Reformismo contra Reforma Fiscal

En este ensayo, Mario Campa aborda lo que ocurre en México con los impuestos, los avances y los pendientes que el gobierno tiene en su agenda.

Texto de 03/11/21

En este ensayo, Mario Campa aborda lo que ocurre en México con los impuestos, los avances y los pendientes que el gobierno tiene en su agenda.

«El arte de los impuestos consiste en desplumar al ganso de forma tal que se obtenga la mayor cantidad de plumas con el menor ruido».

—Jean Baptiste Colbert

El debate fiscal en el mundo continúa en ebullición. Las heridas abiertas por la pandemia han desnudado la subinversión sanitaria de los países y reabierto la discusión sobre la ingente urgencia de aumentar la recaudación para atender ese y otros nuevos desafíos, como la crisis climática. El gasto público contracíclico ha sido en esencia financiado con mayor endeudamiento, exponiendo al mundo a una espiral inflacionaria con una subsecuente subida de las tasas de interés que precipitaría un nuevo boquete fiscal global. El mundo camina por una delgada capa de hielo y, mientras tanto, las desigualdades crecen.

Sumando desde la voz del papa Francisco hasta las de los grupos de antiguas superpotencias (G7) o el grupo de treinta ricos del Reino Unido, se escucha el clamor para que los magnates paguen más impuestos. La globalización desde arriba fue pensada en las últimas décadas más como una reducción generalizada de trabas al movimiento transfronterizo de bienes y de capital que como la libre movilidad del trabajo o el beneficio extendido de las ganancias, derivando en mayor concentración de ingreso y de riqueza en los países desarrollados. No es casual que la fortuna de los multimillonarios de los Estados Unidos se haya disparado en plena pandemia, mientras que la de millones se haya estancado o incluso comprimido. La multicitada trilogía de Panamá, Paradise y el más reciente Pandora Papers exhibe el uso extensivo de paraísos fiscales que utilizan los ricos para eludir las responsabilidades en sus países de origen, en abierto desprecio a las constituciones y el pacto social que por otros canales exprimen. 

México no ha estado exento del acalorado debate. La victoria electoral de Andrés Manuel López Obrador vino acompañada de la promesa de no aumentar impuestos después de un sexenio donde el incremento de deuda estuvo aparejado con alzas abruptas a tarifas de gobierno, particularmente en los precios de las gasolinas (i.e., gasolinazos). Desde un enfoque de economía política, la decisión tenía amplio sentido: ante la vapuleada legitimidad fiscal, intensas protestas callejeras —como la de los Chalecos amarillos en Francia o las de Chile— podrían haber detonado una revuelta también en México. En cambio, la estrategia presidencial guardó su parque para los grandes contribuyentes. Además de cerrar las puertas a condonaciones, el gobierno hizo revisionismo de operaciones correspondientes a años fiscales anteriores. Los sonados casos de Walmart, Femsa, BBVA, América Móvil, Fresnillo, Grupo Modelo, IBM y Grupo Salinas evidenciaron nuevamente que la evasión y la elusión empiezan en la punta de la pirámide social.

Si bien las clases bajas y medias han sido protegidas fiscalmente y se han beneficiado de aumentos al salario mínimo y de las pensiones no contributivas del Programa de Pensión para Adultos Mayores otorgadas por la Secretaría de Bienestar, el sistema fiscal mexicano sigue siendo de los menos progresivos y redistributivos del mundo desarrollado y emergente, con implicaciones funestas para la movilidad social. Para tener un auténtico estado de bienestar de siglo XXI, México requiere al menos acercarse al promedio de recaudación tributaria de América Latina de 22.9% sobre el Producto Interno Bruto (PIB) y eventualmente tender a la media de la OCDE de 33.8% del PIB agregado. La razón de 16.5% sobre PIB de México lo sitúa lejos de los mejores estándares internacionales. Que no quepa ninguna duda: lo que México recauda es insuficiente. 

