La dispersión de los programas sociales no ayuda a combatir la pobreza y la desigualdad y puede resultar contraproducente. Presentamos un análisis del fenómeno de la “programitis” y algunas propuestas para corregirlo.
Texto de Este Pais 23/07/16
La dispersión de los programas sociales no ayuda a combatir la pobreza y la desigualdad y puede resultar contraproducente. Presentamos un análisis del fenómeno de la “programitis” y algunas propuestas para corregirlo.
Los nuevos datos del “Inventario de Programas Sociales” del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) no son alentadores. Ya hay más de 6 mil 700 programas y acciones de desarrollo social. En el recuento anterior se contabilizaron poco más de 5 mil 900. Un aumento de 14% en muy pocos años.
Este incremento no representa un avance. Es un vicio que bien podría llamarse “programitis”. Genera una mayor dispersión de programas que afecta el ejercicio de derechos sociales, reduce la efectividad del gasto público y deteriora la democracia.
La dispersión programática no contribuye a garantizar derechos sociales: en lugar de construir un “sistema” de protección social que garantice el ejercicio de los derechos sociales básicos para toda la población, como salud, ingreso mínimo, vivienda y servicios de cuidado, en un marco de inclusión y cohesión social, se crean cada vez más programas aislados, desarticulados y con coberturas mínimas.
La dispersión también reduce la efectividad del incremento en el gasto público: por la proliferación de programas sociales con poco sustento técnico, ejecutados por entidades públicas con baja capacidad institucional y técnica. La proliferación multiplica programas y acciones con objetivos similares sin justificación alguna, incrementa burocracia y gastos operativos. En muchos casos, carecen de herramientas de diagnóstico, evaluación y monitoreo.
Además, muchos programas presentan graves problemas de transparencia, discrecionalidad y clientelismo. Esto deteriora la vida democrática y afecta el ejercicio libre del voto de quienes viven en mayor carencia. En las elecciones recientes del 5 de junio hubo múltiples denuncias al respecto.
Para enfrentar la “programitis” se requiere un acuerdo nacional y, de ser posible, una ley que genere un auténtico sistema de protección social para garantizar derechos sociales para todos, asignando responsabilidades precisas a cada orden de gobierno, a diferencia del desorden actual.
En este sistema de protección social, la herramienta indispensable sería el Padrón Único de Beneficiarios. Este padrón debe ser un registro de población y no la integración a posteriori de las bases de datos de los beneficiarios de los actuales programas. Debe ser la “llave” y “puerta” de acceso. Así se constituye en el mejor antídoto contra la “programitis”.
Los nuevos datos del Inventario Coneval
El Inventario incluye programas de los tres órdenes de Gobierno
Coneval ha elaborado varias versiones del Inventario Nacional de Programas y Acciones de Desarrollo Social. La versión más reciente actualmente disponible contabiliza 6 mil 751 programas y acciones de desarrollo social de los tres órdenes de Gobierno.1
El Inventario de Programas Federales se realiza anualmente con datos desde 2005 hasta el más actual correspondiente a los programas federales vigentes en 2016. Para este año se identifican 233 programas y acciones federales de desarrollo social.
Hay tres versiones del Inventario de programas de las entidades federativas: para 2010, 2011 y 2012. Resulta incomprensible porque no ha sido actualizado desde entonces. La gran mayoría de los programas y acciones sociales identificados en el Inventario nacional más reciente (2012) son realizados por los gobiernos estatales: 3 mil 788.
En el caso de programas municipales, hay dos versiones: 2012-2013 y 2014-2015. Es comprensible que se hagan actualizaciones bianuales dado el número de municipios y la dificultad de acopiar la información. De hecho, Coneval alerta que en el caso municipal se trata de un inventario incompleto. También hay una gran dispersión de programas municipales. En el recuento del Inventario municipal más reciente, que es incompleto, se identifican 2 mil 730 acciones y programas.
