La Constitución de la Ciudad de México

Aunque en teoría la transformación de la capital del país en un estado más de la República es alentadora, hay una serie de condicionantes que afectarán la fisonomía política y social que adquiera una vez que se redacte su Constitución. El autor da cuenta detallada de estas condicionantes y explica los retos que enfrentará la Asamblea Constituyente.

Texto de 23/06/16

Aunque en teoría la transformación de la capital del país en un estado más de la República es alentadora, hay una serie de condicionantes que afectarán la fisonomía política y social que adquiera una vez que se redacte su Constitución. El autor da cuenta detallada de estas condicionantes y explica los retos que enfrentará la Asamblea Constituyente.

El pasado 29 de enero se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma política para la Ciudad de México, que le concedió a esta entidad federativa autonomía constitucional y modificó aspectos fundamentales de sus instituciones y Gobierno. Esta reforma encuentra antecedentes en las iniciativas presentadas desde septiembre de 2010 por legisladores de distintos grupos parlamentarios que buscaban cambiar los preceptos constitucionales que regulaban al ahora extinto Distrito Federal. El trabajo legislativo que se dio en ambas cámaras sobre los temas que tocaba la reforma fue bastante intrincado, y por la trascendencia de los cambios que pretendían realizarse tuvo que ser acompañado por reuniones de trabajo, audiencias públicas y foros con representantes de grupos y organizaciones sociales con interés en las propuestas planteadas por diputados y senadores. Finalmente, después de un proceso de más de cinco años, los acuerdos en el Congreso abrieron la puerta a la reforma del Distrito Federal que tantas veces había quedado en el tintero por conflictos, discrepancias o especulaciones de orden político.

Entre los argumentos a los que se recurría con mayor frecuencia para impulsar la reforma se encontraba el reposicionamiento del Distrito Federal a través de la disminución de la dependencia que se tenía en ciertos ámbitos del presidente de la República y del Congreso de la Unión, así como la idea de que sus habitantes dejaran de ser “ciudadanos de segunda” y adquirieran los mismos derechos que tenían los de otros estados. Este último argumento influyó de manera determinante en la idea de dotar a la Ciudad de México de su propia Constitución, pues se pensaba que de esta forma se daría estabilidad a las reglas a través de las cuales se ejercería el poder público en la capital y, además, se ofrecería a los capitalinos la posibilidad de determinar cuál sería el marco jurídico en el que se reconocerían y protegerían sus derechos y libertades.

Las expectativas en torno a la idea de que la Ciudad de México contaría con su propia Constitución y con respecto a la actuación que en su momento tendrá el Constituyente en la redacción de este instrumento normativo no se hicieron esperar, pues el Distrito Federal se había regido —y hasta el momento se sigue rigiendo— por un Estatuto de Gobierno aprobado por el Congreso de la Unión que solo este podía reformar. De hecho, el jefe de Gobierno, quien es el encargado de elaborar y remitir el proyecto de Constitución Política que será discutido y votado por la Asamblea Constituyente que se instalará en septiembre, ha expresado de manera reiterada que en su propuesta se incorporarán las aspiraciones, valores y anhelos de libertad y justicia de los habitantes de la Ciudad de México; sin embargo, cabría preguntarse si quienes participarán en la redacción, discusión y aprobación del texto constitucional que regirá en la capital del país tendrán un amplio margen de actuación o se verán limitados por las determinaciones tomadas por personas que, en su mayoría, no tienen un vínculo lo suficientemente fuerte con la ciudad.

Este aspecto no es menor si se toma en cuenta que el proceso de reforma constitucional estuvo en manos de diputados y senadores de todas las entidades federativas e integrantes de las legislaturas de los estados. Fueron ellos quienes en realidad aprobaron un cúmulo de directrices a las que deberán ceñirse todos los actores involucrados en el proceso, cuyo resultado será el nacimiento de la Constitución de la Ciudad de México. En este sentido, los mandatos contenidos en la Constitución federal no dejan duda sobre la estructura fundamental que tendrá el texto constitucional para la capital.

