La noción de coalición política remite directamente a la idea de cooperación, actores que agencian de manera coordinada para lograr un determinado objetivo dentro del sistema político. Puesto en estos términos pareciera que poco queda fuera del universo de una coalición. Sin embargo, actuar coordinadamente no supone un evento aislado. Es, por el contrario, una sucesión de prácticas rutinarias que, como implica costos, se espera que el resultado del esfuerzo colectivo sea superior a las expectativas de permanecer en solitario. 

La conceptualización misma de coalición no registra coincidencia entre los académicos. Una de las razones principales del desacuerdo es la informalidad de ciertas instituciones que median en las coaliciones de geografías distintas a la europea, y que generan en los estudiosos de la materia cierta reticencia a reconocer que hablamos del mismo fenómeno. Dado que estas líneas no buscan discutir conceptos, se definen laxamente las fronteras de la noción de coalición con el objetivo de sistematizar ideas en torno a la presencia que la coordinación entre actores ocupa en las investigaciones en política comparada, siendo tanto objeto de estudio como elemento explicativo de otros fenómenos.

Una coalición política es toda práctica rutinaria de coordinación entre actores, que implica costos y reparto de funciones entre los integrantes para lograr una meta compartida. Esta noción supone una negociación, un acuerdo, un compromiso, beneficios para los integrantes y como todo castillo de naipes, un riesgo para cada una de las partes y para el conjunto cuando existe posibilidad de defección de una de ellas individualmente. Así, la noción clásica de institución se hace presente ya sea formal o informalmente.

Coalición como fenómeno

Existen dos interrogantes frente a un fenómeno abordado por primera vez: qué es y por qué ocurre. Son estas cuestiones que abordan los trabajos sobre coaliciones considerados clásicos que miraron patrones regulares de comportamiento formal en sistemas como los parlamentarios, los que por su propia naturaleza vuelven más frecuente su presencia. A grandes rasgos, las coaliciones de gobierno se construyen cuando al partido que obtiene la pluralidad de bancas en una elección no le alcanza para formar y sostener un gobierno. Los estudios de los años 60 y 70 del siglo pasado señalan la búsqueda de cargos como incentivo para que actores partidarios, en este caso, trabajen juntos: acuerdan un programa de gobierno, reparten cargos y funciones, delinean políticas públicas concretas, sientan posiciones acerca de política exterior, sopesan ganadores y perdedores como resultante de sus acciones. 

Las preguntas en torno a la conveniencia de un determinado tamaño de las coaliciones fueron cobrando relevancia desde la perspectiva racionalista. Con estos anteojos, la mejor manera de lograr un objetivo es aquella que cuesta menos, es decir, la que menos pérdidas ocasiona en el transcurso. Así, cuantos menos integrantes formen una coalición, más beneficios obtiene cada uno, especialmente, cargos y recursos. Esto, sin embargo, conlleva el peligro de tener las bancas justas para sostener el gobierno y ante una eventual salida de un miembro, el riesgo de la caída entra en latencia.

Muchos autores encontraron que la búsqueda de determinado tipo de políticas hace más factible que los actores formen una coalición y esto, generalmente, ocurre porque tienen coincidencias ideológicas, sus cosmovisiones y valores son lo suficientemente cercanos para llevarlos a acordar objetivos de gobierno y abordar los problemas cotidianos que ello supone porque disminuye los costos de transacción. Los partidos ubicados en la mediana del continuo izquierda-derecha tienen mayor posibilidad de integrar una coalición, y los gobiernos minoritarios de sostenerse cuanto más grande es la diferencia ideológica entre los partidos de la oposición. Porque coaliciones también existen en el arco opositor. 

Con la vuelta al estudio de las instituciones en los años 80, gran parte de la literatura analiza cómo estas estructuran el proceso de formación de coaliciones. Infaltables son las referencias a los sistemas de partidos y los sistemas electorales, una relación endógena donde ambos se redefinen mutuamente. Resultante de ambos es una determinada posibilidad de obtener bancas y chances de formar gobierno. Pero en el paso previo, las coaliciones o pactos electorales resultaron un fenómeno cada vez más frecuente. La probabilidad de formación de coaliciones para competir en la elección es inversamente proporcional a la estructura de oportunidades electorales de cada uno de los competidores. Y esto está en parte definido por las reglas que regulan la elección: magnitud de distrito, fórmula electoral, umbrales, tipo de lista, calendarios de los distintos niveles pegados o desdoblados. Otros argumentos señalan que las coaliciones se forman para competir dentro de un marco de alta volatilidad electoral o en sistemas de partidos fragmentados y/o desnacionalizados.

Todos estos elementos se aplican a los sistemas presidenciales, con la particularidad de que, aunque las coaliciones electorales no implican coaliciones de gobierno y el mandato del ejecutivo no depende de una mayoría legislativa que lo sostenga, es fundamental que el presidente cuente con un contingente en el Congreso que apruebe sus proyectos de ley. Por este motivo, presidentes minoritarios buscan coalicionar. En este tipo de diseños se ponen en juego otros factores relacionados con las prerrogativas del presidente y del congreso que regulan y balancean la relación entre ambos. Las posibilidades de formación de coaliciones varían según el control del ejecutivo de un contingente legislativo, las facultades del primero para influir en el proceso parlamentario, la fragmentación y polarización de la(s) cámara(s), el distinto grado de formalidad en la institucionalización de los partidos y el sistema en su conjunto, la cohesión y disciplina partidarias. 