El Inventario de Coneval incluye programas y acciones que reúnen tres características: (1) que se encuentren alineados con alguno de los derechos sociales o con la dimensión de bienestar económico (ingresos); (2) que hayan sido operados por una dependencia o entidad de la administración pública federal, estatal o municipal (según el inventario del que se trate) en el año correspondiente, y (3) que cuenten con algún documento normativo, y en caso de no contar con él, que presenten información respecto de su objetivo y asignación de presupuesto.
Los programas se clasifican de acuerdo con los derechos sociales consagrados en la Ley General de Desarrollo Social, a los que se añade la dimensión de ingreso, denominada “bienestar económico”: alimentación, salud, educación, no discriminación, medio ambiente sano, vivienda, trabajo y seguridad social.
La “programitis” en las entidades federativas
El número de programas de las entidades federativas pasó de 2 mil 391 en 2010 a 2 mil 849 en 2011 para llegar a 3 mil 788 en 2012. Esto es un incremento de 58% en dos años.
La entidad federativa con mayor número de programas en el Inventario estatal más reciente (2012) es Chiapas con 253, le siguen Veracruz con 241, Ciudad de México con 236 y el Estado de México con 232. En el quinto lugar llama poderosamente la atención que se trata de Nayarit con 210, un estado con una densidad de población y un PIB bajos (ver la Gráfica 1).
En los programas de las entidades federativas predominan los relacionados con la educación, que representan casi la tercera parte del total, con mil 109. Le sigue la dimensión de bienestar económico con 943. Y en tercer lugar se ubican los programas enfocados a la salud con 654.
Las dimensiones con menos programas estatales son los relacionados con el derecho al trabajo con 140 y el derecho a la seguridad social con 44. Insistimos que el número de programas no es el problema. Lo deseable sería pocos programas de gran alcance que garanticen derechos al conjunto de la población objetivo. Es decir, que lleguen a la totalidad de las personas para las que están destinados. Sin embargo, en un marco de dispersión y multiplicación, resulta revelador el número de programas en cada dimensión. Lo cual se confirma al analizar el monto de los recursos.
La falta de transparencia y acceso a la información más básica en los programas y acciones estatales es elocuente en sí misma. Para el 84% de los programas y acciones no hay información de presupuesto; el 75% de los programas carece de documentos normativos, y el 77% no reporta en la cuenta pública de su entidad.
De los 3 mil 788 programas y acciones incluidas en el Inventario estatal 2012, únicamente 596 cuentan con información sobre su presupuesto. Esto es el 16% del total. Para 8 de cada 10 programas y acciones ejecutadas por los gobiernos estatales se carece de información presupuestal.
Para los 596 programas que cuentan con información presupuestal, el presupuesto destinado es de 60 mil 297 millones de pesos. Esto es menos de lo destinado por el Gobierno federal al Seguro Popular o al Programa Oportunidades.
Solo 943 de los programas y acciones de los gobiernos estatales cuentan con algún documento normativo. Esto es el 25% del total. Tres de cada cuatro programas de los gobiernos estatales no cuentan con algún documento normativo.
Solo 875 de los programas estatales están reportados en la cuenta pública del Gobierno del estado. Esto es el 23% del total. Solo 1 de cada 4 programas operados por los gobiernos estatales reportan sus resultados y su ejercicio presupuestal en la cuenta pública. Por ende, 3 de cada 4 programas estatales no son auditables por los órganos superiores de fiscalización en cada entidad.
Chiapas y Veracruz, muchos programas y mucha opacidad
Las entidades con mayor número de programas sociales son Chiapas y Veracruz. Esto podría ser normal dado que tienen altos niveles de pobreza y rezago social. Sin embargo, la cantidad de programas muestra una política social dispersa y opaca.
El caso de Chiapas es elocuente. Se identificaron 253 programas y acciones sociales en esa entidad. De ellos, ninguno, es decir 0%, reporta información presupuestal en el Inventario 2012. Solo 35 tienen un documento normativo, y únicamente nueve reportan en la cuenta pública del estado.