En primer lugar, las normas que se incluirán en la Constitución local deberán tomar en cuenta el cambio en la naturaleza jurídica de la Ciudad de México, que fue definida por el Constituyente permanente como una entidad federativa que goza de autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa, al tiempo que continúa siendo la sede de los poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos. Estos cambios, según se discutió en el Congreso, buscan solventar una deuda histórica que se tenía con el Distrito Federal, que a pesar de haber sido siempre el centro político, financiero, religioso, comercial y administrativo del país, no había tenido la individualidad jurídica, social, económica y administrativa con la que contaban los estados que integran la federación.

La Constitución de la Ciudad de México, sin embargo, no puede alejarse de las reglas establecidas por quienes reformaron la Constitución federal. De esta manera, tendrá que establecer normas a través de las cuales se adopte en la Ciudad la forma de Gobierno republicano, representativo democrático y laico. En consecuencia, el poder público de la Ciudad de México se dividirá para su ejercicio, como ocurre a nivel federal y en el resto de las entidades federativas, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, sin que puedan reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Estas disposiciones establecen los pilares en que se sustentará la parte orgánica de la Constitución; pero el Constituyente permanente no se detuvo ahí y decidió señalar, como se haría en una ley reglamentaria, una serie de lineamientos que condicionarán la actuación de la Asamblea Constituyente de la Ciudad.

Por lo que se refiere al Poder Legislativo, los temas que deberán tratar los constituyentes capitalinos serán el número de integrantes de la Legislatura de la Ciudad de México, los requisitos para ser diputado local, aspectos relacionados con la inviolabilidad por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, los impedimentos relativos y absolutos que tendrán, así como las reglas bajo las cuales se regirán el proceso legislativo y la diputación permanente. Sin embargo, el artículo 122 de la Constitución federal determina cuáles serán los contenidos de los demás preceptos que regularán el Legislativo de la Ciudad. En ese precepto se señala claramente que el órgano legislativo local se integrará a través de elecciones mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional. Estas disposiciones son casi una calca de las normas que rigen las elecciones de diputados a nivel federal y en los estados, con una diferencia que es conveniente referir: mientras que en el artículo 116 constitucional se determina que la integración de las legislaturas estatales se regirá en los términos que señalen las leyes de cada estado, las disposiciones constitucionales relativas a la Ciudad de México señalan que esos términos se establecerán en la Constitución Política de la entidad. Esto hace muy probable que en el texto constitucional se incluyan disposiciones de carácter reglamentario respecto a la manera en que se integrará el Legislativo local, que en otras circunstancias tendrían que contemplarse en la legislación secundaria.

De hecho, la propia Constitución federal deja entrever este hecho al establecer, como ocurre también en los estados y a nivel federal, una serie de disposiciones que buscan asegurar que no exista una acentuada sub- o sobre-representación en la Legislatura de la Ciudad.

La Constitución de la Ciudad de México tendrá que establecer también la reelección de los diputados locales para estar en consonancia con la reforma política de febrero de 2014. De esta forma, los integrantes de la Legislatura de la Ciudad podrán ser electos hasta por cuatro periodos consecutivos; sin embargo, como sucede también a nivel federal, los partidos seguirán teniendo una participación determinante en este proceso, pues si algún diputado piensa reelegirse, su postulación deberá realizarse por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los haya postulado, salvo en el caso en que el legislador que persiga su reelección haya renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.

Al contar los órganos legislativos con importantes facultades de control, una de las principales funciones que tendrá la Legislatura local será la revisión de la cuenta pública, pero en este aspecto no es difícil prever que la actuación del Constituyente local se constreñirá también a hacer suyas las decisiones que fueron tomadas al reformar el artículo 122 constitucional. La entidad de fiscalización de la Legislatura de la Ciudad de México se constituirá, por lo tanto, como un órgano con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones. Es más, la Constitución federal también señala expresamente que la cuenta pública deberá enviarse a la legislatura a más tardar el 30 de abril de cada año y que este plazo solo podrá ser ampliado cuando se formule una solicitud del jefe de Gobierno de la Ciudad de México lo suficientemente justificada, la cual será calificada por los diputados locales.

El nombramiento del titular de la entidad de fiscalización también quedará fuera del alcance de la Asamblea Constituyente, pues tendrá que ser electo por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Legislatura. Lo que tendrá que ser determinado por los constituyentes locales será la duración de su encargo, pero en este caso, dado el carácter transexenal que se ha querido imprimir a ciertas labores de control, el periodo de quien encabece la entidad de fiscalización no podrá ser menor a siete años.

