Esta nota es la síntesis de una conferencia presentada a la Academia de Ingeniería, México, el 28 de junio de 2022. Se puede ver aquí.

Algunos lectores me recomendaron presentar una síntesis de los temas que pienso tratar en esta serie de artículos. Esta primera parte se refiere al último informe de Naciones Unidas sobre cambio climático y a las condiciones de carácter político, económico y social requeridas para la transición. La segunda parte será una reseña de las tecnologías para la transición del sistema de energía. Muchos de los temas son amplios y complejos, serán tratados posteriormente en detalle, en entregas específicas.     

El cambio climático

Entre 2021 y 2022 el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) de las Naciones Unidas emitió su “6° Informe de Evaluación del Clima”, en el cual concluye: 

• En la década 2011-2020 la temperatura media del planeta se elevó 1.1°C en comparación con 1850-1900. 
• Es inequívoco que las actividades humanas han incrementado la concentración de gases con efecto invernadero y calentado la atmósfera, los océanos y la tierra.
• Los impactos en el sistema climático tienen relación directa con el aumento de temperatura: calores extremos, calentamiento de los mares, intensidad de las lluvias, las sequías y los huracanes, reducción del hielo y la nieve en el Ártico. 
• En el escenario más optimista la temperatura media continuará aumentando, al menos hasta mediados de este siglo.

En este escenario la acumulación de emisiones empieza a declinar casi de inmediato y antes de 2070 se alcanzan emisiones netas nulas.¹ Aun así, debido a la inercia del sistema de energía actual y a la persistencia de la concentración de Gases con Efecto Invernadero (“GEI”) en la atmósfera, hacia el año 2050 el valor esperado de la temperatura media del planeta habrá aumentado 1.6°C. Tendremos, cuando menos, medio grado adicional de incremento en la temperatura, cercano al límite de 1.5°C que el IPCC considera el máximo tolerable para evitar consecuencias climáticas de alto riesgo. 

Alternativamente, de continuar con la tendencia de las últimas décadas, a mitad del siglo la temperatura se elevará 2.2°C y 4.4°C hacia finales de este. Los efectos serían devastadores. El IPCC considera urgente reducir las emisiones de GEI a fin de acercarnos al escenario más optimista. 

Se estima que tres cuartas partes de las emisiones de GEI provienen de los combustibles fósiles y el resto de la agricultura. Por ello, la transición hacia un sistema de energía ambientalmente sostenible es la pieza clave del combate al cambio climático, y es el tema unificador de esta serie de contribuciones. 

Entre el año 2000 y el 2020 el sistema de energía mundial ha bajado su dependencia de los combustibles fósiles de 89.7% a 83.2%. La ligera disminución se debe a las energías eólica y solar que, de ser insignificantes, alcanzaron el 5.7% del balance mundial en el año 2020. El cambio principal en el balance es el reacomodo entre los combustibles fósiles, con menor participación del petróleo y el carbón a cambio de mayor uso del gas natural. Debido a la falta de acuerdos mundiales contundentes el progreso ha sido marginal. Por esta razón en 2015, en la conferencia de París, se acordó que los países propusieran compromisos motu proprio y que se fomentaran las iniciativas independientes. Hoy día, el avance está concentrado en un puñado de países, regiones, ciudades y empresas. 

La transición del sistema de energía 

El cambio climático es un problema mundial, requerimos políticas y acciones coordinadas, decididas, profundas y continuas para detener su avance y, eventualmente, revertirlo. No existe una trayectoria única para todos los países. La transición para cada país o región depende de su punto de partida, con características y condiciones distintas, como son, su población, nivel de vida, hábitos de consumo, estructura del aparato productivo y el clima, determinante de las necesidades de acondicionamiento (calefacción y aire acondicionado). La dotación de recursos naturales es condición básica; en particular, la abundancia de combustibles fósiles y recursos minerales está asociada a mayor dependencia de estos, mayor actividad industrial intensiva en energía y mayor resistencia al cambio (EUA, Australia, Canadá, Rusia).

Contexto político, económico y social

A continuación, un breve análisis, desde la perspectiva normativa, de los componentes fundamentales para emprender y acelerar la transición del sistema de energía. 

