En la actual legislatura se han presentado más de 60 iniciativas en materia electoral. A principios de año una llamó poderosamente la atención. Se trata de la propuesta de modificación constitucional que pretende eliminar a los organismos públicos locales electorales (OPLES), para que sus funciones sean transferidas al Instituto Nacional Electoral (INE)¹. En la historia de los federalismos casi ninguna nación se salva de que —de vez en vez— algún actor nacional intente recuperar para el centro algunas de las atribuciones que el pacto federal confirió a los estados. Eso no es nuevo, lo que sorprende —por eso llamo la atención en este caso— es que la propuesta ni siquiera resuelve el objetivo para el que fue planteada (ahorrar) y deja sin resolver los grandes problemas registrados en materia electoral. El presente artículo procura ofrecer respuesta a quienes en su momento plantearon suprimir los institutos electorales locales, al tiempo que arroja alguna luz sobre los desafíos en materia electoral que sí están presentes.

Institutos electorales locales. Primera etapa

En promedio los institutos electorales locales del país tienen 23 años de vida. Son, en ese sentido, un producto más de la transición democrática mexicana. Aún antes de la reforma electoral de 2014, los institutos funcionaban de una manera bastante homogénea. Es posible destacar sus principales características en el siguiente apartado.

ASPECTOS POSITIVOS

•Componente federalista. Cubre la necesidad de las entidades federativas de tener instituciones propias que les permitan dar cauce a la competencia política en entidades federativas y municipios.

•Innovación. Algunos institutos electorales locales han sido fuente de innovación. Las urnas electrónicas, el voto por internet, las plantillas Braille y la paridad horizontal —entre otros muchos elementos— son aportaciones al sistema electoral mexicano que encontraron su origen en los institutos locales. No es casual que el secretario general de la Organización de Estados Americanos (OEA) haya descrito al proceso reciente de democratización en México como uno que va “del centro a la periferia y de la periferia hacia el centro”. Al parecer esta característica no es exclusiva del caso mexicano; un estudio reciente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) demuestra que los institutos electorales locales de Asia son también fuente de innovación, en virtud de su escala más adecuada para ensayar proyectos creativos.²

ASPECTOS NEGATIVOS

•Designación de consejeros. Los congresos designaban a los consejeros locales, normalmente como producto de un acuerdo entre los principales partidos representados. Ello provocaba que algunos de los designados sintieran una especie de deuda moral con los diputados o partidos que los habían impulsado.

•Procedimientos a consejeros. No existía vía alguna para la revisión técnica o jurídica de la actuación de quienes forman parte del Consejo General. La única alternativa para su remoción era el juicio político en los congresos de los estados que los habían designado; opción poco jurídica y altamente improbable.

•No cooperación. No existían incentivos para la cooperación entre autoridades electorales federal y locales. El único punto de colaboración era el padrón electoral que se usaba para elecciones de distintos niveles. En el caso de elecciones concurrentes había casillas redundantes, donde cada autoridad seleccionaba y capacitaba a funcionarios electorales, con la consecuente duplicidad de funciones y excesiva molestia a los ciudadanos.

Reforma de 2014: hacia el federalismo colaborativo

La reforma de 2014 bien puede caracterizarse por la transferencia de funciones de los institutos electorales locales al INE. Así, por ejemplo, la capacitación de funcionarios de casilla o la fiscalización de recursos de campaña deja de ser competencia local para volverse del INE. La idea es interesante: eliminar los puntos negativos del modelo anterior a 2014 y conservar los aspectos positivos. Así, por ejemplo, la designación política de consejeros locales fue sustituida por un riguroso proceso de selección que requiere un currículum impecable, difíciles exámenes de conocimientos y la elaboración de un ensayo calificado en forma ciega por expertos en la materia. Si el proceso es seguido al pie de la letra, se garantiza que al cargo lleguen los más preparados y no los que tienen mejores palancas.

