui generis que no está considerada cabalmente por las normas electorales, además de emitir la convocatoria este año, el ine debió emitir más de 100 acuerdos para dar certeza a los actores políticos y ciudadanos. Además, se confirmó que alrededor de 40 acuerdos emitidos en el pasado tendrían aplicabilidad, también, en la elección del Constituyente capitalino.

2. Cooperación institucional

Si bien el Congreso de la Unión encomendó la organización del proceso al ine, la autoridad electoral local convino con esa institución comicial nacional un esquema de cooperación que le permitiera contribuir al fortalecimiento del proceso. Entre otros aspectos, el esquema de colaboración interinstitucional incluyó:

• Fiscalización: recorridos previos en la ciudad para detectar propaganda.

• Candidaturas independientes: apoyo en la captura de datos de quienes respaldaban candidaturas independientes.

• Foros de discusión: se coorganizaron seis foros temáticos entre candidatos partidistas y no partidistas.

• Campaña de difusión: se puso al aire una campaña de promoción.

• Foros de participación: en todas las delegaciones se organizaron encuentros con la ciudadanía, en los cuales se captaron más de 500 propuestas de contenidos para la Constitución.

• Infraestructura: se facilitaron sedes distritales para las capacitaciones del ine como puntos de llegada y concentración de paquetes electorales.

• Observación: se puso en marcha un ambicioso programa de acompañamiento que permitió la presencia de visitantes extranjeros (oea, Unasur, Capel, Idemoe) y de decenas de organizaciones nacionales de observación.

Experiencias como la aquí descrita ponen de relieve cómo la cooperación entre instituciones permite potenciar resultados y reducir costos. Ilustran también la disposición de autoridades locales para aprovechar estos procesos para la construcción de capacidades cívicas.

3. La participación electoral

En la elección del 5 de junio participaron más de dos millones de ciudadanos (2 millones 145 mil 655), lo cual representó el 28.7% de la lista nominal de los electores. Un millón de ciudadanos que sí votaron en las elecciones concurrentes de 2015 esta vez se ausentaron de las urnas.

El promedio de voto por casilla fue de 168 sufragios (el tepjf anuló 55 casillas), mientras que en 2015 fue de 254. Solo 469 casillas (de un total de 12 mil 789) superaron la media de votos obtenidos por casilla el año pasado.

En 2015 la mayor participación se dio en el distrito 15, en Benito Juárez (165 mil 503 sufragios). En la elección del Constituyente el distrito más participativo fue el 23, ubicado en Coyoacán, donde se emitieron 105 mil 743 votos (4.9% del total).

4. La elección de candidatos independientes

En la elección de la Asamblea Constituyente se registró una importante presencia de candidatos independientes: 75 personas manifestaron su intención de participar bajo el amparo de esa figura. De este total, 50 acreditaron cumplir los requisitos de ley.1

De acuerdo con la convocatoria, los aspirantes que cumplieran con los requisitos debían contar con el apoyo del 1% del listado nominal (73 mil 792 firmas) para que su candidatura quedara registrada. Si bien 38 aspirantes entregaron firmas de apoyo a la consideración de la autoridad, solo 32 lo hicieron en cantidad suficiente para que fueran verificadas. Es decir, de los 75 aspirantes iniciales, el universo se redujo a 32; el 42% de la cantidad inicial.

El total de firmas de apoyo entregadas por los 32 aspirantes a candidatos independientes fue de 3 millones 355 mil 37. La cifra es sorprendente, pero debe ser matizada. La regulación permitió que cada ciudadano apoyara hasta a cinco candidatos válidamente, de manera que buena parte de los respaldos exhibidos por un candidato eran también presentados por otros. En otras palabras, las más de tres millones de firmas presentadas por los candidatos independientes no pueden entenderse en modo alguno como que tal cantidad de ciudadanos manifestó su respaldo a esa figura.

El ine continuó con el proceso de validación de los apoyos, encontrando una cantidad importante de inconsistencias. Lo que se exigía a los candidatos independientes era que las cédulas de respaldo contaran con los siguientes requisitos: (1) nombre de la persona; (2) datos de la credencial de elector (ocr o clave de elector); (3) firma, y (4) leyenda manifestando el respaldo a un candidato de manera específica.2

Las fases de verificación desarrolladas por el ine fueron tres:

1) Verificación del formato: consistió en la captura de las cédulas y la comprobación de que estas contaran con los cuatro elementos señalados en el párrafo anterior.

