Nuevas tensiones 

La relación entre México y Estados Unidos se ha sacudido las últimas semanas. A los diferendos comerciales en el marco del Tratado México, Estados Unidos y Canadá (TMEC) y el permanente estira y afloja en materia de migración, se les ha sumado un nuevo episodio de mucha dificultad en la agenda de seguridad y combate al crimen organizado transnacional. En efecto, la conclusión del juicio de Genaro García Luna, la crisis del fentanilo en EUA, con la trágica muerte de decenas de miles de personas por sobredosis; el secuestro de cuatro estadounidenses en Matamoros, Tamaulipas y el asesinato de dos de ellos; pero sobre todo las reacciones y declaraciones ante estos hechos por parte de algunos actores, tanto en EUA –incluidos legisladores federales– como en México –incluido el Presidente– han acrecentado la tensión.  

Hace poco, con motivo de la celebración del bicentenario de la relación entre ambos países, señalaba que ésta ha estado marcada por las tensiones naturales que hay entre la interdependencia y las soberanías, así como por el uso y abuso de la relación para fines de política interna. La tónica reciente de la relación da cuenta muy clara de ello. Designar a los cárteles como organizaciones terroristas internacionales (OTIs), como lo han propuesto algunos en EUA, es a mi juicio equivocado. Creo simplemente que hay mejores herramientas de las cuales se puede echar mano. Igualmente, la idea de que el Congreso estadounidense autorice el uso de fuerza militar en nuestro territorio en contra de los carteles, de manera unilateral, además de ser violatorio del derecho internacional, sería probablemente contraproducente para Estados Unidos. Nadie se beneficia más de las tensiones entre México y EUA que los verdaderos adversarios geopolíticos de ese país —es decir, China y Rusia destacadamente—. Sin embargo, por absurdas que parezcan estas propuestas, hoy campean fuerte en los círculos políticos de EUA y nunca han estado tan cerca de materializarse. Tan solo el pasado 22 de marzo, el Secretario de Estado, Antony Blinken, a pregunta expresa, declaró en una audiencia ante el Congreso “que era justo decir que los cárteles de las drogas controlaban parte del territorio mexicano y no el gobierno”.  No recuerdo una declaración pública de este calibre por parte de un miembro del gabinete estadounidense. En este mismo sentido, el 30 de marzo, el veterano Senador Lindsey Graham junto con otros legisladores introdujo una iniciativa de Ley para designar a nueve cárteles mexicanos como OTIs. 

Cabe preguntarse cómo llegamos aquí. No hace mucho, a finales de 2021, ambos gobiernos dieron a conocer el Entendimiento Bicentenario, anunciando una nueva era de cooperación en materia de seguridad y combate al crimen organizado transnacional. Se apreciaba entonces una narrativa y objetivos razonablemente bien alineados. A este hecho, desde entonces, han seguido diversas reuniones entre autoridades en el marco del Grupo de Seguridad de Alto Nivel, cuyo tono también fue esencialmente constructivo.  ¿Qué pasó?

La pregunta no es ociosa. Son muchos los temas que pueden complicar una relación tan amplia y completa como la que tenemos con EUA, pero pocos como una diferencia seria sobre narcotráfico o el asesinato de estadounidenses en México —sobre todo si un video alcanza las pantallas televisión y la prensa de nuestros vecinos del norte como ocurrió con el caso reciente de Tamaulipas—. El principio de responsabilidad compartida, sobre el cual se ha trabajado tanto por décadas, está bastante vapuleado. Se afirma, con razón, que México tiene una gran oportunidad para aprovechar la reconfiguración de las cadenas productivas mundiales y el nearshoring estadounidense. Por tanto, es menester rencauzar nuestra relación con EUA en materia de seguridad y combate al crimen organizado transnacional, bajo este principio de responsabilidad compartida y de manera inteligente. Sí, en la relación bilateral los temas económicos y los de seguridad tienen cada uno su dinámica, lógica y manera de procesarse. Sin embargo, pensar que el deterioro de la cooperación en seguridad no afecta o cuando menos inhibe la inversión y las oportunidades que brinda el nearshoring es un craso error. 

