El conflicto entre las políticas públicas relacionadas con el desarrollo de las áreas dedicadas a la producción agrícola y la conservación de los recursos naturales se ha desarrollado en tensión permanente. La presión en aumento por abrir cada vez más terrenos a la producción de alimentos, debido a factores como el crecimiento demográfico exponencial y la falta de políticas y directrices apropiadas para una adecuada producción de alimentos dentro de las constricciones ecológicas de cada región, se ha considerado como el factor más importante en el cambio de uso del suelo y la pérdida de la biodiversidad a escala global. 

El patrimonio natural y cultural de México 

En nuestro país están representados casi todos los ecosistemas que existen en el mundo: todo tipo de selvas, una gran variedad de bosques templados, desiertos, manglares, arrecifes, tres mares y extensas costas. Esta riqueza natural se ha visto modificada por la actividad humana durante milenios, hasta construir un sistema de paisajes productivos que van desde las terrazas y chinampas prehispánicas, los huertos familiares, las agriculturas tradicionales en laderas y altiplanos, hasta grandes valles de agricultura industrializada, extensas superficies de producción bajo invernadero, granjas acuícolas y pesquerías. Con ese capital natural y cultural, México ha enfrentado en su historia el enorme reto de alimentar a una población creciente y dinámica. 

Las diversidades biológica y cultural que alberga México son excepcionales y están íntimamente relacionadas. Nuestro país se ubica en la intersección de varias regiones biogeográficas, entre las cuales la Neártica y la Neotropical son las más importantes, lo que —aunado a su posición latitudinal, sus complejas topografía, orografía y geología con la resultante variedad de climas, su forma y extensión territorial— ha producido una alta diversidad biológica. Se estima que nuestro país alberga entre 10 y 12% de la diversidad biológica conocida en el mundo, una gran proporción de ella endémica. 

Esa biodiversidad fue, durante milenios, el sustento para el desarrollo de los muchos grupos culturales que han poblado nuestro territorio. México destaca —junto con países como Indonesia— por tener simultáneamente una elevada diversidad biológica y cultural. Se ubica en primer lugar en el continente americano y es el quinto del mundo por el número de lenguas vigentes en su territorio (291 lenguas vivas en el país),¹ cuya distribución corresponde cercanamente con las áreas más biodiversas del país. Los pueblos indígenas que han vivido en el territorio han desempeñado un papel central en la domesticación y diversificación de numerosos cultivos, algunos de gran importancia global. México es uno de los principales centros mundiales de origen y domesticación de plantas cultivadas, cuyos parientes silvestres —de los que provienen— se encuentran distribuidos ampliamente en el país. Las poblaciones de estos parientes silvestres amplían considerablemente el bagaje de la gran diversidad genética de los cultivos nativos mexicanos. 

Es posible encontrar en nuestro territorio los rastros de culturas milenarias originarias de Mesoamérica, así como del desarrollo cultural y tecnológico de civilizaciones europeas, asiáticas e incluso africanas. La sociedad colonizadora y posteriormente aquellas dominantes del desarrollo en México ignoraron en gran medida el conocimiento milenario de los grupos nativos acerca de su entorno natural y la forma de producción de alimentos. Sin embargo, el trabajo de estas culturas sobre el entorno natural, la introducción de algunas tecnologías agrícolas sencillas y de nuevos alimentos —especialmente de origen animal— resultó en uno de los ejemplos más claros de la relación entre la amplia riqueza natural y cultural, expresado en multitud de alimentos y formas de preparación que han producido una gastronomía considerada patrimonio intangible de la humanidad por la Organización de las Naciones Unidas. 