1. Acuerdos políticos y sociales amplios e incluyentes

Es necesario llevar a cabo una discusión pública amplia e informada con la participación de los partidos políticos, los tres niveles de gobierno, las asociaciones del sector privado, especialistas en cada tema, medios de comunicación, organizaciones no gubernamentales y la población en general. 

El objetivo es conseguir acuerdos generalmente aceptados y apoyados por la sociedad ampliamente representada. Involucrar genuinamente a la sociedad implica desplegar un programa de comunicación extenso y sostenido sobre los acuerdos políticos, los objetivos, los programas y acciones, y los resultados que se vayan alcanzando. Además, la concientización sobre el cambio climático empieza en las escuelas para formar futuros ciudadanos informados y comprometidos. 

Las Naciones Unidas distinguen acciones de mitigación y de adaptación al cambio climático. Con la adaptación los beneficios se quedan en las comunidades en las que se realizan las inversiones. Es relevante dar primacía al principio de equidad y justicia en la transición, lo cual demanda la atención prioritaria a las comunidades rurales atrasadas y a aquellas que verán afectadas sus fuentes de empleo, como serían las zonas de producción petrolera y carbonífera en México. 

Es importante subrayar que los principales tomadores de decisiones son las autoridades de los gobiernos y los líderes de las asociaciones empresariales. En ambos grupos predominan intereses de corto plazo, calendarios políticos en el primer caso y buenos resultados financieros en el segundo. Por ejemplo, en los EUA la polarización política e ideológica prevaleciente en décadas recientes ha impedido el avance decidido a favor del cambio climático, la estrategia ha cambiado de rumbo con la alternancia de los partidos políticos en el poder, y las negociaciones actuales se han visto frustradas por la confluencia de intereses políticos y financieros adversos, con repercusiones negativas al nivel mundial. Para abordar con éxito la transición el mundo necesita estadistas y líderes visionarios, preocupados por el bienestar de sus hijos y nietos, y de la sociedad en general. 

• Marco jurídico 

Una vez logrados acuerdos políticos amplios e incluyentes, en México le compete al Congreso de la Unión actualizar el marco jurídico en materia de ambiente, cambio climático y energía, para que sea integral y coherente, compatible con los objetivos establecidos en los acuerdos políticos alcanzados. 

Asimismo, los reglamentos y las normas deben evolucionar para complementar el marco jurídico actualizado. En conjunto, el nuevo marco jurídico es fundamental para formalizar los compromisos nacionales e internacionales del país. La práctica jurídica internacional, en particular la aplicable a las Naciones Unidas en materia de cambio climático, está orientada a revisar planes y metas cada lustro y a incrementar las ambiciones en cada ocasión.     

• Marco institucional

México cuenta con un marco institucional parcialmente razonable, pero no hay arraigo del personal especializado ni continuidad en los procesos, y los recursos son insuficientes. Paulatinamente se ha perdido el respeto a la experiencia y a las instituciones. En las últimas décadas ha habido en México una mezcla de avances y retrocesos en materia institucional, con franca regresión en años recientes.

Necesitamos instituciones robustas, estables, con responsabilidades claras y recursos humanos, financieros y materiales apropiados. Funcionarios con autoridad responsable, iniciativa, experiencia, comprensión cabal de los problemas, convicción y voluntad política para coordinar la ejecución del plan estratégico y para aplicar con destreza los instrumentos de las políticas públicas. 

México carece de centros de estudios de planificación estratégica. En materia de energía solo hay una oficina de estudios en la Secretaría de Energía, que se encuentra desvalorizada. Conviene crear varios centros de estudios estratégicos de energía y clima, no sólo en el sector público, también en las organizaciones privadas y en la academia. 

Las instituciones públicas deben estar sujetas a escrutinio, ser transparentes y llevar a cabo consultas públicas para lograr la participación genuina de todos los segmentos de la sociedad interesados. 

