Hoy, México vive el proceso de definir formalmente lo que será la Guardia Nacional. Se ha dicho que estará integrada por elementos de distintas dependencias, tanto federales como estatales. No es extraño tener un instrumento de esa naturaleza. De hecho, una institución de seguridad pública e interior a nivel federal es muy útil para cualquier gobierno. Lo que es peculiar en el caso de México es cómo se está pensando implementar: mezclando un poco de todo. Antes de dar un paso tan importante, sería conveniente que México analice lo que otros países han hecho al conformar sus guardias nacionales, pues el modelo mexicano es muy diferente a los otros. Para empezar, la división entre el papel militar y el policiaco es bastante difusa en México. Es importante resaltar que esas dos instituciones tienen misiones fundamentalmente distintas: la policía se dedica a proteger a los civiles haciendo que se cumpla la ley, mientras los militares están para neutralizar al enemigo. Es una tarea muy complicada mezclar a militares con policías exitosamente.

Existen instituciones similares en todo el mundo que podrían clasificarse en cuatro modelos distintos. El primero, aquel donde el sistema federal no es tan fuerte y la mayoría se resuelve a nivel local, como ocurre en Estados Unidos. El segundo modelo es el híbrido, como el de Canadá, donde existen policías para las grandes áreas urbanas y la policía montada opera en las poblaciones pequeñas con bajos recursos. El tercer modelo es el de una policía federal muy fuerte controlada por autoridades civiles, como en Francia y Grecia. Por último, está el modelo en el que los militares están encargados de las labores policiacas, en países como Colombia e Italia, donde el Arma de Carabineros es un claro ejemplo de una efectiva combinación de la capacidad táctica con la de investigación. Cabe señalar que en todos estos casos las leyes son muy claras y no hay confusiones sobre las facultades de cada corporación. Incluso en el caso de Alemania, donde coexisten la policía federal y las estatales, siempre están claras las atribuciones de cada una.

El FBI, una de las muchas instituciones policiales federales de Estados Unidos, sirve para ilustrar el primer modelo. Esa agencia, entre otras cosas, se encarga de apoyar a las autoridades locales cuando no tienen los recursos para manejar un caso local (como en los casos de asesinos seriales), pero su función principal es hacer que se cumplan las leyes federales. También entra en funciones cuando hay problemas de jurisdicción, por ejemplo, cuando un automóvil es robado en un estado y llevado a otro. Es importante señalar que en Estados Unidos, cuando involucran a más de un estado, los delitos automáticamente se vuelven federales.

En el FBI trabajan cerca de 14 mil agentes especiales, unos 280 por estado. Esto demuestra que no es necesario tener una institución de enormes dimensiones, aun cuando el país sea geográfica-mente muy grande. Más que una amplia cantidad de agentes, el FBI se enfoca en tener elementos bien entrenados. Al reclutarlos busca gente educada con licenciatura, madura, con capacidad de tomar decisiones tácticas adecuadas, pero también con una capacidad de investigación sobresaliente. La madurez es lo que les ayuda a cumplir con sus tareas de investigación correctamente, porque esa es su principal función. Todo esto está estrechamente relacionado con las condiciones sociopolíticas y la historia de ese país, pues la limitación en el poder del FBI obedece al hecho de que los estados han querido mantener cierto nivel de independencia del gobierno federal. En cuanto a la aplicación de la ley, la mayor parte recae en manos de los estados o policías locales por el principio del federalismo estadounidense, principio que buscó hacer compatibles los intereses de las trece colonias y dejó mucha soberanía en manos de cada uno de los estados.

El segundo modelo puede ser ilustrado con Canadá, con la Real Policía Montada de Canadá (RCMP), que tiene su origen en la Policía Montada del Noroeste, fundada en 1873 para vigilar las vastas extensiones de territorio poco poblado. Originalmente se dedicaba a vigilar pequeños condados y esa sigue siendo su principal misión. En regiones como Manitoba y Alberta existen muchas comunidades sin recursos suficientes para tener su propia policía, y el gobierno federal paga por su seguridad. Además de esa labor, la RCMP también se encarga de hacer cumplir las leyes federales. Al igual que en Estados Unidos, si un delito involucra a dos o más provincias, ya es considerado un delito federal.

Aunque Canadá no exige que todos los agentes de la Policía Montada tengan licenciatura, sí da mucha importancia a la madurez. Por lo general, quienes se convierten en agentes de la RCMP ya han trabajado en otras agencias policiales por un largo período. Al igual que en el FBI, esa búsqueda de madurez obedece a la necesidad de que los agentes puedan tomar buenas decisiones de forma rápida. Pero existe una diferencia fundamental entre el FBI y las unidades de inteligencia de Canadá, pues éstas no están integradas a la policía; fueron separadas de ella desde los años ochenta para formar la versión canadiense del Cisen: el Servicio Canadiense de Inteligencia de Seguridad. Esta agencia se encarga de realizar labores de inteligencia nacional, antiterrorismo y combate a ciberataques. La separación se hizo para asegurar que no se mezclaran las labores de inteligencia con las policiales.

En el caso del tercer modelo —una policía federal fuerte controlada por autoridades civiles—, la Policía Griega, la Policía Nacional de Francia y el Cuerpo Nacional de Policía de España son tres instituciones que vale la pena mencionar. En esos casos, las policías locales tienen tareas bastante limitadas y la policía federal tiene una gran capacidad de control. Es importante señalar que en algunas regiones de España existen también policías autónomas que operan en coordinación con el Cuerpo Nacional de Policía. Para el cuarto modelo vale la pena profundizar en el caso colombiano, cuyo contexto es similar al de México: un país latinoamericano con el narcotráfico como uno de sus principales retos. En ese modelo la Policía Nacional depende del Ministerio de Defensa, pero está diferenciada del ejército, con una separación perfectamente delimitada: se puede ser parte el ejército o de la policía, pero son trayectorias completamente distintas. Existen siete escuelas de capacitación para la policía: para oficiales, investigación y contacto civil, entre otras, y antes de ser enviados a las calles los elementos deben pasar por un proceso de entrenamiento. Este modelo demuestra que no necesariamente es negativo tener elementos del ejército en labores policiales, pero deben ser separados de la armada y recibir un entrenamiento especial.

