Discutiendo el uso de suelo en la CDMX. Otra vez

En este texto, Luis Zambrano analiza las consecuencias del nuevo Plan General de Ordenamiento Territorial, de frente a una crisis ambiental que la CDMX no ha sabido cómo librar.

Texto de 22/09/22

En este texto, Luis Zambrano analiza las consecuencias del nuevo Plan General de Ordenamiento Territorial, de frente a una crisis ambiental que la CDMX no ha sabido cómo librar.

Los textos de Jorge Ibargüengoitia de las décadas sesenta y setenta publicados en el periódico Excélsior, y  recopilados en el libro ¿Olvida usted su equipaje?, hablan de los problemas urbanos de la Ciudad de México. Han pasado más de 50 años de la publicación de sus textos y los problemas siguen siendo los mismos: la falta de agua, la redensificación en edificios, la expulsión a las periferias de los que menos tienen, el pésimo transporte público y la obscuridad gubernamental de las obras públicas. Pero con tristeza percibo que no sólo los problemas son los mismos, también lo son las lógicas actuales de tratarlos sin solucionarlos. Y lo que es peor: ahora los problemas son más grandes y estamos enfrentando una crisis ambiental.

Lo anterior sale a colación porque existe una consulta pública para evaluar, de nuevo, el Plan General de Desarrollo de la Ciudad de México (PGD) y su Programa General de Ordenamiento Territorial (PGOT). Ambos los elaboró el Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva de la Ciudad de México  para resolver los problemas como los arriba mencionados.

La elaboración de estos instrumentos se remonta a la Constitución de la Ciudad de México, que obliga a la creación del Instituto, que es el encargado de generar: primero un Plan General de Desarrollo (PGD); y después,  un Programa General de Ordenamiento Territorial (PGOT). Este último debe conjuntar a los dos programas que ordenaban el territorio previo a la Constitución: 1) El Programa General de Desarrollo Urbano (que se encarga del suelo urbano) y 2) El Programa de Ordenamiento Ecológico (que se encarga del Suelo de Conservación). Si los nombres se leen parecidos, en Ruta Cívica hay una explicación del nacimiento y evolución de estos instrumentos que puede ayudar a distinguirlos uno del otro.

“Pero todo se ha elaborado mal desde un principio. En este espacio he escrito sobre la triste historia de la destrucción de una buena idea (la creación del Instituto), que respondió más a intereses políticos que a la ciudad”.

Pero todo se ha elaborado mal desde un principio. En este espacio he escrito sobre la triste historia de la destrucción de una buena idea (la creación del Instituto), que respondió más a intereses políticos que a la ciudad. Ahora, como en el primer intento hace dos años, se están presentando al mismo tiempo ambos documentos —el PGD y el PGOT—. Se argumenta que la ley no obliga a presentarlos por separado. Sin embargo, esto rompe la lógica de una buena planeación. Donde primero se plantea el objetivo (el Plan General de Desarrollo) y después se discute cómo hacerlo (en el Programa General de Ordenamiento Territorial). Si se hace al mismo tiempo se corre el riesgo de confundir las metas con los mecanismos. Y esta confusión puede permear en las discusiones y mezclar problemas, objetivos y soluciones. De hecho, varios analistas han encontrado problemas jurídicos serios en este PGOT, pues su estructura contradice la jerarquía entre la ley y el PGD e indican que en ninguna ciudad del mundo se discute en un solo paquete el plan y sus instrumentos. 

Algo tan importante y complicado como es planear el desarrollo de la Ciudad de México en los próximos 20 años, se debe de trabajar pulcramente de cara a la sociedad y con el objetivo del bien común. Pero, como hace dos años, las razones de presentar los documentos al mismo tiempo se deben a prisas políticas más que a las necesidades urbanas.