Respecto a la regulación del Ejecutivo que se incorporará a la Constitución de la Ciudad, el Constituyente capitalino tendrá que determinar, por mandato constitucional, las facultades del jefe de Gobierno y los requisitos que deberá reunir quien aspire a ocupar dicho cargo, pero también deberá prever los escenarios ante la falta absoluta del titular del Ejecutivo local y ante las solicitudes de licencia que pueda hacer, o bien ante sus ausencias. Además, deberían establecerse en la Constitución local las causas por las que el cargo sería renunciable y las reglas para la toma de posesión del jefe de Gobierno. Los ámbitos en los que los integrantes del Constituyente no tendrán margen de actuación serán la forma de elegir a quien ocupará la jefatura de Gobierno, la duración del cargo (seis años) y la prohibición de reelección para cualquier persona que haya ocupado la titularidad del Ejecutivo, ya sea con el carácter de interino, provisional, sustituto o encargado de despacho. Tampoco podrán tocar la forma en que se estructurará la administración pública de la Ciudad de México, que será centralizada y paraestatal, ni el hecho de que tanto la hacienda pública como la administración sean unitarias.

El Poder Judicial local, por su parte, se depositará en el Tribunal Superior de Justicia, el Consejo de la Judicatura y los juzgados y tribunales que serán contemplados en el texto de la Constitución local, el cual deberá garantizar a través de sus normas la independencia de los magistrados y jueces en el ejercicio de sus funciones. Por disposición de la Constitución de la República los magistrados que integren el Tribunal Superior de Justicia deberán reunir, como mínimo, los siguientes requisitos: (1) ser ciudadano mexicano por nacimiento en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles; (2) tener cuando menos 35 años cumplidos el día de la designación; (3) el día de la designación, poseer título profesional de licenciado en Derecho con una antigüedad mínima de 10 años, expedido por autoridad o institución legalmente facultada para ello; (4) gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito que amerite pena corporal de más de un año de prisión; pero si se tratase de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u otro crimen que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, quedará inhabilitado para el cargo, cualquiera que haya sido la pena, y (5) haber residido en el país durante los dos años anteriores al día de la designación. Además, no podrán ser magistrados las personas que hayan ocupado en el Gobierno de la Ciudad de México el cargo de secretario o equivalente, de procurador general de justicia o de integrante del Poder Legislativo local durante el año previo al día de la designación. A estos requisitos podrán añadirse, como seguramente se hará, otros entre los que no sería extraño encontrar, por ejemplo, el ser originario de la Ciudad o tener cierto tiempo de residencia en ella.

Será también una decisión del Constituyente local determinar el tiempo que durarán en su encargo los magistrados del Tribunal Superior de Justicia, pero lo que no podría dejarse de lado a fin de favorecer su autonomía e independencia es la posibilidad que tendrán de ser reelectos y, en este caso, el hecho de que no podrán ser privados de sus puestos más que de acuerdo con lo señalado en la Constitución de la República, así como en la Constitución y las leyes de la Ciudad de México. Con la misma finalidad, los jueces y magistrados de la Ciudad percibirán una remuneración adecuada que será irrenunciable y no podrá ser disminuida durante su encargo. Las facultades del Tribunal Superior tendrán que ser determinadas por los diputados que integren el Constituyente, mas en este caso también existirá un límite marcado por la Constitución federal, que será el ámbito competencial de los órganos que integran el Poder Judicial de la Federación.

Asimismo, en el ámbito jurisdiccional, pero fuera del Poder Judicial, la Constitución de la República señala que el ordenamiento constitucional local tendrá que establecer las normas para la organización y funcionamiento, así como las facultades del Tribunal de Justicia Administrativo, que estará dotado de plena autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones. La competencia de dicho tribunal, sin embargo, está determinada por el texto federal, que le otorga facultades para dirimir controversias que se susciten entre la administración pública local y los particulares, imponer las sanciones a los servidores públicos por responsabilidad administrativa grave y a los particulares que incurran en actos vinculados con faltas administrativas graves, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública de la Ciudad de México o al patrimonio de sus entes públicos.