De igual modo, la reforma 2014 propuso que el INE generara lineamientos en muchas materias para asegurar que en ninguna entidad federativa la operación electoral estuviera por debajo de los estándares de seguridad y certeza fijados por la autoridad nacional. La “casilla única” elimina las redundancias detectadas en el modelo previo. Pero el aspecto más importante de esta reforma es quizá el que menos se ha utilizado: la aportación de incentivos para la cooperación. A diferencia del modelo previo, el que resultó de la modificación constitucional resuelve los problemas de acción colectiva para grupos grandes, al permitir al INE un tratamiento desigual a los desiguales.³ Es decir, la autoridad nacional podría delegar una función específica en algún instituto local que tenga bien desarrolladas competencias en alguna materia y no hacerlo en el caso de otras entidades federativas donde dicha competencia fuera todavía incipiente.⁴

Aún así, los instrumentos de cooperación han sido utilizados sólo parcialmente: el INE ha designado 336 consejeros locales; se han atraído hacia lo nacional cuatro asuntos que eran competencia de los OPLES y se han asumido otros nueve; pero ningún asunto se ha delegado hacia los institutos electorales locales. Quizás una ventana de oportunidad para que los institutos locales desplieguen todo su potencial es hacer un esquema diferenciado de incentivos, para que los institutos locales que lo están haciendo bien, sigan por tal camino.

Eliminar a los institutos electorales locales

La iniciativa de reforma que circuló a principios de 2019 propone eliminar los institutos electorales locales. Justifica la propuesta en razones que cayeron rápidamente en los foros de análisis y reflexión que organizó la Cámara de Diputados. Otros actores políticos —siempre desde el centro— argumentaron razones adicionales para eliminar dichas instituciones. A continuación se desmitifican los argumentos referidos.

Mito 1. No hay afectaciones al federalismo. Una de las más importantes premisas del federalismo es “limitar o delimitar” al poder central, a cambio de que las partes puedan compartir su soberanía temporalmente en aspectos puntuales. Es decir, para que la federación adquiera para sí competencias originalmente locales, es necesario demostrar no sólo que sistemáticamente se realizan en forma equivocada en las entidades federativas, sino además que existe una ventaja comparativa en favor de la federación para su implementación nacional. En el caso de las elecciones estaduales, no se cumple ni una ni otra premisa. El federalismo niega que todas las partes sean iguales y que deben ser tratadas de la misma manera, y refuta además que una política pública aplicada bajo la misma fórmula va a ser exitosa en cualquier contexto.

Mito 2. La reforma incompleta. Algunos actores políticos argumentan que la reforma 2014 ya había violentado el arreglo federal. La definen como una “reforma a medio camino”, por lo que proponen completar el retroceso hacia un esquema más centralista. Si bien es cierto que la reforma transfirió funciones hacia el centro, el desarrollo electoral en los estados se mantiene. Para muestra, vale ejemplificar con las labores de acompañamiento a elecciones por sistemas normativos indígenas en Oaxaca o las actividades de participación ciudadana que se realizan en la Ciudad de México, Guanajuato, Jalisco, Nuevo León, Querétaro y Yucatán, entre otros. De hecho, el esquema propuesto inicialmente por la reforma 2014 no es permanente, pues ésta permite que el INE delegue funciones hacia entidades federativas específicas cuando tengan capacidades instaladas suficientes para desarrollarlas de manera exitosa

Mito 3. Sólo se estaría afectando a las instituciones administrativas. Quienes proponen la eliminación de los institutos electorales locales insinúan que bastaría con cerrarlos y transferir las funciones al INE para completar un “mejor arreglo institucional”. Omiten decir que las leyes locales vigentes no podrían obligar a la autoridad nacional, por lo que en el fondo la propuesta de “suprimir a los OPLES” pasa necesariamente por la idea de eliminar las leyes electorales locales. La afectación federalista se revela mayúscula cuando se comprende que se estaría suprimiendo la atribución de los congresos locales para decidir en qué términos deben elegirse sus propias autoridades estaduales.