Un acuerdo nacional para evitar la deforestación 

Durante décadas, la sociedad mexicana y los diferentes gobiernos se han planteado el mismo problema: ¿cómo utilizar nuestra base de recursos naturales, conservándola para las generaciones futuras y al mismo tiempo erradicar el hambre, combatir la desnutrición, la pobreza y la desigualdad sociales? En respuesta se diseñaron varias soluciones —desconocedoras de la realidad ecológica y cultural del país— para incrementar la producción de alimentos, como la campaña de desmontes de la década de 1970 o la práctica de algunas modalidades de la llamada “Revolución Verde”, por ejemplo, la apertura a la agricultura de tierras no aptas para ello o el uso intensivo de maquinaria e insumos basados en combustibles fósiles, que originaron el deterioro ambiental por la transformación inadecuada de los ecosistemas naturales, la contaminación de cuerpos de agua por agroquímicos y la pérdida severa de suelos. 

Hacia el último cuarto del siglo xx la sociedad comenzó a enfocarse en cómo se podría alimentar adecuadamente a la población mexicana y, al mismo tiempo, proteger y conservar el capital natural del país, así como detener el deterioro y agotamiento de los recursos naturales, principalmente de los bosques y las selvas. Se asistió a cumbres internacionales, hubo encuentros entre sociedad civil y los gobiernos, diagnósticos y líneas base; se incrementó el conocimiento en muchas materias, con base en la información científica y la participación de la comunidad académica nacional; se retomaron acuerdos multilaterales para ir construyendo, poco a poco, una agenda pública que propiciara la toma de decisiones. Finalmente se llegó a un acuerdo como nación: la urgencia de diseñar y ejecutar políticas públicas que integrasen dos elementos: fortalecer la sustentabilidad de la seguridad alimentaria y la conservación de los ecosistemas de los que depende el bienestar de toda la sociedad, en línea con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en particular con los objetivos 2 (Cero Hambre) y 15 (Vida en la Tierra). 

Con este propósito, entre la Secretaría de Agricultura y la Secretaría del Medio Ambiente se logró la firma de un “Acuerdo por la Conservación de los bosques y selvas y por el fortalecimento de la seguridad alimentaria”, en el marco de la decimotercera Conferencia de las Partes del Acuerdo sobre Diversidad Biológica (COP13), realizada en Cancún en 2016. Este acuerdo derivó en modificaciones a la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable en junio 2018, para que la coordinación intersectorial entre medio ambiente y agricultura tuviera carácter obligatorio. Dicha coordinación incluyó la armonización de los subsidios que ambas secretarías otorgan con fines productivos y de conservación de la biodiversidad. Como resultado México cuenta, por primera vez, con un arreglo institucional sólido, un marco legal actualizado y un instrumento de política pública eficaz que incrementa la capacidad gubernamental para decidir cuáles subvenciones de recursos públicos aplican para actividades agrícolas y en qué lugares pueden ser otorgadas. Esto detendrá la deforestación originada por políticas públicas equivocadas y los subsidios para la producción de alimentos contradictorios con las políticas de conservación de nuestros recursos naturales prioritarios. Esta es una eficaz herramienta para asegurar que México puede cumplir con su compromiso de lograr cero deforestación para 2030. 

Desarrollo de capacidades para el conocimiento y manejo sustentable de la biodiversidad 

México tiene una larga tradición de conocimiento de su biodiversidad y en el presente existe un importante número de instituciones y personas dedicadas a ello. El conocimiento sobre nuestra biodiversidad y las características ecológicas del entorno natural —en especial con relación a la producción de alimentos— se origina desde tiempos prehispánicos, pero la sociedad colonizadora incorporó una parte mínima de este conocimiento a sus prácticas de producción de alimentos. 