La tormenta perfecta 

Los desencuentros que hemos visto en fechas recientes en la agenda de seguridad y combate al crimen organizado transnacional son producto de cuatro factores que en conjunto conformaron en una tormenta perfecta. Primero, en la relación bilateral, es común que los momentos de tensión favorezcan posiciones extremas de cualquiera de los dos lados. El uso de la relación para fines de política interna y sobre todo en el contexto de elecciones siempre ha existido. Sin embargo, me parece que lo diferente hoy es que la polarización tanto en México como en EUA ha alcanzado niveles inusitados. Esto hace que cualquier diferendo sea más explosivo y atractivo para los extremos mexicanos o estadounidenses. Aunque no tenemos datos muy recientes, varios estudios sugieren que los mexicanos tienen en general una buena opinión de su vecino y viceversa. Conforme a la última encuesta de Gallup (2017), un 64% de los estadounidenses tienen una opinión favorable sobre México. De manera similar, de acuerdo con la última encuesta de Las Américas y el Mundo coordinada por el Centro de Investigación y Docencia Económica (2021), la opinión de los mexicanos sobre EUA alcanza 66.4 puntos de 100, es decir, también bastante favorable. No obstante, me parece que los sentimientos anti-México y anti-Estados Unidos florecen más fácilmente en momentos de tensión y cuando los temas son usados para fines de política interna. Estas son precisamente las condiciones por las que estamos atravesando. 

Segundo, la llamada crisis del fentanilo en EUA, no solo se ha venido agravando sino también captando mayor atención mediática y de actores políticos. En enero de este año, la Oficina para la Política de Control de Drogas de la Casa Blanca emitió una declaración y reportó más de cien mil muertes por sobredosis, señalando que la mayoría de estas muertes son ocasionadas por fentanilo manufacturado clandestinamente y metanfetaminas usadas en combinación con otras drogas como heroína y cocaína. Si bien esta declaración no hizo referencia a México, se trataba claramente de un mensaje de alarma que debió haber sido oportunamente leído por las autoridades en nuestro país. La crisis del fentanilo no permite juicios ligeros del lado de Estados Unidos o de México; su origen, evolución y posibles soluciones son complejos, pero la disonancia que ha visto al respecto entre las autoridades de ambos países es grave, alimenta la desconfianza e impide resolver los problemas como una responsabilidad compartida. 

Tercero, de acuerdo con el Departamento de Estado de EUA, en México residen alrededor de 1.6 millones de sus ciudadanos. En 2022, poco más de 13 millones de estadounidenses visitaron nuestro país por la vía aérea de acuerdo con SEGOB, en tanto decenas de millones de estadounidenses cruzan la frontera terrestre cada año por distintos propósitos. Por eso, desafortunadamente, que un estadounidense sea víctima del crimen organizado en nuestro país es tan plausible como lo es para un mexicano. Sin embargo, no todos los casos captan la misma atención y el incidente en Tamaulipas recibió amplísima cobertura en medios nacionales de EUA. Las imágenes en video mostraron el hecho con especial crudeza, abonando a las tensiones y a la noción de que las autoridades mexicanas simplemente no controlan ciertas zonas de nuestro territorio. En la relación bilateral la historia es “pegajosa” e incidentes como este se “pegan” especialmente bien en la psique estadounidense. 

Cuarto, estoy convencido de que las instituciones bilaterales son muy importantes para la relación. Las declaraciones, mecanismos de diálogo y cooperación y eventualmente los acuerdos dan estabilidad a la relación, en particular en momentos de crisis. Asimismo, permiten un mejor seguimiento de los temas. A pesar de esto, las instituciones son solo el primer peldaño para construir una buena relación y son solo tan útiles como los resultados que producen. Una buena reunión bilateral no sustituye la necesidad de un trabajo arduo de concreción y seguimiento de los acuerdos alcanzados. La transformación de la Iniciativa Mérida —que rigió la cooperación bilateral en materia de seguridad entre 2008 y 2016— en el Entendimiento Bicentenario fue algo positivo. Permitió reactivar la cooperación y que la Administración López Obrador le imprimiera su impronta y prioridades. Sin embargo, los resultados no parecen estar a la par de los anuncios. La frustración se ha venido acumulando en diversos puntos del sistema político estadounidense.

Qué se requiere a futuro

Concuerdo con una declaración reciente del presidente López Obrador en el sentido de que la situación de inseguridad, el combate al crimen organizado y la cooperación bilateral implican una enorme complejidad que no da pie a juicios ligeros. La terca realidad de estos fenómenos se ha impuesto ya a tres o cuatro administraciones en México y a sus contrapartes estadounidenses. Por consiguiente, por principio, se requiere humildad, cabeza fría y bajar el tono de las declaraciones que suenan bien para el graderío, pero que son básicamente inútiles. Es positivo que el 29 de marzo autoridades de ambos países llevaran a cabo una Conferencia sobre Drogas Sintéticas. Las conferencias no sustituyen los resultados, pero en este caso cuando menos la conferencia parece reflejar la decisión de ambos gobiernos de distender y hablar nuevamente del problema como uno de responsabilidad compartida. 

Por supuesto, no pretendo aquí prescribir todo lo que se requiere hacer. Una tarea así va más allá de este espacio y de mi capacidad. No obstante, aporto dos planteamientos específicos en el ámbito de la relación bilateral que a mi juicio ameritan consideración y, en su caso, un desarrollo a detalle. 