Mito 4. Suprimir a los institutos locales representa un ahorro. Los promotores de la supresión sugieren que la eliminación de los institutos locales y la transferencia de funciones al INE supondrían un ahorro. Olvidan mencionar que 53% de los recursos que reciben los OPLES son prerrogativas a partidos políticos que deben ser transferidas. ¿Es posible ahorrar el otro 47%? Difícilmente. El INE cuenta ya con una sobrecarga de funciones muy importante. Sus más de 17 mil empleados realizan más funciones que otros institutos electorales nacionales en el mundo (registro de electores, monitoreo de radio y televisión, fiscalización en tiempo real, etc). Ante tan abultada estructura, los funcionarios que la autoridad nacional tendría que contratar para hacer funciones locales entrarían necesariamente en rendimientos decrecientes a escala. Según esa teoría, pasado cierto punto la incorporación de factores de producción adicionales consigue cada vez rendimientos menores, pues la administración y supervisión se empiezan a volver engorrosas. En múltiples ocasiones el presidente, las consejeras y los consejeros del INE han declarado que la autoridad nacional no podría hacer las funciones locales con los recursos con que cuenta actualmente. Es decir, la transferencia de funciones locales supone un crecimiento atípico de la estructura nacional.

Mito 5. Los institutos locales son poco eficaces.

Algunos actores plantean que los OPLES deben desaparecer porque su productividad es deficiente. Hacen las cosas mal, diría el argumento. La verdad es distinta. De las 7,093 elecciones locales que han tenido lugar de 2015 a la fecha, sólo en 215 hubo algún cambio de resultados según las resoluciones de la autoridad jurisdiccional. Sólo una elección fue anulada por causa directamente atribuible al organismo local que la administró. De hecho, uno de los organismos electorales locales está certificado bajo la ISO-electoral, precisamente porque la calidad de los servicios que ofrece es apegada a estándares internacionales.⁵

Mito 6. El INE y los institutos locales hacen lo mismo. Algunos piensan que la autoridad nacional y las locales hacen las mismas funciones y, por ende, son redundantes. Se equivocan. Hay que recordar que el marco constitucional y legal de 2014 depositó en los institutos locales un importante número de funciones electorales, entre ellos el registro de candidatos y el cómputo de los votos. Baste un ejemplo para poner las cosas en perspectiva. En 2018 los institutos locales registraron alrededor de 170 mil candidaturas. Es decir, debieron revisar requisitos de elegibilidad y acreditar una cifra 48 veces más grande que la que tuvo a su cargo el INE⁶. Es también el caso de las actividades de educación cívica que en todo momento realizan los institutos locales. Anualmente los OPLES realizan hasta 36 mil actividades orientadas a la construcción de ciudadanía. En 2018 fueron beneficiadas tres millones de personas⁷. Habría que recordar también que, constitucionalmente, la facultad de desarrollar mecanismos de participación ciudadana corresponde a los institutos locales. Los presupuestos

participativos, referendos, plebiscitos y consultas que de forma cotidiana realizan los institutos electorales locales no tienen paralelismo en la autoridad nacional. Es decir, si se suprimen los institutos electorales locales habría que crear otros organismos locales que se encargaran de esos procesos, lo que es —a todas luces— un contrasentido.

Mito 7. Los organismos electorales locales están cooptados. Hay quienes suponen que los institutos electorales locales responden a los intereses de los poderes Ejecutivo o Legislativo locales. Se equivocan. Si bien antes de la reforma de 2014 la designación política de consejeros locales pudo haber generado alguna afectación a la independencia, después de la modificación constitucional no hay trazos de tal dependencia. De hecho, el partido en el ejecutivo local ha perdido en 65% de las ocasiones en que se han llevado a cabo elecciones de gobernador o jefe de gobierno, lo que demuestra lo falaz del argumento. Lo que sí ha ocurrido es que algunos estados han tratado de presionar a sus institutos electorales locales a partir de reducciones presupuestales u otras estrategias; los estados de Morelos y Veracruz debieron acudir al Tribunal Electoral federal para defender sus presupuestos y, en ambos casos, la jurisdicción ordenó revisar las asignaciones presupuestales⁸. En el caso de Jalisco, el gobierno estatal creó una agencia encargada de la participación ciudadana, acotando así el ámbito competencial del instituto electoral local.