Con qué partidos se coordinan otros partidos, cómo forman el gabinete, quién toma las decisiones, bajo qué condiciones es más probable que la coalición sobreviva son cuestiones que cruzan la literatura sobre coaliciones a través de los continentes y sus diseños institucionales. Pero las consideraciones se multiplican cuando en el análisis juega la relación entre arenas electorales y de gobierno. El estudio de las dinámicas políticas subnacionales ha adquirido enorme relevancia en los años recientes, no solo para dar cuenta de la disparidad de relaciones, regímenes y diseños dentro de cada país sino, fundamentalmente, para comprender cómo funciona el nivel superior del Estado en épocas donde incluso países unitarios han atravesado procesos de descentralización. En casi la totalidad del globo existen escenarios multinivel donde los partidos realizan cálculos estratégicos para atender múltiples tableros de juego.

No es menor conocer sobre qué nivel del partido recae la decisión de formar una coalición con determinados socios. Puede ocurrir que sea el partido nacional quien delinea una estrategia aliancista para las diferentes arenas de competencia o, por el contrario, son los partidos subnacionales los que de manera autónoma están habilitados para tomar dichas decisiones atendiendo dinámicas partidarias y coyunturas locales. De esta forma, es el marco regulatorio el que puede permitir que los partidos posean una organización tendiente a la nacionalización o a la territorialización. Si bien la normativa electoral es la condición de posibilidad de que los partidos tengan un funcionamiento más nacionalizado o territorializado, no permite comprender por qué ante reglas parecidas los partidos se coordinan de modo diferente. 

Estudiar las coaliciones multinivel implica entonces analizar la integración de los partidos con sus vínculos formales e informales entre sus élites y dinámicas organizacionales de manera vertical entre los distintos niveles (nacional, provincial y municipal) y horizontal entre las unidades subnacionales. No solamente participan en esta dinámica los partidos extendidos territorialmente, sino que también los locales entran en el radar de los grandes cuando piensan el armado de coaliciones. En este marco adquiere relevancia el concepto de congruencia de las coaliciones, es decir, qué tan parecida es la composición partidaria de las coaliciones entre juegos electorales. Una coalición congruente es aquella en la cual los partidos aliados en una categoría de cargo no compiten entre sí en las elecciones para otros cargos. 

En una investigación, todas las preguntas que permiten analizar una coalición, del tipo que sea, permiten ubicarla como variable dependiente u objeto de estudio. Pero esta es solo una de las formas de estudiar coaliciones. Cada vez de manera más frecuente los investigadores consideran la coordinación de actores como elementos que influyen sobre otros fenómenos. 

Coalición como variable explicativa

Dado lo anterior, es innegable que el actuar coordinadamente influye sobre la posibilidad de obtener determinados resultados que se suponen diferentes a los que se logran cuando la agencia se realiza separadamente. En estos términos, las estrategias que los partidos definen para encarar una elección condicionan las acciones de los individuos una vez en los cargos por los que fueron elegidos mediante dicha contienda. Por ejemplo, en el ámbito legislativo los escaños son asumidos luego de un proceso electoral en el que los partidos compiten bajo cierta regulación. Además de adaptar sus estrategias a un determinado sistema electoral, los partidos toman decisiones respecto de la conveniencia de participar de la elección junto a otros partidos presentando candidatos de manera conjunta. Paralelamente, deben obtener fondos para financiar la campaña y establecer mensajes para atraer votantes que se evalúan y redefinen de manera constante. Estos frentes se multiplican por la cantidad de categorías de cargos que se eligen en la elección y según la cantidad de distritos donde el partido compite.

Cada una de las decisiones estratégicas tomadas durante la elección otorga a los legisladores determinado espacio para su comportamiento en el Parlamento. Más que señalar cómo se espera que actúen, son más bien fronteras dentro de las cuales se mueven. Cabe pensar en una relación dialógica entre la construcción de coaliciones en base a los resultados de la elección anterior y la coordinación de los partidos en la toma de decisiones hoy anticipando los resultados de la siguiente contienda en las urnas.

Los estudios sobre la relación entre el ámbito electoral y el legislativo se inician con los modelos de conexión electoral desarrollados a partir del estudio del congreso norteamericano en la década del 70. La idea central es que los legisladores están en sintonía con las preferencias del electorado y sus posiciones acerca de política pública son consistentes con ellas. La cercanía de una elección lleva a los legisladores a apoyar determinadas iniciativas por las que tendrán rédito ante el electorado o a oponerse a otras para evitar ser penalizados en las urnas. De esta forma, se comportan como creen que su electorado espera como una forma de ganarse su voto en el futuro.