El Gobierno de Veracruz no es muy diferente en opacidad y dispersión. En el estado hay 241 programas y acciones de desarrollo social. De ellos, únicamente 25, es decir 1 de cada 10, presentan información presupuestal. Del total, solo 44 cuentan con un documento normativo. Es decir, 8 de cada 10 programas del Gobierno veracruzano cuentan con normatividad, y únicamente 75 reportan su información en la cuenta pública del Gobierno del estado. Siete de cada 10 programas estatales de Veracruz no reportan información en la cuenta pública.
La “programitis” municipal
La información disponible sobre las acciones sociales a cargo de entidades y dependencias municipales es parcial. El Inventario del Coneval considera acciones cuya información debe estar disponible a través de sitios web de los gobiernos municipales únicamente a partir de cuatro fuentes de información: Programas de Desarrollo Municipal, Informes de Gobierno, Ley Municipal de Egresos y Cuenta Pública Municipal.
De los 2 mil 461 municipios en México, únicamente mil 40 tienen página web. Menos de la mitad de los municipios cuenta con información disponible en internet. Sin embargo, es muy importante ponderar bien este dato, dado que en esos mil 40 municipios vive el 84% de la población total del país. Esto es relevante. Aunque casi la mitad de los municipios aún no cuenta con información en un sitio web, en ellos vive únicamente el 16% de la población. Ciertamente estos municipios sin información coinciden con altos niveles de rezago social y pobreza.
En los mil 40 municipios con información disponible, el inventario identifica 2 mil 730 programas y acciones municipales. Las entidades con mayor número de programas municipales son el Estado de México, con 447 acciones identificadas, y Jalisco, con 339.
La información disponible sobre acciones y programas municipales confirma el problema de la dispersión y sus efectos en falta de efectividad y consistencia. Los programas identificados se ubican en municipios que representan al 60% de la población. Es decir, se carece de información sobre posibles acciones municipales de desarrollo social para el 40% de la población. Esta situación se agrava cuando se considera que los programas municipales identificados tienen presencia muy baja en estados con alta concentración de pobreza y rezago social. Los casos más alarmantes son el de Oaxaca, donde se identifica información de programas municipales en municipios donde vive el 7% de la población; Veracruz, donde los programas identificados están en municipios donde vive el 10% de la población; Puebla, donde los programas están en municipios donde vive el 29% de la población, y Chiapas, donde los programas están en municipios donde vive el 32% de la población. Es decir, en 4 de los 5 estados con mayor incidencia de pobreza y rezago social la información de programas municipales tiene el menor alcance poblacional.
La “programitis” del Gobierno federal
En este panorama desolador el Gobierno federal aparece como el “tuerto” en el país de los ciegos. Sin embargo, las dimensiones de la dispersión son graves por el volumen de recursos y por lo que generan en las entidades federativas. Es decir, esta dispersión en muchos casos se multiplica por 32 al ser ejecutada por las delegaciones federales en “concurrencia” con entidades estatales.
El inventario para 2016 identifica 233 programas y acciones del Gobierno federal. Esto es 31 menos que en 2012, cuando se identificaron 278. En cuatro años ha habido una reducción de 16% en el número de programas. La principal compactación se dio entre 2013 y 2014, dos años antes del “presupuesto base cero” que contribuyó poco al cambio en el número de programas.
El presupuesto total aprobado para los 233 programas federales para 2016 es de casi un billón de pesos (953 mil 347 millones de pesos [mdp]). Esto es un incremento nominal de 138 mil mdp, equivalente al 17% nominal respecto a 2013.
El tipo de programas presupuestarios federales con mayor ejercicio presupuestal son los dedicados a la provisión de bienes públicos (clave “E”) con el 40%. Le siguen los programas con reglas de operación, con el 35% (clave “S”), y las acciones y subsidios con el 23% (clave “U”).2
A nivel federal, también los programas y acciones relativos a la educación son los más numerosos, aun después de que la sep compactó sus programas de 85 a 47. Los programas y acciones federales relacionados con la educación son 61, con un presupuesto de 301.3 mil mdp, monto que representa un tercio del total (32.6%). Por cantidad de acciones le siguen las relacionadas con bienestar económico, que son 59 y ejercen un presupuesto de 174.1 mil mdp (tercer lugar en monto presupuestal), lo que equivale a casi la quinta parte del total (18.8%). Y en tercer lugar, se identifican 41 acciones y programas con un monto de 246.8 mil mdp, que es más de la cuarta parte (26.7%). Estas tres dimensiones ejercen entonces más de tres cuartas partes del presupuesto total (ver Gráfica 2).