Una guardia nacional puede depender de la Secretaría de la Defensa, pero es muy importante que esté claramente separada del ejército. En México, aunque la secretaria de Gobernación, Olga Sánchez Cordero, afirmó que la Policía Militar (PM) será la única rama del ejército que se incorpore a la Guardia Nacional, lo cual no garantiza una separación, porque tampoco existe una distinción clara entre la pm y el resto del ejército. Es un grave problema que no quede claro quién va a formar parte de la nueva institución, ni cuáles serán sus atribuciones,

y que no exista un sistema de escuelas especializadas similar al de Colombia. Si el gobierno de López Obrador va a tener a los militares en las calles, es indispensable que haya una separación clara de trayectorias dentro del ejército. Hasta ahora la Guardia Nacional ha dado la impresión de ser un intento por dejar a todos tranquilos y muy probablemente, al final, no logre tranquilizar a nadie. Es evidente la necesidad de una fuerza federal táctica, no únicamente de investigación. Sin embargo, aunque en todos los países mencionados existen cuerpos policiales dedicados a esas dos labores, siempre tienen un carácter policiaco, nunca militar.

México tiene dos particularidades: es un Estado federal pero muy centralizado, a diferencia de Estados Unidos, y tiene una importante presencia del crimen organizado, que no ha podido ser controlado por las autoridades. Eso hace evidente la necesidad de crear una institución de respuesta centralizada y fuerte; pero la misión de los militares no armoniza fácilmente con el mundo civil, pues la tarea de una institución policial no es dominar, sino proteger. Esta confusión ha llevado a que el gobierno mexicano cambie el modelo cada seis años: Calderón sustituyó la Policía Federal Preventiva por la Policía Federal y creó la Secretaría de Seguridad Pública. Peña Nieto disolvió la SSP y creó la Comisión Nacional de Seguridad. Ahora se va a crear la Guardia Nacional.

Uno de los mayores conflictos que ha llevado al fracaso de las instituciones policiales no está relacionado con el modelo, sino con algo mucho más fundamental: ni la propia policía tiene claro qué significa ser policía. Quiero mencionar una anécdota: durante una conferencia que impartí a un cuerpo policiaco surgió la discusión sobre qué significa ser policía y un oficial de muy alto rango mencionó, bromeando, que la gente debe temerles como a la iglesia. Esa concepción evidencia un grave problema, pues en realidad no se trata de que las personas teman a la policía, sino de que estas instituciones se ganen el respeto de la población. Más que esforzarse por cambiar el modelo una y otra vez, se debe trabajar en ganarse ese respeto. Una manera sería la creación de un mecanismo real para que la gente pueda presentar quejas en caso de tener problemas con la policía y que éstas sean atendidas de manera transparente y eficiente. Estos mecanismos normalmente se llaman direcciones de asuntos internos. México los tiene, pero no funcionan como deberían. Mientras no se hagan eficaces estas direcciones a todos los niveles, ninguna institución policial va a funcionar, por más que se cambie el modelo.

La Guardia Nacional se anuncia como una medida contundente que logrará la pacificación del país de una vez por todas, pero si se quiere lograr un verdadero cambio, además de ganarse el respeto de la población con medidas como la mencionada anteriormente, debe darse un paso más: es necesario que se tome en serio la planificación de las estrategias para hacer más seguro el país. Hasta ahora no se ha pensado tanto en eso porque en México no existe una tradición de cumplimiento de la ley. En el México posrevolucionario la policía se consolidó prácticamente como un brazo armado de los poderes políticos. El crimen no era un problema tan grave en el país antes de los ochenta. Sí había cierto grado de inseguridad, pero en comparación con otros países se vivía en relativa paz. Por eso no era necesario contar con instituciones policiacas sólidas. Sin embargo, cuando el crimen organizado empezó a adquirir fuerza el país se vio en una situación complicada, pues no contaba con un sistema capaz de hacer frente al problema. Los elementos policiales simplemente no estaban entrenados para aplicar la ley ante esta necesidad y esa falta de preparación permitió la rápida propagación del crimen organizado. Mientras no se cree una tradición de cumplimiento de la ley, ni la Guardia Nacional será suficiente para resolver el problema de la inseguridad.

En síntesis, varios problemas pueden condenar al fracaso a la futura Guardia Nacional. Primero, que no queda claro cuáles serán sus atribuciones ni sus límites. En segundo lugar, que los militares simplemente no están preparados para ser policías, pues no están siendo entrenados para ello. Por otro lado, que no se está dando prioridad a ganarse el respeto de la población y, por último, que no se tiene una tradición de aplicación de la ley, lo que no permite planear correctamente la pacificación del país. En México existen cientos de cuerpos policiales y, para hacer la tarea menos compleja y evitar las dificultades de coordinación, se debería tener un sólo cuerpo policial a nivel nacional, sin agencias locales. Lograr esto no sería cuestión de recursos, sino de voluntad política. Sin esa voluntad política de cambio la Guardia Nacional seguirá pareciendo más una promesa de campaña que una verdadera política pública. México debe voltear a ver las lecciones del extranjero. EP

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