Si los impuestos son los nervios del Estado, como decía Cicerón, el gobierno como órgano cerebral deberá trazar una ruta para una reforma fiscal ambiciosa y progresiva para los siguientes años, antes de que la pirámide poblacional imponga más demandas; sólo así se posibilitará que los programas sociales actuales sean sostenibles y que otros puedan ser añadidos en un futuro cercano. El reformismo y la reorientación de prioridades presupuestales sin duda ayudan, pero sus propios alcances y límites aconsejan mayor audacia.

La recomposición de la recaudación 

La política fiscal se edifica en dos pilares esenciales: ingresos y gasto. Los primeros generan las condiciones de posibilidad del segundo en el largo plazo. Juntos ayudan a abatir la desigualdad y a construir y mantener un estado de bienestar. 

Por lo que respecta a la desigualdad, el sistema fiscal mexicano es hoy en día prácticamente neutral al coeficiente de Gini —indicador de referencia para medir la distribución de ingreso y de riqueza—; es decir, el Estado mexicano apenas le hace cosquillas a la desigualdad antes y después de impuestos y gasto. Por lo que toca al estado de bienestar, México es el país de la OCDE con menor gasto público social de todos, con un 7.5% sobre su PIB, que lo coloca lejos de la media de 20.0% (2019) del grupo de países desarrollados y emergentes. Sin educación pública, sanidad o pensiones dignas, las dinámicas de pobreza se heredan de padres a hijos y se perpetúan. 

El punto de partida para comprender los alcances del pacto fiscal vigente es la recomposición de las finanzas públicas. Los ingresos fiscales de México solían estar estrechamente atados al petróleo. Apenas en 2006, 38% de la recaudación total provenía del petróleo. Tenía mayor peso que lo colectado por ISR e IVA juntos. Sin embargo, un cambio de planes fue forzado por la caída posterior en los precios internacionales del crudo y la debacle en la producción de Pemex, propiciadas precisamente por tasas fiscales asfixiantes para financiar el gasto general del gobierno. Los menores retornos esperados indujeron una menor inversión en exploración y producción, con los resultados de endeudamiento de la petrolera ya de sobra conocidos. A raíz de esta erosión dual (producción y precios), las ventas de crudo diluyeron gradualmente su peso hasta alcanzar 11.3% de los ingresos del sector público presupuestario en el 2020. Es altamente improbable que este escenario se revierta.

Mientras esto sucedía, los ingresos especiales fueron ganando importancia. De los 89 pesos restantes que ingresan al sector público presupuestario, 71 corresponden hoy al gobierno federal, poco más de 9 al IMSS-ISSSTE y poco más de 8 a la CFE. Dentro de la parte que corresponde al gobierno federal, los ingresos tributarios representan el 85.8% y los no tributarios el resto. Considerando sólo a los primeros, el ISR lleva el mayor peso (52.7%), seguido del IVA (30.0%) y el IEPS (13.8%). Esta última categoría es la que más creció en la última década, no sin controversias.

El vacío que legó la continua caída petrolera desde el boom de principios de siglo obligó al Estado mexicano a buscar fuentes alternativas de ingreso para financiar el gasto público. Así, los impuestos especiales (IEPS) a combustibles, alcoholes, tabaco y alimentos con alto contenido calórico ganaron protagonismo. Si bien redujeron un tipo de consumo asociado a efectos no deseados en terceros (por ejemplo, la contaminación y los accidentes viales), afectaron directamente los bolsillos de los hogares.