En esta conexión electoral se ha estudiado el gobierno dividido como resultado de determinadas coaliciones electorales, lo que puede afectar, por un lado, la supervivencia del presidente. La capacidad de controlar una coalición legislativa resulta un factor central para estudiar el éxito del presidente en su incidencia parlamentaria. Y aquí se despliega gran parte de la literatura sobre coaliciones como variable dependiente, es decir, coaliciones que llevan a estudiar otras coaliciones. 

Cuando la pregunta se posiciona sobre los legisladores oficialistas para indagar en los elementos que explican por qué apoyan las iniciativas del presidente, además de aparecer la lealtad partidaria o la ideología, la congruencia coalicional del partido del diputado en el momento electoral puede influir en la posibilidad de apoyo a las iniciativas del presidente en comisión. Se ha encontrado que la disidencia respecto de la posición mayoritaria del oficialismo puede responder a la conexión electoral que situó a los diputados en sus bancas. La probabilidad de proponer modificaciones al proyecto del presidente podría aumentan cuando en la elección pasada el oficialismo realizó coaliciones poco congruentes.

Las coaliciones legislativas explican, asimismo, procesos tan relevantes como reformas electorales. La posibilidad de modificar el esquema de ganadores y perdedores con un cambio de reglas en la forma de elegir cargos públicos es producto de una negociación partidaria que genera, además, eventuales nuevos incentivos de coordinación electoral y posteriores consecuencias de dicha conexión.

Menos estudiadas en términos de coaliciones políticas son las relaciones intergubernamentales que determinan la aplicación de políticas públicas en Estados federales o descentralizados. Reconociendo la enorme diferencia que separa estos dos diseños, en los últimos treinta años la mayor parte de los países unitarios atravesaron algún tipo de reforma –con distinto grado de intensidad– tendiente a descentralizar competencias hacia las subunidades territoriales. Cada vez más, los estudios sobre federalismo han incorporado países no federales descentralizados como casos comparables. Allí donde existe algún tipo de esquema de autonomías entre los niveles de gobierno para la toma de ciertas decisiones, combinación de autogobierno y regímenes concurrentes, o implementación local de políticas nacionales, existen mecanismos para administrar las diferencias entre los niveles.

Los arreglos intergubernamentales consisten en un conjunto de interacciones entre unidades territoriales en los que, si bien hay dominio del poder ejecutivo nacional, existe acuerdo entre los estudiosos del tema en que el tipo de relación institucional es producto de procesos como la desnacionalización del sistema de partidos, el tipo de descentralización imperante y el margen de autonomía de las identidades locales. Más allá de la cadena de causalidad, los arreglos intergubernamentales aparecen en la literatura como un tipo de coalición que explica formas de implementación de política pública, por lo general, tematizadas. Al estudiarse la coalición intergubernamental se pone el foco en dos aspectos, el arreglo de mayorías entre los ejecutivos de los distintos niveles que la integran, y el grado de institucionalización de la coalición, a partir de elementos como la autonomía organizacional, la periodicidad de las reuniones, la formalidad en la regla de decisión y el presupuesto. El aspecto donde parece no haber acuerdo entre los investigadores de las coaliciones intergubernamentales es en lo concerniente a bajo cuáles de las condiciones anteriores se implementan de manera exitosa las políticas públicas, si la coincidencia de colores partidarios compensa la falta de institucionalización o viceversa. Esta agenda se encuentra muy poco desarrollada en América Latina por lo que representa un desafío para los académicos.

Coaliciones informales entre ejecutivos subnacionales y en relación al ejecutivo nacional también son utilizadas como variable explicativa de la distribución fiscal, especialmente, de los fondos discrecionales tendentes a lograr los votos en el órgano legislativo central. Un ejemplo de esto es el pork. En estos estudios, muchos de los cuales toman casos de países federales, aparece la relación encadenada entre distintos tipos de coaliciones donde intervienen los gobernadores en coaliciones informales en una coordinación que se evidencia formalmente en las coaliciones legislativas y cuya contraprestación puede rastrearse en la distribución fiscal. 

Adicionalmente, hay quienes estudian las redes de empresarios, organizaciones de la sociedad civil, sindicatos e iglesias como coaliciones informales que influencian la política pública en términos generales apelando a canales informales de relaciones personales o de contactos esporádicos pero sostenidos con representantes, pero también formales en aquellos lugares donde el lobby está regulado.

Nada de esto es nuevo ni original, la Ciencia Política viene analizando la coordinación entre actores desde su auge científico luego de la segunda posguerra. Sin embargo, no siempre la noción de coalición está asociada a estos fenómenos cuando carecen de mecanismos institucionalizados de relaciones. Coaliciones y más coaliciones, este es el planteo. EP

Este texto fue publicado originalmente en Paula Clerici, Facundo Cruz, et al. “Foro de debate: Coaliciones políticas en América Latina”, en Iberoamericana, Vol. 17, núm. 64, 2017. p. 237-266

Se publica en Este País con autorización de su autora y de Iberoamericana bajo la licencia Creative Commons Atribución/Reconocimiento-CompartirIgual 4.0 Internacional (CC BY-SA 4.0) 

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