Mito 8. Desorden generalizado. Es cierto. Ha habido casos específicos en los que algún consejero o funcionario se apartó del cumplimiento de la norma. De los más de 336 consejeros designados, ocho han sido removidos. Quizás la mayor ventaja del sistema de federalismo colaborativo actual es que, frente a cada actuación de los consejeros, existe la posibilidad de que otro órgano —el INE— revise y, en su caso, sancione a los responsables. Esta vía de revisión técnica no estaba abierta en el escenario de designación política previo a la reforma de 2014, ni tampoco lo estaría en el caso de regresar a un esquema de designación congresional. Hay un sistema de controles que está funcionando y opera adecuadamente.

Conclusiones

La mecánica de parlamento abierto que ha acompañado al debate sobre la reforma electoral venidera permitió obtener cifras y datos que dejaron claro el despropósito de desaparecer a las autoridades administrativas locales. Ello no quiere decir que no

haya tela para una reforma electoral: hay material para la mejora en muchos ámbitos del sistema electoral mexicano, incluido el de los institutos locales que, por supuesto, pueden fortalecerse para dinamizar el crecimiento de los más rezagados y armonizar la relación con el INE. Tampoco se equivocan los promotores de la reforma cuando afirman que el sistema electoral mexicano es costoso. Hay oportunidades en ese ámbito, entre otros la reducción de prerrogativas partidistas, la posible acumulación de casillas electorales en grandes centros de votación y —por supuesto— el voto electrónico.

Está pendiente también el tema de la representación. Los cuerpos colegiados en México reflejan todavía en forma sesgada la pluralidad de la ciudadanía. Pocas personas indígenas acceden a los congresos. La representación migrante sigue siendo más bien excepcional. De ahí la importancia de mantener el debate que ha iniciado para aprovechar este ímpetu, hacer un nuevo vuelco a la legislación y convertir a esta institución no sólo en una de las mejores del mundo, sino también en una de las que hacen más con menos recursos. EP

1 Iniciativa que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Sergio Carlos Gutiérrez Luna, presentada el 7 de marzo de 2019, en gaceta.diputados.gob.mx.

2 Rafael López-Pintor, Electoral Management Bodies as Institutions of Governance, PNUD, Nueva York, 2000.

3 Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Harvard, 1971.

4 Ante la decisión de asumir para el INE todos los conteos rápidos de ejecutivos locales, en 2018 el Instituto Electoral de la Ciudad de México solicitó que le fuera delegada la función de conteo rápido para jefe de gobierno, en virtud de que tres años antes desarrolló exitosamente un proceso similar y de que en 2018 haría un conteo rápido para alcaldías, lo que supone una muestra mucho mayor que la requerida para estimar tendencias de la Jefatura de Gobierno. Dicha petición fue denegada.

5 El Instituto Electoral de la Ciudad de México obtuvo en enero de 2017 su certificación ISO/TS-17582:2014, la cual está vigente hasta la fecha. Es el único organismo mexicano que cuenta con tal distinción.

6 Cifras presentadas por el consejero presidente del Instituto Electoral del Estado de México, Pedro Zamudio, en ocasión del Foro de Parlamento Abierto “Hacia una Reforma Electoral”, junio de 2019.

7 Cifras presentadas por la consejera Gema Morales del Instituto Electoral del Estado de Querétaro en el marco del Foro de Parlamento Abierto “Hacia una Reforma Electoral”, junio de 2019. Las cifras no incluyen la capacitación a funcionarios electorales o promoción del voto.

8 Ver juicios electorales 108/2016 y 30/2018, de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

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