Otras reformas menores como el aumento a la tasa del IVA (del 15% al 16% en 2010) contribuyeron a que la recaudación tributaria con respecto al PIB aumentara de sólo 8.3% en 2012 a un máximo de 14.4% en 2020, desde 13.1% en 2019. Si bien los ingresos tributarios colmaron en los últimos años el declive petrolero, el énfasis en los impuestos indirectos —aquellos que se pagan por consumir o utilizar bienes y servicios— impidió que se alcanzara una mayor progresividad. Aunque los hogares ricos consumen más, el peso de su gasto con respecto al ingreso o riqueza es menor que aquel de los hogares pobres, particularmente cuando se trata de bienes básicos o poco sustituibles. Así, la conversación quedó estancada en lugares comunes: la ausencia de IVA en alimentos y medicamentos o la informalidad y la base fiscal —irónicamente dependiente del nimio gasto público social, incapaz de proveer redes de protección y seguridad social como pensiones dignas, un seguro de desempleo o un sistema de cuidados—.

Avances y pendientes

La Miscelánea Fiscal 2022 fue aprobada el 19 de octubre en lo general y en lo particular, y se turnó al Senado, donde se avaló el 26 de octubre. Destacan tres puntos del dictamen aprobado: 1) la incorporación obligatoria de mayores de 18 años al RFC, sin obligaciones fiscales ni sanciones estipuladas; 2) el nuevo régimen de confianza que busca homologar y simplificar la tributación de personas físicas con actividad empresarial; 3) la limitación a las deducciones de donativos por parte de personas físicas cuyos beneficios se concentran en los deciles más altos de ingreso y son altamente regresivas. En general, las modificaciones tendrán un impacto modesto en la recaudación, y algunos grandes temas quedarán indefinidos. 

En primer lugar, la presión fiscal de las pensiones persistirá, aunque un cambio sigiloso, concretado recientemente, servirá de válvula de escape. Como contexto mínimo, en México las contribuciones a la seguridad social son mucho menores que el promedio de la OCDE (2.3% del PIB mexicano vs. 9.0% en la OCDE). Ahora, la última reforma al IMSS del 2020 con entrada en vigor en el 2021 aumentará las contribuciones a pensiones para los trabajadores con ingresos a partir de 4 UMA (unos 10,898 pesos mensuales), concentrándose la carga en el patrón y reduciendo la cuota social del Estado. Según estimados del Banco de México, las contribuciones anuales a las SIEFORES aumentarán paulatinamente hasta duplicarse hacia el año 2030 frente al escenario base sin reforma. Ello garantizará a los derechohabientes del IMSS una mayor Pensión Mínima Garantizada. Asimismo, tendrá un impacto fiscal positivo para las finanzas públicas durante los próximos veinte años, con beneficios anuales de hasta 0.4% del PIB y valor presente estimado en 5.2% del PIB 2023-2100, debido a que la cuota social que corresponde al Estado se concentrará ahora en el grupo de trabajadores con Salario Base de Cotización (SBC) de hasta 4 UMA. Es un avance hacia un sistema de pensiones más sostenible y progresivo. 

En segundo lugar, persiste la estrechez en la recaudación subnacional. El federalismo fiscal mexicano exige muy poca corresponsabilidad de los estados y los municipios en los esfuerzos tributarios. De cada 100 pesos que recauda el Estado mexicano, 13 corresponden a seguridad social, 81 a ingresos fiscales federales, 4 a estatales y 2 a municipales (OCDE, 2021). En América Latina, países como Brasil (44 de cada 100), Panamá (57 de cada 100), Argentina (63 de cada 100) o Colombia (73 de cada 100) dependen menos de la recaudación del gobierno central; en contraste, Chile (86 de cada 100) y Perú (85 de cada 100) dependen más. Bajo la Ley de Coordinación Fiscal vigente, la fórmula de reparto de las participaciones —recurso de libre disposición del que dependen en demasía estados y municipios— fracasa olímpicamente para incentivar un mayor esfuerzo recaudatorio en las entidades federativas y sus municipios. El arreglo actual premia la inercia. 