Las reglas en materia electoral que se contendrán en la Constitución local también se ceñirán a los dictados del texto constitucional federal. Así, en el ejercicio de la función electoral, serán principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad, máxima publicidad y objetividad. El organismo público local en materia electoral contará con un órgano de dirección superior integrado por un consejero presidente y seis consejeros electorales, con derecho a voz y voto, mientras que el secretario ejecutivo y los representantes de los partidos políticos podrán concurrir a las sesiones solo con derecho a voz. Tanto el consejero presidente como los consejeros electorales serán designados por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral (ine) y tendrán que ser originarios de la Ciudad de México o contar con una residencia efectiva de por lo menos cinco años anteriores a su designación. Además, durarán siete años en el desempeño de su encargo y no podrán ser reelectos; percibirán una remuneración acorde con sus funciones y podrán ser removidos por el Consejo General del ine por causas graves determinadas por la ley.

Por mandato de la Constitución federal, el Constituyente local tendrá que establecer que para que los partidos políticos locales conserven su registro deberán obtener al menos el tres por ciento de la votación válida emitida en cualquiera de las elecciones que se celebren para la renovación del Poder Ejecutivo o Legislativo de la Ciudad. Se deberá garantizar además que los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, así como la forma en que estos accederán a la radio y la televisión, conforme a las disposiciones establecidas en el artículo 41 de la Constitución de la República. Los integrantes de la Asamblea Constituyente de la Ciudad tendrán también que atender las disposiciones constitucionales y, por lo tanto, incluir en el texto local las bases que regulen el régimen aplicable a los candidatos independientes, garantizando, entre otras prerrogativas, el derecho al financiamiento público. Estos son solo algunos ejemplos de los muchos lineamientos que tendrá que seguir el Constituyente de la capital. La regulación de la materia electoral, debido a las distintas reformas que ha tenido la Constitución Política del país, se ha hecho bastante compleja y, al parecer, también será así en el caso de la Ciudad de México.

Quienes intervinieron en la reforma del artículo 122 también determinaron que la Constitución de la Ciudad debería garantizar que las funciones de procuración de justicia en esta entidad federativa se realicen con base en los principios de autonomía, eficiencia, imparcialidad, legalidad, objetividad, profesionalismo, responsabilidad y respeto a los derechos humanos.

Por otra parte, la Ciudad de México deberá contar con los mismos organismos constitucionales autónomos que la Constitución Federal prevé para las entidades federativas. Esto implica que las normas en la Constitución local tendrán que seguir las bases que rigen a las comisiones locales de derechos humanos y a los organismos responsables de garantizar el derecho de acceso a la información y de protección de datos personales.

A estos lineamientos que deberá seguir el Constituyente local se suma la detallada regulación del Gobierno de las demarcaciones territoriales que sustituirán a las delegaciones políticas en que actualmente se divide el territorio de la Ciudad. Si bien es cierto que los integrantes de la Asamblea Constituyente tendrán que determinar la organización político-administrativa, así como el número, la denominación y los límites de cada una de las demarcaciones territoriales, también lo es que en lo que se refiere a las bases de su gobierno, los constituyentes tendrán un menor margen de actuación. Esto puesto que las alcaldías tendrán que integrarse por un alcalde y un concejo electos por votación universal, libre, secreta y directa, para un periodo de tres años. Además, los integrantes de cada una de estas alcaldías se elegirán por planillas de entre siete y diez candidatos, según corresponda, ordenadas en forma progresiva, iniciando con el candidato a alcalde y siguiendo con los concejales con sus respectivos suplentes.

En ningún caso, por disposición constitucional, el número de concejales podrá ser menor a 10 ni mayor a 15, y los integrantes de los concejos serán electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en la proporción de 60% por el primer principio y 40% por el segundo. A efecto de favorecer el pluralismo y evitar que una sola fuerza política tome las decisiones al interior de los concejos, la Constitución de la República señala también que ningún partido o coalición electoral podrá contar con más del 60% de los concejales.

Asimismo, en virtud de lo establecido en el artículo 122 constitucional, la Constitución Política de la Ciudad de México deberá fijar la elección consecutiva para el mismo cargo de alcalde y concejales por un periodo adicional, pero bajo las mismas condiciones de sujeción a los partidos que se establecen para el caso de los diputados locales.