2) Validación en la Lista Nominal: se comprobó que las personas que brindaron el apoyo efectivamente estuvieran empadronadas en la Lista Nominal. Se desechó a aquellos que no estuvieron en la lista, incluyendo los casos de defunción, suspensión de derechos políticos, cancelación de trámite, domicilio irregular, datos personales irregulares, pérdida de vigencia, así como a quienes pertenecían a otra entidad de la República.

3) Comprobación del apoyo ciudadano: se verificó que el apoyo de un ciudadano no fuera a más de cinco aspirantes a candidatos independientes o que su apoyo a un mismo postulante no estuviera duplicado. En este proceso se encontró la repetición de hasta 328 veces el mismo nombre de apoyo y 70 veces la misma clave de elector.

En el Informe de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos se expone que, debido a las inconsistencias presentadas en las firmas de apoyo de los candidatos independientes, el total se fue reduciendo. Solo fue válido el 61.9% de ellas (ver la Gráfica 1). Esto debido a que, al cotejar las firmas de apoyo con la Lista Nominal, se encontraron inconsistencias como el apoyo de ciudadanos fallecidos o con suspensión de derechos políticos, con cancelación del trámite de credencial o pérdida de vigencia, incluso apoyos de ciudadanos que no residían en la Ciudad de México.

Finalmente, en la tercera fase se anularon los duplicados de apoyo a una misma candidatura al contrastar las claves de elector de todos los registros, así como las firmas de quienes respaldaron a más de cinco candidatos independientes.

En la Gráfica 2 se observa el porcentaje de estas inconsistencias para el total de apoyos ciudadanos presentados para contender por una candidatura independiente.

Después de este proceso de validación, el Consejo General del Instituto dio la candidatura independiente a ocho aspirantes.3 Algunos otros impugnaron esa sentencia ante el Tribunal Electoral, mismo que determinó que se les concediera su derecho de audiencia. Tras acatar la resolución, el ine determinó inscribir a tres candidatos adicionales.4

Varios aspirantes a candidato independiente presentaron recursos de protección a sus derechos político-electorales ante el tepjf. Al resolver el juicio la Sala Superior determinó5 que había postulantes que exhibían más de los 73 mil 792 apoyos requeridos. Al considerar la existencia de un margen de error en la captura de las cédulas por parte de la autoridad, sumado a que los plazos impedían que esta realizara una nueva verificación y, en su caso, que los aspirantes resolvieran las observaciones, se otorgó el registro a otros 10 solicitantes.Esta decisión conformó un universo de 21 candidaturas independientes para la elección de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México.7

Es importante señalar que esa determinación judicial no reconoce la validez de todos los apoyos señalados por los actores. Los propios magistrados explicaron que la decisión obedecía —más bien— a la necesidad de dar certeza a los aspirantes, dada la premura del proceso.

4.1 Votos contra firmas

Ninguno de los candidatos independientes igualó en votos la cantidad de firmas de apoyo que presentó. El dato es contraintuitivo, pues parecería que quien apoya con su firma una candidatura, estaría dispuesto a votar por la misma. La diferencia se explica, quizá, por la posibilidad de que una persona pueda apoyar con su firma hasta a cinco candidatos.

En promedio, los 21 candidatos independientes alcanzaron una cantidad de votos que representó solo el 7.8% de las firmas recabadas. El que mayor número de votos obtuvo respecto de sus firmas entregadas logró el 23.3%, mientras que el que menos obtuvo apenas alcanzó 2.5% de las firmas que presentó.

5. Preferencias electorales

El voto fue repartido de la siguiente manera: el 83.7% (un millón 790 mil 794) fue dirigido a los partidos políticos, el 8.24% (176 mil 322) a candidatos independientes, y el 8.04% (171 mil 995) representó votos nulos.

5.1 Preferencias partidistas

En cuanto al sufragio por partidos políticos, su votación distrital promedio fue de 66 mil 326 sufragios. El distrito con la mayor cantidad de votos para los partidos fue el 23 de Coyoacán (89 mil 911 votos), y el de menor número fue el 27, en Tláhuac (45 mil 562).