En tercer lugar, México tendrá que decidir si se incorpora a los nuevos consensos internacionales. Por un lado, tiene sobre la mesa la propuesta de un impuesto mínimo global con tasa de 15% a las utilidades de las transnacionales, mismo que promueve activamente el presidente de los Estados Unidos y que marca un punto de partida para lograr una globalización más justa que combata la erosión de la base imponible y que reduzca el atractivo de los paraísos fiscales. Por otro lado, en los próximos años podría crecer la presión para que los países tributen las emisiones de Gases Efecto Invernadero (GEI), mismas que México ahora mismo grava a través del IEPS a gasolinas, pero que podría extenderse a ciertas empresas o a cierto consumo de contaminación ingente, como el extractivismo o el transporte aéreo. 

Por economía política, una vía para suavizar el impacto de impuestos verdes es etiquetar los recursos adicionales para la mitigación y adaptación al cambio climático. Por ejemplo, buena parte de la ilegitimidad del IEPS a combustibles —manifiesta en nutridas protestas callejeras— se debió a que la recaudación adicional se centró simplemente en colmar el vacío de los ingresos petroleros y no en dotar a los hogares de transporte público eficiente y digno como alternativa al automóvil, dejando la vulnerabilidad de las familias desatendida. 

El primer error que debe evitar todo intento de reforma fiscal es el de la proporcionalidad. Los puntos adicionales de recaudación deberían provenir de los deciles más altos de ingreso para dar oxígeno a los más desfavorecidos. En los últimos años, México ha optado por el reformismo antes que por un giro copernicano que garantice al instante mayor justicia social. Los pocos cambios a la Ley del ISR y una tasa marginal del 35% que está por debajo del promedio de la OCDE, la eliminación de la tenencia, la simbólica recaudación de predial —de 0.3% del PIB, contra 4% en algunos países europeos— y la ausencia de impuestos sustanciales a las transacciones financieras y a la riqueza han tenido un efecto doble: baja recaudación y poca progresividad. Sin ingresos robustos y un sistema fiscal (semi)proporcional, el combate a la desigualdad se dificulta al extremo.

En un país donde un 43.9% de sus habitantes padece de condición de pobreza, cualquier reforma fiscal debe pensar primero en los más frágiles. No solamente está en juego la justicia social, ya por sí misma un objetivo deseable, sino también la construcción de un mercado doméstico sólido que reduzca la dependencia de las exportaciones. Para ello, resulta imperante blindar el ingreso familiar y enfocar los esfuerzos de recaudación en los patrimonios más elevados, los ingresos más altos y los sectores más contaminantes o con las utilidades más abultadas.  

La combinación de una recaudación progresiva, donde quien gane más aporte más, con un gasto también progresivo y trazable puede dar la legitimidad necesaria para impulsar cambios de gran calado. Caso contrario, el riesgo de amplia inconformidad social puede imposibilitar cualquier consenso, condenando al país a un reformismo que puede revertirse con la llegada de un presidente con un discurso empresarial o con la precipitación de una nueva crisis económica que imponga reformas fiscales regresivas al vapor. “¿Qué legaron la confianza, la tributación progresiva y el Estado intervencionista a las sociedades occidentales?”, se preguntaba el historiador Tony Judt antes de responder él mismo: “seguridad, prosperidad, servicios sociales y mayor igualdad”. Pues bien, esas tres condiciones posibilitarían que México diera un salto al protagonismo mundial en materia fiscal: 1) etiquetado para elevar la confianza del público, 2) tributación progresiva para ayudar a las clases bajas y al menos dejar intactas a las clases medias y 3) Estado intervencionista (o emprendedor) para asegurar que el gasto llegue a quienes más lo necesitan y garantizar que los sectores estratégicos preserven el poder adquisitivo de los hogares en momentos de crisis. Esas tres condiciones posibilitarían una reforma fiscal al servicio del interés general. Ellas y la autoridad moral de un gobierno que trabaje para las mayorías podrían hacer de cualquier reforma fiscal una conquista popular. EP

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