• Políticas públicas integrales, coherentes, continuas 

En 1992 el Organismo Internacional de Energía (IEA) publicó un libro que examina el papel de los gobiernos en materia de energía². Reconoce la importancia económica de la energía debido a lo cual los gobiernos mantienen un grado elevado de participación en el tema. Subraya las diferencias en circunstancias y prioridades entre países y propone tres políticas públicas fundamentales. Las mismas políticas fueron ratificadas y ampliadas en 2013 por el Consejo Mundial de Energía³: sostenibilidad ambiental, seguridad en el suministro de energía, y acceso universal y asequible a la energía. 

La situación imperante en la Unión Europea, causada por la guerra de Rusia, pone de manifiesto la divergencia prevaleciente entre las políticas de sostenibilidad ambiental y seguridad en energía, y la necesidad de atender la emergencia de corto plazo sin suspender acciones para reforzar y realinear las tres políticas públicas tan pronto como sea posible.    

• Estrategia de largo plazo 

La transición del sistema de energía hace necesario desarrollar una estrategia de largo plazo con metas concretas y verificables. A la vez, la estrategia debe ser flexible y actualizable en función de nueva información, circunstancias y tecnologías. 

Para desarrollar la estrategia se requiere: 

• Preparar recursos humanos especializados y conformar grupos pluridisciplinarios, competentes y comprometidos. 
• Establecer y mantener bases de datos actualizadas, procesar estadísticas, recopilar y analizar la información, y realizar estudios temáticos y difundirlos. 
• Disponer de herramientas analíticas diversas y complementarias y elaborar escenarios que estructuren la discusión para formular planes y programas, y para establecer metas. 

Grupos públicos y privados, académicos o institucionales, pueden aportar modelaciones alternas para confrontar resultados, fortalecer hipótesis y estructuras de los modelos, con el fin de enriquecer los escenarios y, finalmente, la estrategia. El sistema de planificación completo debe actualizarse cada año, y someter a revisión sus procesos para mejorarlos y robustecerlos.

En especial son prioritarios los mecanismos de medición y monitoreo del cumplimiento de las metas, y los procedimientos para tomar acciones correctivas oportunas cuando se detecten desviaciones a estas.

• Programas de inversiones 

Con frecuencia es la insuficiencia de proyectos bien fundamentados la limitante para ejecutar un plan ambicioso de inversiones. Actualmente México no tiene la capacidad para definir, preparar y desarrollar buenos proyectos de energía al ritmo al cual será necesario ejecutarlos. Al contrario, el país ha ido perdiendo parte de su acervo de capacidades y experiencias. Un eslabón relevante que se ha descuidado es la ejecución de estudios previos, para los cuales se requieren despachos especializados. Esta es una oportunidad de negocio para el sector privado. 

Los programas de inversiones son el resultado de estudios metódicos de identificación, formulación, evaluación y selección de proyectos y tecnologías, incluyendo la ponderación de los riesgos asociados a cada proyecto. El sector privado va a ser el ejecutor de la mayor parte de las inversiones requeridas, como se desprende de las cifras en los párrafos siguientes. A cada empresa le compete desarrollar su propio plan de negocios, su estrategia de largo plazo y su programa de inversiones. A partir del Acuerdo de París de 2015, cada vez más empresas están incorporando la metodología conocida como “Ambiente, sostenibilidad y gobierno corporativo” (ESG)⁴, aun en etapa de desarrollo, para definir sus estrategias. También en este campo se requieren despachos de consultoría especializados. 

El sector público tiene un papel importante en la realización o coordinación de estudios de recursos naturales y en la formación y divulgación de carteras de proyectos potenciales. Le toca desarrollar los proyectos que le son exclusivos, las redes eléctricas, la energía nuclear y la atención a las pequeñas comunidades rurales en temas tales como estufas limpias, electrificación y aislamiento de viviendas. Asimismo, le incumbe la coordinación de programas de fomento, incluyendo los de investigación y desarrollo tecnológico. 

El monto de las inversiones requeridas⁵

El Organismo Internacional de Energía⁶ estima que, en 2020, 20 países grandes, emergentes y en desarrollo, invirtieron 150 miles de millones de dólares (GUSD) en energías limpias. Plantea dos escenarios para la inversión requerida en 2030. En el primero la inversión es 600 GUSD y en el segundo, con emisiones netas nulas para el año 2050, la inversión sube a 1 billón (10¹²⁾ de dólares. En estos países, durante los próximos 8 años, la inversión en energía deberá crecer entre 4 y 7 veces.  