Diagnóstico compartido

Si algo ha mostrado el más reciente episodio de la cooperación bilateral para el combate del crimen organizado transnacional y procuración de justicia es que no hay un verdadero diagnóstico compartido entre las autoridades relevantes de ambos países. La diferencia respecto a si en México se produce o no fentanilo es tan solo el ejemplo más reciente. Si ambos gobiernos han de llamarse socios en la lucha contra el crimen organizado transnacional y problemas como la crisis del fentanilo, me parece que lo primero que se requiere es producir ese diagnóstico compartido. 

La Administración para el Control de Drogas (DEA, por sus siglas en inglés) produce y publica regularmente su Evaluación Anual sobre Drogas (National Drug Assessment). Sobra decir que dicha evaluación hace amplia referencia a la situación en México y coloca los cárteles mexicanos como la principal amenaza para EUA. La Oficina para la Política de Control de Drogas de la Casa Blanca (ONDCP) produce la Estrategia Nacional para el Control de Drogas (National Drug Control Strategy), con énfasis en la prevención, un aspecto que siempre ha interesado a México. De nuestro lado, conforme al Sistema Nacional de Planeación, se elabora el Programa Nacional de Seguridad Pública. Asimismo, es obligación del Presidente de la República presentar una Estrategia Nacional de Seguridad Pública al Congreso. En el mismo tenor, durante mucho tiempo se han elaborado diversos programas de prevención de adicciones. Todos estos esfuerzos que realiza cada gobierno por su parte deben tener comunicación entre sí y un punto de convergencia. 

Un diagnóstico compartido entre México y EUA podría derivarse de un memorándum de entendimiento o acuerdo interinstitucional conforme a la Ley Sobre Celebración Tratados de México. Este tipo de instrumentos, que también existen en Estados Unidos, no sería en sí mismo la solución a la problemática que ambos países enfrentan, pero ofrecería al menos cuatro ventajas: (i) establecer una hoja de ruta sobre la cual los esfuerzos de cooperación puedan desplegarse, (ii) aislar la cooperación de los cambios de funcionarios en cualquiera de los países, (iii) medir los resultados frente a una base pública y compartida y (iv) evitar hasta cierto punto la politización de la agenda bilateral en materia de seguridad y combate al crimen organizado transnacional. 

Equipos binacionales simétricos 

La presencia en México de agentes de corporaciones de seguridad de Estados Unidos ha sido siempre un tema altamente sensible. En 2020, se llevaron a cabo reformas a la Ley de Seguridad Nacional para regular esta presencia y en 2021 se emitieron lineamientos que los funcionarios públicos mexicanos deben seguir en su relación con esos agentes. Desde mi punto de vista, la tendencia en México ha sido limitar el número de agentes y acotar sus funciones. Naturalmente una materia tan sensible requiere de una regulación que proteja nuestra soberanía y la seguridad de los agentes extranjeros, pero también que facilite la cooperación y la haga productiva. Sin embargo, me parece que el gobierno de México, más que preocuparse por la presencia de esos agentes en nuestro territorio, debe procurar tener los suyos en Estados Unidos en igualdad de condiciones. Frecuentemente, y con razón, México reclama conocer qué pasa en EUA con la distribución de las drogas una vez que cruzan la frontera. Si la DEA tiene interés en tener una presencia en nuestro país y trabajar con nuestras autoridades, nosotros debemos tener el mismo interés en trabajar con la DEA en Estados Unidos. Lo mismo se puede decir respecto al trabajo que podrían hacer agentes mexicanos con el Buró de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos en torno a la venta y tráfico ilegal de armas en EUA.

Responsabilidad compartida

En materia de seguridad y combate al crimen organizado, como muchos otros campos, conviene a México tener una buena relación con Estados Unidos, si bien esto no se debe procurar a cualquier costo y bajo cualquier condición. La responsabilidad compartida es el camino y en este tema implica reconocer dos cosas: que existe un mercado transnacional e ilegal de drogas, armas, personas y dinero; y que solo puede enfrentarse con éxito atacando la oferta y demanda en ambos países. La Iniciativa Mérida sirvió para operacionalizar la responsabilidad compartida y desafortunadamente las lecciones de sus éxitos y fracasos no se han analizado detenidamente. Es indispensable recobrar la confianza entre las autoridades de ambos países y eso solo se puede lograr mediante la cooperación estrecha. En mi experiencia la cooperación bilateral es la que genera confianza y no al revés. Buena parte de la retórica que hemos visto en las últimas semanas es parte del escarceo político que conlleva una relación tan compleja como la que existe entre ambos países. Las autoridades mexicanas harían bien en mantenerse por encima de esa retórica, sobre todo en momentos en que hay tanto en juego en el futuro de la relación. EP

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