Clarificando el problema: la dispersión o “programitis” es un obstáculo para ejercer derechos sociales
La dispersión programática pulveriza el gasto social en programas con bajas coberturas, con poca o nula transparencia, sin sustento técnico del problema a resolver y que no cuentan con evaluación. A esto hay que sumar que estos programas tienen muy poca institucionalidad, son ejecutados por dependencias y entidades con muy bajas capacidades de gestión y eficiencia, y están influidos por claros incentivos a la discrecionalidad. En su mayoría, la principal motivación es el potencial uso clientelista de los apoyos sociales. El resultado final es muy negativo.
La “programitis” es una atrofia de la política social, generada por la alternancia sin rendición de cuentas y por la falta de definiciones de las responsabilidades específicas de cada orden de Gobierno. La “concurrencia” de atribuciones y las descentralizaciones incompletas y de baja institucionalidad se han convertido en uno de los obstáculos más serios para construir un auténtico “piso” de garantía de los derechos sociales para todas las personas.
El horizonte a seguir: un sistema de protección social universal basado en el ejercicio efectivo y progresivo de derechos sociales para todas las personas
Un sistema de protección social requiere construir políticas de gran calado, universales, con enfoques de equidad, cohesión social e inclusión, que posibiliten el ejercicio de derechos sociales básicos. Este sistema debe tener como horizonte los estándares más altos de la seguridad social:
1) Acceso efectivo a la salud, ambulatoria y hospitalaria, preventiva y curativa, de padecimientos “sencillos” o de las llamadas enfermedades “de gastos catastróficos”, con un sistema integrado que rompa la segmentación y segregación actual basada en la condición laboral y un sistema de financiamiento sostenible cubierto con impuestos generales y no con impuestos especiales al empleo.
2) Ingreso mínimo garantizado, gradual, iniciando con una pensión de edad avanzada y de incapacidad de trabajar hasta llegar a un esquema de impuestos “negativos” que posibiliten que ningún hogar carezca de ingreso suficiente para la alimentación y las necesidades más básicas.
3) Servicios de cuidado para menores, adultos mayores y personas con discapacidad o que estén enfermas.
4) Financiamiento y subsidios progresivos a la vivienda con un único esquema de aportación y con asignación transparente de subsidios con base en las condiciones socioeconómicas de los hogares.
Este sistema de protección social universal requiere inversiones cuantiosas de recursos. Por eso es tan relevante romper ya la “programitis”. Dimensionar el monto destinado a programas y acciones supuestamente de beneficio “social” rebasa las posibilidades de este texto, pero no es nada descabellado considerar que al menos entre 200 y 300 mil mdp hoy se dilapidan en acciones sin efecto. Estas acciones disfrazadas de aparentes beneficios tienen, además, efectos negativos en: (1) la democracia, por los efectos clientelares y por los de paternalismo y verticalismo derivados, y (2) en la productividad porque generan incentivos contradictorios. Una estimación más osada podría llegar a identificar hasta medio billón de pesos, lo cual ciertamente sí cubriría las primeras etapas de un sistema de protección social universal, progresivo e integrado.
El cambio institucional: precisar responsabilidades de cada orden de Gobierno
La reforma de gran calado para crear este sistema de protección social universal que garantice derechos sociales se complementa con una reforma institucional que defina con precisión las responsabilidades de cada orden de Gobierno. Una primera definición conceptual partiría de asignar las responsabilidades de financiamiento en el Gobierno federal y las de ejecución en instancias subnacionales adecuadas.
Por ejemplo, la gestión escolar y de la mejora educativa podría funcionar en un nivel “zonal” que acerque las decisiones y las soluciones a las escuelas, a los docentes, a las comunidades educativas y a la participación ciudadana en general.