Debe señalarse que la Constitución de la Ciudad tendrá que establecer la competencia de las alcaldías dentro de sus respectivas jurisdicciones; sin embargo, también en este rubro ya se adelantan algunas facultades con las que contarán sus concejos. Por ejemplo, a estos órganos les corresponderá aprobar el proyecto de presupuesto de egresos de sus demarcaciones, que enviarán al Ejecutivo local para su integración al proyecto de presupuesto de la Ciudad de México a fin de que sea remitido a la Legislatura. Pero además, al aprobar el proyecto de presupuesto de egresos, los concejos de las alcaldías deberán garantizar el gasto de operación de la demarcación territorial y ajustar su gasto corriente a las normas y montos máximos, así como a los tabuladores desglosados de remuneraciones de los servidores públicos que establezca previamente la Legislatura, sujetándose a lo decretado en el artículo 127 de la Constitución Federal.

Lo que sí tendrá que hacer el Constituyente local, pero por mandato del texto constitucional de la República, será determinar qué requisitos deberán reunir los alcaldes y concejales, así como establecer las bases para que la legislación secundaria prevea los criterios o fórmulas para la asignación del presupuesto de las demarcaciones territoriales, el cual se compondrá, al menos, de los montos que conforme a la ley les correspondan por concepto de participaciones federales, impuestos locales que recaude la hacienda de la Ciudad de México e ingresos derivados de prestación de servicios a su cargo.

La forma en que la Constitución local podrá modificarse también estará condicionada por lo establecido en el texto federal, pues este obliga a que la aprobación de las adiciones o reformas se dé por una mayoría calificada de las dos terceras partes de los diputados presentes.

En el ámbito de los derechos humanos es donde quizá la actuación del Constituyente pueda tener mayor peso; sin embargo, también estará condicionada a los principios, obligaciones y deberes establecidos en el artículo primero constitucional. Esto significa que el texto constitucional de la Ciudad de México tendrá que reconocer los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte, respetar los principios de interpretación conforme y pro persona (lo que implica que deberá buscarse en todo tiempo otorgar a las personas la protección más amplia de sus derechos), así como contemplar la obligación de todas las autoridades capitalinas, en el ámbito de sus respectivas competencias, de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. También deberá establecerse el deber que tendrán las autoridades locales de prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos.

Es evidente que la actuación del Constituyente de la Ciudad estará condicionada por una gran cantidad de decisiones que han sido tomadas previamente y que no le dejan mucho margen de acción en ciertos ámbitos; a pesar de ello, la responsabilidad que tendrán los diputados que discutirán el proyecto de Constitución que enviará el jefe de Gobierno es muy grande. En ellos recaerá el reto de respetar los principios constitucionales y los valores fundamentales contenidos en la Constitución de la República, pero al mismo tiempo de dotar al texto constitucional local de contenidos incluyentes que respeten los derechos que se han ganado en la Ciudad de México sin que existan regresiones en esta materia y que favorezcan la democracia y la participación ciudadana. Además, los constituyentes de la Ciudad tendrán que encontrar la fórmula para generar un adecuado régimen de gobierno que favorezca la relación entre los poderes locales y entre estos y los de la federación, así como las normas que permitan el desarrollo metropolitano sostenible y el combate a la desigualdad. La Constitución de la Ciudad tendrá que ser también el marco que permita establecer un sistema efectivo de responsabilidades, rendición de cuentas y transparencia en beneficio de los ciudadanos, y que logre hacer efectivo el derecho de acceso a la cultura y al disfrute de los bienes y servicios culturales en la capital. El reto es grande y la oportunidad es única, pero al final solo el tiempo dirá si los integrantes de la Asamblea Constituyente estuvieron a la altura de las expectativas que se han generado en los últimos meses. 

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FERNANDO SERRANO MIGALLÓN fue director de la Facultad de Derecho y abogado general de la UNAM, secretario técnico del Conaculta y subsecretario de Educación Superior de la SEP. Imparte las materias de Derecho Constitucional y Ciencia Política en la misma UNAM y es académico de número de la Academia Mexicana de la Lengua.

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