A partir de la institucionalización nacional de la ciencia, iniciada a finales de la década de 1860, se crearon los primeros centros de investigación, sociedades científicas, centros de colecciones y publicaciones, y se apoyó la realización de publicaciones académicas. En la actualidad nuestro país cuenta con una razonable —aunque insuficiente— infraestructura institucional dedicada permanentemente al conocimiento de nuestra biodiversidad y a la formación de acervos científicos en museos y herbarios que conservan los especímenes de ese registro biológico. El crecimiento del equipo humano y las capacidades de digitalización de las colecciones científicas ocurrió a partir de 1980 y constituyeron las bases para la creación de la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO), que innovó en el ámbito mundial la bioinformática aplicada a la biodiversidad, con el desarrollo de herramientas para esta especialidad y asumiendo el papel de “institución puente” entre la academia y las instancias gubernamentales, para incorporar el conocimiento científico en la toma de decisiones de políticas públicas. La misión de la CONABIO ha consistido en aportar a la nación, a sus órganos de decisión gubernamental, a la academia y a la sociedad en general, información científica pertinente, certera y oportuna que permita el ejercicio de la rectoría del Estado en la conservación y el uso sustentable del capital natural de todos los mexicanos. 

Mapa de cobertura de suelo de la República Mexicana 2015 

En 2016, como uno de los resultados del acuerdo suscrito en la COP13, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) emprendió una iniciativa para generar información ambiental de manera más eficiente y exacta. Con base en los trabajos desarrollados por la CONABIO y sus socios —la Comisión Nacional Forestal (Conafor) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)—, la Semarnat encargó a la CONABIO la construcción de un mapa de la cobertura del suelo del país con muy alta resolución espacial, generado por medio de un proceso automatizado. Este mapa se produce 10 veces más rápido que los mapas de la serie de vegetación y uso del suelo del inegi, con un detalle 500 veces mayor y un costo mucho menor. El mapa distingue 32 usos de suelo distintos y todos los ecosistemas existentes en el país. 

CONABIO y Conafor, apoyados por el INEGI, iniciaron en 2011 el desarrollo de métodos automatizados para detectar con alta exactitud, alta resolución espacial y periodicidad anual, los cambios de cobertura del suelo para todo el territorio mexicano. Este sistema de procesamiento, llamado Madmex, actualmente opera en CONABIO (versión 4.0) y en Conafor (versión 2.2). El sistema permite la clasificación de imágenes satelitales de alta a mediana resolución espacial y provee información con resoluciones de 5, 10, 20 y 30 metros. A partir de esta información se genera cartografía nacional de cobertura del suelo, así como la detección y descripción de los cambios de cobertura correspondientes a dos fechas determinadas. 

Para generar el mapa nacional, en 2015 se recolectaron y procesaron 10,894 imágenes de satélite de alta resolución de la constelación satelital RapidEye; una cobertura sencilla completa nacional requiere 3,888 imágenes de esta constelación. Con esta cantidad de imágenes se logró captar cada kilómetro cuadrado del territorio nacional con una redundancia mínima de dos veces durante ese año, lo que permitió documentar los estados fenológicos de la vegetación natural entre épocas seca y de lluvias, así como la cubiertas antropogénicas del país.

El Sistema Nacional para la Consulta de Incentivos Concurrentes 

Los programas y subsidios ambientales y agropecuarios en México se han atendido respectivamente por Semarnat y la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) por décadas, sin que existieran los instrumentos legales necesarios para establecer una coordinación entre ambas instituciones, que permitiera identificar la duplicidad de apoyos a un mismo predio, la identificación conjunta de la frontera forestal y agrícola o posibles afectaciones a los recursos naturales por subsidios que implicaran el cambio de uso de suelo en terrenos forestales. Dicha falta de coordinación institucional ha resultado en la deforestación causada por el cambio de uso de suelo para actividades agrícolas y en los últimos años ha sido un problema grave y evidente en estados como Chiapas, donde un porcentaje considerable de tierras que reciben subsidios agrícolas se encuentra dentro de importantes zonas forestales que deberían ser conservadas. Con la firma del acuerdo de colaboración entre Sagarpa y Semarnat durante la COP13, ambas instituciones se propusieron enfrentar este problema. 