La prestación de los servicios de salud funciona desde hace décadas con redes territoriales basadas en niveles de atención. Se necesita una reforma que acerque a la población el nivel especializado en consultas no hospitalarias, pero que a la vez permita acciones preventivas eficaces. Asimismo, formas de monitoreo y control que han demostrado eficacia cuando involucran acciones comunitarias (por ejemplo, en el control de enfermedades de vectores y parásitos) o de apoyo entre pares (en el control y tratamiento inicial de enfermedades no transmisibles, como la diabetes mellitus y la hipertensión arterial). Separando claramente a la función de prestación de la de financiamiento, y avanzando al “pago por evento” y por resultados en todo lo posible (como hoy funciona el Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos del Seguro Popular).
El instrumento central del sistema de protección social: el registro de población que funcione como “padrón único”
Para avanzar hacia este horizonte programático e institucional se requiere un instrumento único de planeación, monitoreo, seguimiento presupuestal y evaluación: el registro de personas y hogares a manera de “padrón único” con información socioeconómica asociada a la información especializada de cada servicio o “programa”.
En México ha habido mucha confusión en la discusión sobre el Padrón Único de Beneficiarios. Las autoridades en turno, anteriores y actuales, han pretendido dar gato por liebre al confundir la “integración” de las bases de datos generadas por los padrones o listados creados por cada programa con el Padrón Único. Ya no hay espacio para profundizar en los detalles, baste por ahora clarificar las características básicas:
• El Padrón Único debe ser la puerta de entrada a los programas. Es un registro de población con información socioeconómica y demográfica de hogares y personas que permite clasificar su condición de pobreza, carencias y vulnerabilidad a fin de asignar de manera racional, transparente y objetiva los recursos, servicios y programas disponibles.
• El padrón permite asignar subsidios para garantizar derechos con base en criterios objetivos, verificables y auditables. Es un registro dinámico, cambiante, abierto. Las mejores prácticas internacionales incluso consideran la búsqueda activa —y no la espera pasiva— de la población objetivo.
• El Padrón se “comunica” con otras bases de datos necesarias para la prestación de otros servicios, como el expediente clínico electrónico, gracias a los avances tecnológicos actuales. No se trata de una “única” base de datos en poder de una entidad centralizada, sino de mantener el funcionamiento y lógica actual de una red de información compartida y resguardada que posibilita análisis estadísticos con altos grados de desagregación y en permanente actualización.
• El Padrón ciertamente permite evitar duplicidades redundantes, como personas que están afiliadas a dos o tres sistemas de salud (como sucede hoy con muchos hogares que están en el imss y en el issste porque la ley así lo manda, o con personas que se inscriben o transitan entre el imss y el Seguro Popular, conforme a las reglas o violándolas, se dan ambos casos). Pero también permite hacer inversiones complementarias y dar apoyos de vivienda a hogares que tienen los ingresos más bajos y reciben becas. Estos subsidios no son contradictorios, y en un enfoque de derechos y de efectividad de la política social no se trata de “repartir entre más”, sino de solucionar carencias y transformar realidades. Esto generalmente requiere —aquí sí— la concurrencia de varios programas o intervenciones.
• El Padrón no debe ser “propiedad” de un programa. Por ende, no debe ser “administrado” por una entidad operadora de programas, a menos que se concentren las funciones de entrega de transferencias monetarias directas con las funciones de registro de la población. Este ha sido el caso en muchos países latinoamericanos. Sin embargo, de cualquier modo, un buen esquema de gestión que incluya supervisión ciudadana y participación externa es imprescindible en nuestro contexto.
1 Se trata de una versión hecha pública en 2016. No hubo un comunicado o algún anuncio formal. Esta información apareció en el sitio web del Coneval en la primera mitad del año. Nuestro equipo la identificó por primera vez a principios de mayo de 2016; sin embargo, desconocemos desde cuándo se hizo pública esta actualización.
2 Mismo caso que en la nota anterior.
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Acción Ciudadana Frente a la Pobreza es una iniciativa de la sociedad civil organizada para impulsar acciones efectivas contra la pobreza y la desigualdad.
DOPSA, S.A. DE C.V