Quiero detenerme en una sección del contenido del Programa General de Ordenamiento Territorial (PGOT) que es el que integra al urbano y al de suelo de conservación, pues esta integración es de particular importancia. Uno de los temas más sensibles para la sostenibilidad urbana es el Suelo de Conservación, que consiste en una área que ocupa cerca del 59% de la Ciudad de México (es decir, cerca de 87,291 hectáreas) fundamentalmente en el sur de la ciudad. El suelo ha sido invadido por asentamientos irregulares de grupos de diferentes capacidades económicas. El objetivo del Programa es “consolidar” estos lugares ya invadidos en suelo de conservación para evitar que se expandan. En otras palabras, se dan por perdidas las zonas invadidas, a la vez que se busca generar estrategias para evitar que el suelo de conservación siga siendo invadido. La estrategia se basa en el desarrollo económico de los pobladores a partir del turismo y la agricultura. Este es el primer problema, es discutible que el desarrollo de un centro poblacional consolidado evite la expansión urbana; la experiencia sugiere que el desarrollo económico en un área y que tiene pocos candados de construcción promueve la expansión a la zona natural.

Pero el problema va más allá. Para comprender estos cambios es necesario regresar al marco conceptual con el cual se estableció el Programa de Ordenamiento Ecológico (el que rige sólo el Suelo de Conservación y será sustituido por el que estamos discutiendo ahora). Aunque este programa cuenta con una zonificación, la cual incluye una Zona Rural donde se pueden llevar a cabo actividades agrícolas y de turismo ecológico, su prioridad es velar por el funcionamiento del ecosistema. Esto debido a que un buen funcionamiento provee de servicios ecosistémicos a toda la ciudad (el ecosistema sano provee a los citadinos de agua, temperatura agradable, evita inundaciones, entre otras cosas). Por lo tanto, se pueden llevar a cabo actividades como la agricultura y el turismo ecológico, siempre y cuando no rompan con el eje esencial: mantener el funcionamiento del ecosistema. 

“Por lo tanto, se pueden llevar a cabo actividades como la agricultura y el turismo ecológico, siempre y cuando no rompan con el eje esencial: mantener el funcionamiento del ecosistema”.

En la nueva propuesta de Programa General de Ordenamiento Territorial propone quitarle más del 22% (un análisis de las imágenes que se presentan sugiere que más bien es el 38%) al Suelo de Conservación generando una nueva categoría: Suelo Rural. Esto con el fin de consolidar los asentamientos humanos asociados a la agricultura. Los promoventes de este programa justifican el cambio de categorización diciendo que el Programa de Ordenamiento Ecológico previo ya cuenta, como vimos en el párrafo de arriba, con una categoría llamada zona rural. Pero el resultado es muy diferente. La prioridad del PGOT es la economía, se busca consolidar mediante el desarrollo económico los asentamientos. A diferencia del Programa de Ordenamiento Ecológico que vela por la conservación del funcionamiento del ecosistema, en este nuevo programa el funcionamiento queda por debajo del desarrollo económico. 

Quizá se piense que estos cambios son minucias teóricas que no tienen sentido en “el mundo real”. Pero este es un muy buen ejemplo de cómo se trataba el manejo de recursos (que es lo propuesto por la PGOT) y como la ONU ha establecido, desde hace ya varios años, los Objetivos del Desarrollo Sostenible. En la visión actual de la sostenibilidad  si no hay naturaleza, no hay economía. Así, la base conceptual de este instrumento ya está desactualizado desde antes de haberse aprobado. 

Es clara la influencia de la prioridad económica sobre el nuevo Suelo Rural en las normas que rigen este instrumento. Se llaman Normas Generales de Ordenamiento Territorial (NGOT) y contienen vacíos legales, omisiones y contradicciones importantes. Dentro de los ejemplos de los vacíos jurídicos está la NGOT 3, que permite la fusión de predios con diferentes usos de suelo donde predominará el uso que le quiera dar el proyecto principal (como una construcción de departamentos). 

Las NGOT 24 y 26 que regula en la construcción de vivienda popular y sustentable, no aplica en suelo de conservación. La lógica de esta consolidación propuesta no se puede aplicar a la producción de vivienda de interés social. La NGOT 35 indica que en suelo rural y conservación se puede construir más de 500 m2. Si se construye esa cantidad, se deberán plantar árboles en jardineras y el uso de jardineras es algo típico del suelo urbano, no de suelo rural y de conservación. 