A nivel distrital, los triunfos por parte de las fuerzas políticas ofrecen un mapa novedoso. En nueve distritos la victoria la obtuvo un partido político distinto al que ganó en 2015. Esta vez, Morena ganó en 14 distritos, el prd en 12 y el pan en uno. De hecho, en 26 de los 27 distritos los dos primeros lugares estuvieron disputados entre Morena y el prd (ver el Cuadro).8

Si se comparan estas victorias con los resultados de la elección de diputados federales, se encuentran cuestiones interesantes.

En los distritos donde los electores dieron su apoyo a un partido diferente cabe destacarse que los que en la elección pasada fueron ganados por el pri-pvem, ahora fueron ganados por el prd y Morena: el distrito 17 por el prd, y el 21 y 26 por Morena.

5.2 Candidatos independientes

En la capital, los candidatos independientes no habían obtenido un porcentaje de apoyo tan alto en elecciones. En 2015 habían logrado el 0.49% de los sufragios federales y el 1% de los destinados a la elección local.

Este año, el crecimiento en el sufragio a candidatos independientes fue monumental. Es necesario decir, sin embargo, que hubo cierta dispersión geográfica. Así, por ejemplo, mientras que en el distrito 15 (Benito Juárez) alcanzaron 15 mil 207 votos, en el distrito 1 (Gustavo A. Madero) solo lograron la quinta parte de esa cantidad (3 mil 227 sufragios).

El candidato Ismael Figueroa superó a los otros independientes en votos en 21 de los 27 distritos. En 18 distritos superó al menos a un partido político.

5.3 Votos nulos

Debido a lo complejo de la boleta que se utilizó en la elección del Constituyente, algunos analistas vaticinaron un incremento inusual en los votos nulos. Además, algunos personajes propusieron la nulidad del voto en señal de protesta frente al proceso.

Si bien el porcentaje de votos nulos que se obtuvo es relativamente alto (8%), lo cierto es que, visto en perspectiva, el dato debe ser matizado. En la elección federal pasada la Ciudad de México registro 7.3% de votos nulos, de manera que el valor de esta elección refleja un cambio marginal.

A nivel distrital, los datos son interesantes. En 2015, el distrito con la mayor cantidad de boletas anuladas fue el 15 (Benito Juárez), mientras que en esta elección lo fue el 16 (Álvaro Obregón). Además, ninguno de los distritos con mayor acumulación de votos nulos en el 2015 ocupó la misma posición en 2016.

6. Características de la participación

Normalmente los estudios sobre comportamiento electoral analizan si la escolaridad estuvo asociada con la participación electoral. Cuando se analiza la relación entre ambas variables en la elección de la Asamblea Constituyente se encuentra que, en efecto, a medida que aumenta el nivel medio de escolaridad en un distrito, también aumenta la participación. Se trata, sin embargo, de una correlación débil (0.2).

Sin embargo, si la escolaridad se contrasta con el voto exclusivamente para candidatos independientes, la correlación se vuelve casi perfecta (0.9). A mayor grado promedio de escolaridad en un área geográfica, mayor propensión a que sus habitantes voten por un independiente (ver la Gráfica 3).

7. La impartición de justicia

La elección de la Asamblea Constituyente produjo una importante carga de trabajo jurisdiccional para el tepjf (recibió 283 medios de impugnación,57% de los cuales fueron juicios ciudadanos).

Los principales temas que se abordaron en los medios de impugnación fueron: convocatoria a la elección, candidaturas independientes, tiempos en radio y televisión, integración de casilla, irregularidades en propaganda, procesos internos de los partidos políticos, procedimientos especiales sancionadores, financiamiento, designación de integrantes por parte del Congreso de la Unión, resultados electorales, actos anticipados de campaña, fiscalización y cómputos distritales.10

Entre las resoluciones más significativas están:

• Convocatoria: se pidió a los partidos políticos que incluyeran una candidatura joven y una fórmula de candidatos indígenas en el primer bloque de 10 candidaturas.11 Asimismo, en dicha resolución se validó que no debía desarrollarse un periodo de precampañas, al no existir una elección de candidatos por mayoría relativa.

• Validación de firmas y registro: el tepjf revocó los acuerdos del ine sobre la negativa del registro de candidatura independiente12 debido a que esta autoridad administrativa debió notificar las cédulas de apoyo ciudadano que incumplían con las exigencias previstas en la normatividad aplicable.