En 2021 la inversión total en México, 262 GUSD, representó el 21% del PIB, el lugar 14 de los 20 países examinados. En energía, mientras los países asiáticos invierten entre 4% y 8% del PIB, los latinoamericanos solo alcanzan del 1 al 3%⁷. México, con el 1%, cerca de 2,600 millones de USD⁸, fue el país con el menor porcentaje de inversión en energía. Considero que en México la inversión en energía debería crecer al menos 10 veces hacia 2030, para acercarse a las metas ambientales de las Naciones Unidas. 

Inversión pública en México

Entre 2003 y 2013 la inversión física pública fluctuó entre el 20 y el 23% del total. Desde 2010 su participación ha caído cada año, hasta 14.4% en 2018, revelando un repliegue continuo y pronunciado del sector público. Datos de la SHCP⁹, informan las perspectivas de la capacidad de las finanzas públicas. En 2020 la inversión física pública fue 3% del PIB, equivalente al 13.3% de la inversión total, porcentaje que seguirá disminuyendo. SHCP prevé 3.1% del PIB en 2022, 2.9% en 2023 y 2.6% entre 2024 y 2027. Estas cifras ponen de manifiesto la necesidad de incrementar sustancialmente la inversión privada, nacional y extranjera, y la inversión multilateral en energía. El gobierno debe contener el crecimiento del gasto corriente y mantener el grado de inversión de la deuda soberana.

• Financiamiento      

El gobierno del Reino Unido se comprometió a tener emisiones netas nulas en 2050, estimó la trayectoria de los gastos de inversión para 2021-2050 por un total de £1.3 billones, que serán parcialmente compensados con £991 miles de millones de ahorros. Los flujos de costos y beneficios del plan de energía se muestran en la gráfica siguiente¹⁰. Lo relevante es el hecho de que los costos anteceden a los beneficios. “Por ejemplo, el aislamiento de edificaciones años después dará lugar a menores facturas por calefacción”. El equilibrio entre costos y beneficios se alcanza después de 2040. ¿Quién va a financiar los próximos 20 años? ¿Los consumidores? Las encuestas sugieren que no. Este es el problema político, económico y social más importante que enfrentan todos los países ante la transición del sistema de energía.  

Será necesario conseguir financiamientos a muy largo plazo con tasas de interés preferentes y programas de refinanciamiento, especialmente en países en desarrollo. El objetivo es conseguir estructuras financieras que mitiguen los impactos que el crecimiento acelerado de la inversión tendría si se traspasara directamente a los precios de la energía. Este tema es aún más preocupante ahora que los bancos centrales están incrementando las tasas de interés para abatir la inflación creciente. 

El financiamiento privado, nacional y extranjero, constituye el grueso de los fondos mundiales disponibles. El IEA estima que del orden del 70% del capital mundial para la transición provendrá de fuentes privadas. Los bancos y los inversionistas institucionales son las fuentes primarias de fondos, seguidas de los mercados de capital y los intermediarios financieros. Además, están surgiendo cada vez más fondos privados específicamente dedicados a apoyar inversiones en proyectos ambientalmente sostenibles. La mayoría de estos fondos exigen el uso de la metodología ESG, antes mencionada, para conocer las estrategias de las empresas ejecutoras de los proyectos y confirmar que estén alineadas con los objetivos climáticos de las Naciones Unidas.    

Las instituciones financieras de desarrollo, bancos multilaterales y bilaterales, así como bancos nacionales de desarrollo, otorgan parte de sus préstamos en condiciones preferentes y algunas subvenciones a los países más pobres. La banca de desarrollo es relevante porque participa en programas o proyectos grandes que favorecen las energías limpias, proveyendo garantías y coberturas que atraen capital privado complementario, por ejemplo, de bancos comerciales grandes, con multiplicadores elevados.

El financiamiento público se orienta a proyectos difíciles de financiar como son la investigación y el desarrollo tecnológico y los que presentan menos oportunidades de competencia, como son los de servicios públicos. 