Estas contradicciones dejan huecos legales para construir condominios en el Suelo de Conservación, ya que en este PGOT se le denomina Suelo Rural. Para esto, en la NGOT 20 queda establecido que los asentamientos humanos rurales se quedan a cargo de las alcaldías. El alcalde de su demarcación tendrá que tomar una  decisión: darle permiso a una constructora para desarrollar un edificio de departamentos en el Suelo Rural, o mantener sus servicios ecosistémicos para toda la ciudad. 

El documento tiene un diagnóstico que también es muy revelador, pues critica el minifundio rural por ineficiente. Este minifundio en realidad está basado en pequeñas chinampas y parcelas de agricultores que viven de su producción en el suelo de conservación. Son justo a ellos que se les permite realizar actividades en esta región porque no afecta la dinámica del ecosistema. Si el minifundio se desincentiva, se promueve que los pequeños productores desaparezcan dejando el paso a la urbanización y los grandes latifundios agrícolas que utilizan infraestructura, urbanización y agroquímicos.

Se busca una consolidación de asentamientos en esas zonas con la intención de que con ello se reduzca la invasión al resto de la región. Pero, en lugar de que se eviten más invasiones, las promueve al redefinir el límite administrativo de Suelo de Conservación a Suelo Rural, facilitando que la migración urbana se establezca en la nueva categoría. El PGOT no evitará la expulsión de las personas vulnerables y promoverá la reducción de las actividades ecológicas rurales, dejando en vacío legal la posibilidad de construir en esa zona. Al colocar a la economía como eje en el manejo territorial para consolidar los asentamientos irregulares, se promueve que haya más invasiones al Suelo de Conservación. Cuando se revisa la nueva Constitución, se verá que todo lo anterior viola los incisos C y D del artículo 16º.

El PGOT reducirá los servicios ecosistémicos, entre ellos la infiltración de agua, dejando más vulnerable a la ciudad; promoverá migración al suelo de conservación, haciendo más insufrible la movilidad, y con todos los vacíos legales estará haciendo sin transparencia cualquier obra en este suelo. Justo los problemas que describió Jorge Ibargüengoitia hace 50 años. 

“Los próximos 20 años serán cruciales para la sostenibilidad y la resiliencia de la CDMX. El ordenamiento territorial es fundamental para contar con servicios ecosistémicos y hacer menos vulnerable la ciudad frente a eventos extremos”.

El PGOT no sólo abarca el Suelo de Conservación, también incluye otros fenómenos urbanos de gran relevancia y que ponen en peligro la movilidad urbana y la calidad de vida de sus habitantes. Por ejemplo, es fundamental analizar las nuevas reglas en la transferencia de potencialidades, o la posibilidad de “pagar” por violar algunos de las normas que mandata el PGOT. También, se vuelve necesario evaluar el concepto de restauración que se propone únicamente en zonas urbanas (en muchas áreas de manera innecesaria) ya que no existe una NGOT que ayude a definir cuáles prácticas se pueden considerar como restauración y cuáles son simplemente jardinería o “greenwashing”. Finalmente, se deben evaluar las implicaciones jurídicas y la legitimidad social necesaria para construir estos instrumentos que regularán el desarrollo de la ciudad. Todo esto requeriría de otros artículos para comprender los efectos negativos de ideas que parecieran bien intencionadas. 

Los próximos 20 años serán cruciales para la sostenibilidad y la resiliencia de la CDMX. El ordenamiento territorial es fundamental para contar con servicios ecosistémicos y hacer menos vulnerable la ciudad frente a eventos extremos. La responsabilidad es mayor ahora que estamos enfrentando la crisis ambiental. 

Juntar los Programas que ordenan el territorio (el urbano y el del Suelo de Conservación) en uno sólo puede ser muy benéfico o, por el contrario, muy peligroso. Si se hace bajo el enfoque moderno de desarrollo sostenible, llevando la naturaleza a la ciudad y colocando a la dinámica del ecosistema como enfoque, que fue el espíritu con el que los constituyentes decidieron juntarlos, la ciudad podría beneficiarse en el largo plazo. Por el contrario, si se hace con el enfoque económico, que es lo que demuestra el PGOT propuesto, estaremos condenando a una ciudad poco sostenible a graves problemas sociales y ecosistémicos. EP

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