En junio de 2018 se promulgó la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, cuyo artículo 24 establece la obligación entre la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) y la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (Sader, antes Sagarpa) para coordinarse y diseñar, en el ámbito de sus respectivas competencias, políticas públicas integrales de conservación de bosques y selvas. La medida legal se encamina a que el Estado mexicano evite la deforestación, elimine subsidios regresivos para la agricultura y apoye la conservación de la biodiversidad remanente más importante para el país. Para lograr lo anterior, la ley establece la creación de un instrumento de información y consulta que permita visualizar las zonas de tierras destinadas a la agricultura y aquellas con cobertura de ecosistemas prioritarios para ser conservados, incluyendo áreas naturales protegidas, áreas que reciben pago por servicios ambientales y áreas con aprovechamiento forestal e índice de integridad ecosistémica, entre otras capas de información biológica y geográfica. Antes de decidir entre otorgar un subsidio para realizar actividades agropecuarias o para la conservación de la biodiversidad, ambas dependencias deberán usar este intrumento como herramienta de visualización espacial del predio que solicita dicho subsidio. 

La herramienta de toma de decisiones para la asignación de subsidios agrícolas está basada en criterios de conservación de las áreas prioritarias, así como en la no duplicación de subsidios incompatibles entre las actividades agrícolas y las de conservación del capital natural del país. Esta herramienta se desarrolló en CONABIO en unos cuantos meses en la segunda mitad de 2018 y recibe el nombre de Sistema Nacional para la Consulta de Incentivos Concurrentes (Sinacic),² como resultado de la acumulación de información, conocimiento, datos y experiencia adquiridos a lo largo de un cuarto de siglo, con la participación de una gran parte de la comunidad académica mexicana dedicada a una amplia gama de disciplinas que constituyen las llamadas ciencias de la biodiversidad, pero especialmente con la colaboración de otras instituciones del sector ambiental como la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Conanp) y la Conafor. Sinacic —y su respectiva plataforma para consultar si un subsidio cumple con lo establecido en la ley— requirió la elaboración de una matriz de decisión que considera las reglas de operación de los respectivos programas públicos y hacer acopio de insumos cartográficos para determinar si un subsidio es apto para el predio en donde se solicita. Los insumos cartográficos son:

1. Frontera agrícola, definida por Sader 

2. Cobertura de suelo de la República Mexicana, elaborado por CONABIO

3. Áreas naturales protegidas, definidas por la Conanp 

4. Pago por servicios ambientales, reportado por Semarnat 

5. Aprovechamientos Forestales, proporcionado por Conafor 

6. Zonas incendiadas que no pueden cambiar su uso de suelo hasta 20 años después del siniestro, definidas por Conafor 

7. Índice de integridad ecosistémica, proporcionado por CONABIO 

8. Manglares de México, protegidos por ley, reportado por CONABIO

La generación de un reporte, como resumen, es una funcionalidad útil para que los tomadores de decisiones dictaminen si un predio es apto o no para un subsidio, según los criterios ambientales de la plataforma de consulta. En tiempo casi real el sistema de consulta genera un archivo PDF del análisis espacial, que proporciona información para determinar si el predio es apto o no para recibir el subsidio solicitado e incluye la información estadística básica del predio. Adicionalmente, marca en un sistema de semáforo la aptitud del predio en colores verde (apto), amarillo (a revisión) o rojo (no apto) y de esa forma el analista puede ver inmediatamente los criterios ambientales conflictivos para el predio consultado. La respuesta del sistema se obtiene instantáneamente; le toma un par de segundos a lo más. La matriz de decisión es flexible y puede ajustarse de acuerdo con los cambios que se establezcan en las reglas de operación de Sader. 

El diseño para el uso y las funcionalidades de Sinacic —sobre todo la interfaz gráfica— fue de gran importancia desde el inicio del proyecto, para asegurar que los potenciales usuarios del sistema pudieran utilizarla en forma amigable, eficiente y sin requerir experiencia en sistemas de información geográfica. Se optó por un diseño en el cual el usuario pudiera ver los resultados del análisis espacial en forma tabular con sus estadísticas y simultáneamente a través de un visor que permite observar las capas seleccionadas. Adicionalmente, desde la primera visita el usuario obtiene una indicación visual sobre las capas conflictivas en el predio solicitado, en colores tipo semáforo, y puede activar o desactivar las capas de información de su interés. 