Dos limitaciones serias tiene México para avanzar su transición de energía: rezago tecnológico y capital insuficiente. El país requiere acuerdos de transferencia de tecnología para reducir la brecha tecnológica. Además, es previsible que habrá competencia internacional creciente por atraer enormes montos de capital. Las instituciones financieras buscan proyectos de energía limpia bien fundamentados y con entorno de bajo riesgo. Es necesario crear y mantener un clima de confianza para la inversión privada y multilateral, reduciendo los riesgos políticos (incluyendo la seguridad), financieros y regulatorios.  

Instrumentos de las políticas públicas 

En esta sección menciono brevemente tres tipos de instrumentos: económicos, regulatorios y tecnológicos.

• Instrumentos económicos 

Tienen por objeto corregir distorsiones en precios que provocan malas decisiones de inversión, producción y consumo. Estas distorsiones se presentan cuando el nivel de competencia económica es insuficiente o cuando las externalidades ambientales y físicas no son incluidas en las señales de precios. 

Los instrumentos económicos se utilizan para promover o para inhibir ciertas actividades. Entre los primeros están los estímulos fiscales, subsidios, financiamientos no rembolsables o preferentes. En contraste, los impuestos se emplean para refrenar externalidades indeseables. 

Cuando su aplicación es viable, los instrumentos económicos bien diseñados pueden ser efectivos y, por ello, son preferibles a la regulación. No obstante, su uso es complejo ya que se trata de medidas redistributivas, siempre sujetas a controversia y, a menudo, discrecionalidad. Además, deben actualizarse de acuerdo con cambios en las circunstancias que les dieron origen.

En energía la externalidad más importante se refiere al daño que causan las emisiones de GEI. El instrumento efectivo para contenerlas es imponer impuestos crecientes (un precio) a las emisiones, concordantes con los impactos progresivos que estas tienen sobre el cambio climático. El precio al carbono para ser efectivo debe ser mundial, lo que dificulta lograr un acuerdo. El predominio de los combustibles fósiles en el balance de energía mundial expresa intereses creados dominantes que constituyen una oposición política hasta ahora infranqueable. Un precio al carbono alentaría la eficiencia en energía, el uso de energías limpias y el desarrollo de tecnologías de Captura y Confinamiento de Carbono (CCC) o equivalentes, principalmente por parte de las grandes empresas que producen, transforman, suministran y consumen intensivamente los combustibles fósiles. 

Otra externalidad análoga es la asociada a la emisión o derrame de contaminantes de vida corta, con impactos locales sobre la salud.

Premiar a quien no contamina —por ejemplo, mediante los Certificados de Energías Limpias (CEL)— es un tipo de mecanismo subóptimo, un intento de solución parcial. Además, el diseño de los CEL estuvo errado porque discrimina a las fuentes limpias de generación eléctrica que ya operaban antes de la reforma.   

Los recursos obtenidos de los impuestos al carbono pueden canalizarse a financiar medidas tales como: 

• Subsidios dirigidos a grupos vulnerables seleccionados mediante estudios socioeconómicos (denominados “means-tested” en inglés) para mitigar los aumentos en los precios de la energía. 
• Descontaminación de suelos o cuerpos de agua. 
• Investigación y desarrollo tecnológico.

Los subsidios regresivos son inadecuados, estropean los patrones de inversión y consumo, incrementan los costos de la energía y dañan las finanzas públicas. Ejemplos de ello en México son las tarifas eléctricas para riego agrícola desde 1962 y las domésticas a partir de 1974. En especial, los subsidios a comunidades con clima cálido en el verano concentran los beneficios en los estratos de población con mayores ingresos e incrementan la demanda máxima de la curva de carga anual, por lo que elevan los costos de inversión y de operación para todos los usuarios de electricidad. Específicamente, lesionan la competitividad de las exportaciones mexicanas. Otro ejemplo con mayor grado de regresividad y mayor perjuicio a las finanzas públicas son los subsidios a las gasolinas, vigentes en 2022. 

El Organismo Internacional de Energía estima que la reducción de emisiones de GEI en países en desarrollo cuesta la mitad que en los países avanzados. Por medio de un sistema de comercio internacional de derechos de emisiones podrían canalizarse fondos de estos países a financiar proyectos de reducción de emisiones en aquellos.