• Boleta electoral: la Sala Superior determinó modificar el modelo de boleta electoral13 porque consideró que solo era necesario asentar en la papeleta el número o el nombre del candidato independiente al que se apoya. Por ello, ordenó al ine cambiar “número y nombre” por “número o nombre” al momento de imprimir las boletas de la elección.

• Prerrogativas: la Sala Superior14 confirmó lo decidido por el Consejo General del ine en el sentido de otorgar un menor financiamiento público a los candidatos independientes que obtuvieron el registro en la segunda tanda. El argumento principal se fundamentó en que, hasta que el ciudadano fue reconocido como candidato independiente, estuvo en posibilidad de acceder al financiamiento público y franquicia postal.

• Nulidad de casillas: la Sala Superior resolvió 15 juicios de inconformidad presentados en contra de los cómputos distritales de la elección. En nueve distritos (3, 5, 6, 12, 16, 17, 19, 24 y 25) se anuló la votación recibida en alguna casilla al haberse detectado que en la mesa habían actuado como funcionarios ciudadanos que no residían en la sección electoral respectiva. Si bien los cómputos distritales debieron ser modificados por esas nulidades, el efecto en el acumulado de votos por partidos y candidatos resultó apenas marginal.

8. Fiscalización

La Unidad Técnica de Fiscalización del ine realizó un documento sobre el cumplimiento de la entrega de informes de ingresos y gastos de campaña, y un reporte de operaciones de los procesos electorales locales ordinarios 2015-2016 y del proceso electoral para la integración de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México. De esto se desprende que en la Ciudad de México se registraron 2 mil 472 operaciones (ingreso o egreso), mil 821 realizadas por los nueve partidos políticos y 651 por los candidatos independientes. De los 21 candidatos independientes, 18 presentaron su informe en tiempo, dos lo realizaron extemporáneamente y uno fue omiso.15

En cuanto a las sanciones, el paquete propuesto por la comisión en la materia prevé penas por 17.7 millones de pesos. Si bien no se detectó que se rebasaran los topes de campaña, lo cierto es que, de aprobarse el paquete, todos los sujetos obligados habrían incurrido en alguna infracción sancionable.

9. Proporción de género

Hasta el momento, la composición por sexo de la Asamblea Constituyente es de 41 mujeres (46%) y 47 hombres (54%). Ello resulta de la adición de quienes fueron designados y quienes fueron electos. Habrá que estar atentos a las designaciones que hagan el presidente de la República y el jefe de Gobierno.

Conclusiones: la necesidad de una ratificación

Este proceso electoral deja saldos interesantes. Por un lado, permitió a la ciudad hacerse de una Asamblea Constituyente derivada del voto popular. La democracia de la Ciudad de México alcanza un nuevo objetivo al tener un órgano de esa envergadura con altos niveles de institucionalidad.

Por otro lado, los bajos niveles de participación dan cuenta de un todavía pobre involucramiento de la ciudadanía en el proceso de producción de la constitución local. Aún no se logra captar el interés de algunos sectores de la población.

El dato es preocupante porque, en el mundo, los procesos constituyentes más exitosos han sido aquellos que han logrado altos niveles de participación de la clase política y la ciudadanía. La longevidad promedio de una constitución es de solo 19 años.16 Para superar esa media, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) recomienda provocar una mayor participación a través de mecanismos consultivos y/o deliberativos y ratificación del texto constitucional.

Los plebiscitos de ratificación de los nuevos textos constitucionales han sido la forma más habitual y acotada de participación ciudadana. Hoy en día este es el mínimo en términos de estándar participativo. Valdría la pena reflexionar si someter la propuesta de constitución al escrutinio del voto popular podría derivar en altos niveles de conocimiento del texto que se sugiera, en importantes dosis de discusión pública sobre sus planteamientos y en mayores niveles de legitimidad.  EstePaís

Referencias

INE, “Cómputos distritales”, 2016.

——–, “Informe sobre los apoyos ciudadanos entregados por los aspirantes a candidatos independientes para la elección de sesenta diputados de representación proporcional de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México”, Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, 2016.