Además, la aplicación demanda poco al hardware del usuario, de manera que una pc estándar y una conexión básica a internet son adecuados. Por otro lado, el sistema es lo suficientemente robusto para manejar cientos de solicitudes concurrentes en paralelo y, finalmente, proporciona información sintetizada del resultado del análisis espacial para los responsables de la toma de decisiones, ya que responde a preguntas importantes acerca del predio y de su contexto espacial para tomar decisiones, tales como: 

• ¿Cuenta con autorización de aprovechamiento forestal? 

• ¿Ha recibido apoyo del programa Pago por Servicios Ambientales? 

• ¿Ha sufrido un incendio forestal en los últimos 10 años? 

• ¿Se encuentra en un área natural protegida? ¿El programa de manejo de la ANP permite actividades agropecuarias? 

• ¿Se encuentra dentro de un ecosistema de importancia ambiental? ¿Se encuentra en un manglar? ¿Tiene integridad ecosistémica mediana o alta? 

Antes de generar el documento PDF, el usuario tiene la posibilidad de configurar una ventana en su computadora con la ubicación del predio y las capas geográficas de su selección, de tal forma que puede activar todas las capas de su interés o solamente aquellas conflictivas. Adicionalmente puede activar o desactivar los mosaicos satelitales y otros mapas base, para conseguir mayor información. El reporte por sí solo no emite un dictamen sobre la aptitud de un predio, sino que provee información ambiental esencial para la toma de decisiones por parte de los responsables del proceso. 

Conclusiones 

El establecimiento de un acuerdo entre dos sectores cruciales del gobierno mexicano como son el sector agrícola y el ambiental constituye un evento inédito en México, que reúne varios elementos importantes: 

1. La voluntad política para alinear las necesidades de las actividades agrícolas con las de la conservación del capital natural. 

2. La modificación de la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable que establece la obligación de consultar un instrumento objetivo de información acordado por ambas secretarías, basado en criterios de conservación de la diversidad biológica, para el otorgamiento de subsidios solicitados por los campesinos y previstos en las reglas de operación. 

3. Una base de conocimiento desarrollada en décadas de obtención de información y el desarrollo de las herramientas metodológicas necesarias para instrumentar el acuerdo, plasmado en la ley, en la práctica y en las condiciones reales del campo y del procesamiento de cientos de miles de solicitudes simultáneas en cientos de modalidades de subsidios, en unos segundos. 

El Sinacic, construido con las bases de datos de ambas secretarías, facilita la alineación de las políticas para lograr simultáneamente la autosuficiencia alimentaria del país y la meta de cero deforestación causada por el cambio de uso de suelo hacia la agricultura y ganadería. Con ello se valora el doble papel de los campesinos en la alimentación del país y en la conservación del importante patrimonio natural mexicano. EP 

1 Disponible en bioteca.biodiversidad.gob.mx. 

2 De Ávila, A., 2008, “La diversidad lingüística y el conocimiento etnobiológico”, en Capital natural de México, vol. I, Conocimiento actual de la biodiversidad, México, CONABIO, pp. 497-556. 

Este País se fundó en 1991 con el propósito de analizar la realidad política, económica, social y cultural de México, desde un punto de vista plural e independiente. Entonces el país se abría a la democracia y a la libertad en los medios.

Con el inicio de la pandemia, Este País se volvió un medio 100% digital: todos nuestros contenidos se volvieron libres y abiertos.

Actualmente, México enfrenta retos urgentes que necesitan abordarse en un marco de libertades y respeto. Por ello, te pedimos apoyar nuestro trabajo para seguir abriendo espacios que fomenten el análisis y la crítica. Tu aportación nos permitirá seguir compartiendo contenido independiente y de calidad.