• Instrumentos regulatorios 

La regulación protege a los consumidores de abusos de poder de mercado, promueve la competencia económica, evita prácticas monopólicas u oligopólicas, o las regula, y vigila la seguridad y calidad de los bienes o servicios. Además, la regulación interviene en los mercados imperfectos cuando estos fallan en circunstancias extremas. Esto es particularmente relevante en la industria eléctrica y, a veces, en las de combustibles fósiles. Las circunstancias que se viven actualmente en la Unión Europea lo ponen de manifiesto.  

Una institución especializada del gobierno, la comisión reguladora, prescribe cinco elementos principales para la regulación de los servicios públicos¹¹: 

• El precio de sus bienes o servicios asociados. 
  • El control de entrada, primero para facilitarlo y segundo para ordenarlo, de acuerdo con la estructura física del servicio público. 
  • Las condiciones con las que se debe proporcionar el servicio, incluyendo confiabilidad (que incluye continuidad), calidad, eficiencia (desempeño), seguridad y las restricciones físicas con las que debe operar el sistema. 
  • Cuando el permiso de entrada incluye la exclusividad de proporcionar el servicio público en un área determinada, va acompañado de la obligación de servir a todos los que lo soliciten bajo condiciones razonables. 
  • Las relaciones entre quienes realizan actividades monopólicas reguladas y los demás participantes en la misma industria.

• Instrumentos tecnológicos 

El gobierno, coordina lineamientos generales de investigación y desarrollo tecnológico, promueve y facilita la transferencia de tecnología de países avanzados y la adopción de estándares. Además, establece políticas conducentes al fortalecimiento de los institutos y centros de investigación aplicada, federales, estatales y privados, para asimilar la transferencia de tecnología internacional y avanzar desarrollos propios. Por medio del Consejo Nacional de ciencia y Tecnología, el gobierno debe promover y apoyar el desarrollo de proyectos piloto y demostración mediante la colaboración entre institutos y centros de investigación, tecnólogos, consorcios y empresas privadas.

Desde 2018 México es miembro del Organismo Internacional de Energía, el cual desde hace décadas conduce múltiples Programas de Colaboración Tecnológica internacionales. Debemos participar en los programas relevantes para el país. 

En el contexto de este análisis, a la Academia de Ingeniería de México le corresponde propiciar intercambios de información y colaboración entre las comunidades científica, tecnológica y académica, y las empresas, privadas o públicas, desarrolladoras de proyectos, proveedoras de maquinaria, equipo y bienes de capital, de ingeniería y construcción, así como a las productoras, suministradoras y consumidoras de energía. También le compete impulsar programas académicos en especialidades relacionadas con la transición del sistema de energía y el cambio climático. EP 

1. Emisiones netas nulas significa que el volumen de emisiones adicionales acumuladas en la atmósfera es igual al de las emisiones eliminadas en un período [↩]
2. International Energy Agency, The Role of IEA Governments in Energy, OECD, 1992 [↩]
3. World Energy Council, World Energy Trilemma, 2013 [↩]
4. Environment, sustainability, and governance. Existen varias metodologías, la taxonomía para medir y clasificar emisiones en tres ámbitos está en evolución, especialmente cuando se trata de medir emisiones evitadas. [↩]
5. “Los costos de ejecutar proyectos de mitigación son muy inferiores a los costos de no hacerlos” Erwin Fritz, 28 de junio de 2022 [↩]
6. IEA, Financing Clean Energy Transitions in Emerging and Developing Economies, junio de 2021 [↩]
7. Ibídem [↩]
8. International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, abril de 2022 [↩]
9. SHCP, Criterios General de Política Económica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación correspondientes al ejercicio fiscal 2022, 2021 [↩]
10. The Economist, “Pain now, gain later. Achieving net-zero carbon emissions will be eye-wateringly expensive”, 17 de julio de 2021 [↩]
11. Kahn, Alfred, The Economics of Regulation: Principles and Institutions, Vol. I, Wiley, 1970, pp. 2-3 [↩]

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