——–, “Informe consolidado que presenta la Unidad Técnica de Fiscalización sobre el cumplimiento de informes de ingresos y gastos de campaña y reporte de operaciones en el Sistema Integral de Fiscalización”, Comisión de Fiscalización, 2016.

Patricio Ballados, “32-24=8”, Voz y Voto, mayo de 2016, pp. 37-39.

PNUD, “Mecanismos de cambio constitucional en el mundo. Análisis desde la experiencia comparada”, 2015.

Tom Ginsburg, “The Citizen as Founder: Public Participation in Constitutional Approval”, Temple Law Review, vol. 81, 2008, pp. 361-382.

1 Los requisitos necesarios fueron, entre otros: constitución de una asociación civil que maneje los recursos y la apertura de una cuenta bancaria para su fiscalización.

2 El requisito de entrega de copia de la credencial de elector fue eliminado por el TEPJF en la sentencia SUP-RAP-71/2016 bajo el argumento de ser una exigencia innecesaria y desproporcionada.

3 Ismael Figueroa Flores, Lorena Osornio Elizondo, Xavier González Zirión, Julio Cázares Ríos, Sergio Abraham Méndez Moissen, Fernando Hiram Zurita Jiménez, Gerardo Cleto López Becerra y Sergio Gabriel García Colorado.

4 Nazario Norberto Sánchez, Jesús Andrés Ávila Jiménez y Enrique Pérez Correa.

5 SUP-JDC-1593/2016 y acumulados.

6 Elsa de Guadalupe Conde Rodríguez, Martha Patricia Patiño Fierro, Jorge Eduardo Pascual López, Álvaro Luna Pacheco, Juan Martín Sandoval de Escurdia, Blanca Iveth Mayorga Basurto, Alexis Emiliano Orta Salgado, Natalia Eugenia Callejas Guerrero, Ana Zeltzin Zitlalli Morales Flores y Alejandro De Santiago Palomares Sáenz.

7 Ismael Figueroa Flores, Lorena Osornio Elizondo, Xavier González Zirión, Julio Cázares Ríos, Sergio Abraham Méndez Moissen, Fernando Hiram Zurita Jiménez, Gerardo Cleto López Becerra, Sergio Gabriel García Colorado, Nazario Norberto Sánchez, Ricardo Andrés Pascoe Pierce, Enrique Pérez Correa, Elsa de Guadalupe Conde Rodríguez, Martha Patricia Patiño Fierro, Jorge Eduardo Pascual López, Álvaro Luna Pacheco, Juan Martín Sandoval de Escurdia, Blanca Iveth Mayorga Basurto, Alexis Emiliano Orta Salgado, Natalia Eugenia Callejas Guerrero, Ana Zeltzin Zitlalli Morales Flores y Alejandro de Santiago Palomares Sáenz.

8 Datos actualizados el 12 de julio. Hay medios de impugnación pendientes de resolver en el TEPJF.

203 en la Sala Superior (SS), 67 en la Sala Regional Ciudad de México (SRCDMX) y 13 en la Sala Regional Especializada (SRE). Datos proporcionados por la Dirección General de Estadística e Información Jurisdiccional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al 1° de julio de 2016.

10 Como asunto paralelo al proceso electoral de la Asamblea Constituyente, y que formalmente no tiene relación con dichos comicios, se han promovido ocho juicios electorales (todos en la Sala Superior), donde el tema central lo constituye la omisión de incluir, dentro de las personas designadas por el jefe de Gobierno de la Ciudad de México, a diversos ciudadanos y a una agrupación política nacional en los trabajos de planteamiento, discusión y aprobación, del proyecto de Constitución, que se someterá a consideración de la Asamblea Constituyente. Asimismo, se ha presentando un juicio electoral y un recurso de apelación (en la SS), donde el tema corresponde a la realización de un ejercicio participativo infantil rumbo al Constituyente por parte de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

11 SUP-RAP-72/2016 Y SUS ACUMULADOS.

12 SUP-JDC-1558/2016 Y SUS ACUMULADOS.

13 SUP-JDC-1608/2016 Y SU ACUMULADOS.

14 SUP-JDC-1624/2016.

15 El informe debió ser entregado el 4 de junio.

16 Tom Ginsburg, “The Citizen as Founder: Public Participation in Constitutional Approval”, 2008.

DOPSA, S.A. DE C.V
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Dulce Olivia 71,
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