El autor describe el procedimiento que se seguirá para crear la constitución de esta ciudad y explica sus ventajas y posibles desventajas a la luz de la experiencia internacional en legislación para ciudades capitales.
Texto de Yuri G. Beltrán Miranda 23/05/16
El autor describe el procedimiento que se seguirá para crear la constitución de esta ciudad y explica sus ventajas y posibles desventajas a la luz de la experiencia internacional en legislación para ciudades capitales.
Está en marcha un proceso histórico para la capital de la República. El próximo 5 de junio elegiremos a algunas de las personas que redactarán la primera Constitución de la Ciudad de México.
Más allá de la necesidad de que con ese texto culmine el proceso de descentralización que comenzó en 1996, lo que está en juego es lograr un constituyente que pueda reflejar en forma eficaz la forma de sentir, pensar y vivir de una organización política, de acuerdo con sus principios y objetivos.
De ahí la importancia de revisar el proceso en el que está inmersa la Ciudad, a la luz de dos grandes reflectores. Por un lado, las alternativas de gobierno en las capitales federales, que están siempre en la necesidad de armonizar la circunstancia de ser asiento de los poderes federales con la de erigirse en hábitat de ciudadanos con derechos político-electorales plenos. Por el otro, vale la pena revisar el proceso desde las posibilidades de creación de constituyentes. Las transiciones a la democracia en América Latina, primero, y las de Europa del Este y diversos países árabes, después, ofrecen referentes sobre cómo solventar la creación de órdenes constitucionales.
En esta primera entrega, se resumen esas dos miradas para entender el proceso de creación de la Asamblea Constituyente de la Ciudad. Posteriormente, se analizan los primeros datos que arroja el proceso electivo, para proponer una lectura inicial del comportamiento de las candidaturas independientes y partidistas. La eficacia de las normas que rigen la elección no solo se puede conocer el día de la jornada electoral. También las postulaciones de candidaturas partidistas e independientes dicen algo sobre el sistema del cual surgirá la primera Asamblea Constituyente de la Ciudad de México.
Las capitales de los Estados federales son lugares trascendentes porque en ellas se asientan los poderes de la unión. Juegan un rol político, administrativo y muchas veces cultural que las distingue de las demás entidades o provincias que forman parte de la federación. Paradójicamente, en muchos casos esas características han limitado el derecho de sus ciudadanos a emitir sus propias normas.
Mientras que en (casi) todo el territorio de un Estado federal los habitantes pueden generar constituciones locales que definan sus objetivos y principios como sociedad, en las ciudades capitales suele regir la norma federal. En palabras de Nagel (2013), existe un federalismo asimétrico que reconoce en algunos habitantes el derecho a la autorregulación, pero en otros no. El dato resulta preocupante si se considera que el 40% de la población mundial vive en alguno de los 25 países que han adoptado el pacto federal.
No obstante esas asimetrías, una revisión más fina de los grados de descentralización en las ciudades capitales permite distinguir algunas diferencias. La literatura (Slack y Chattopadhyay, 2009) distingue cuando menos tres grandes familias:
1. Ciudad-Estado. Se trata de ciudades capitales que, dado su tamaño, pueden equipararse a una entidad federativa y, por ende, asumen una normativa propia que puede incluir la posibilidad de recaudar impuestos. Berlín y Viena son ejemplos de esta categoría, en la que también se inscribirá la Ciudad de México.
2.
Ciudades dentro de una provincia. Son capitales más pequeñas (como Ottawa) que existen en el territorio de una entidad federativa de mayor tamaño (Ontario). Es esta última la que puede tener una constitución propia.
3.
Distritos federales. Estas capitales se rigen por la constitución federal. El Gobierno federal puede tener un control considerable sobre las decisiones financieras de la ciudad capital e incluso en los nombramientos de algunos funcionarios. Ejemplos de distritos federales son Brasilia (Brasil), Caracas (Venezuela), y Washington, D.C. (Estados Unidos). Evidentemente, también lo fue el extinto D.F. mexicano.
Pero quizá tan importante como conocer el menú de opciones de autorregulación para las ciudades capitales de las federaciones es precisar cómo se elaboran las constituciones. Si bien la historia de las constituciones subnacionales todavía no permite proponer una tipología, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud, 2015) ha propuesto una interesante clasificación para el caso de la producción de leyes supremas nacionales:
1. Legislativa. En casos como el de Brasil (1988) y Corea (1987), es el Congreso permanente el que propone la nueva constitución. En otros casos (Croacia, 2000), esta función la realiza una comisión emanada del propio Congreso.
2. Asamblea constituyente. En ocasiones, la tarea de proponer un nuevo orden constitucional se encarga a un grupo de gente electa para ese propósito. El referente más próximo —la Constitución de Buenos Aires, en 1996— se inscribe en ese rubro. En Bolivia (2006), el presidente Morales convocó a la elección de una asamblea constituyente de 255 miembros. La propuesta resultante fue sometida a referéndum en 2009, y tuvo una aprobación del 64.43 por ciento.
3. Comisión constituyente o comisión de expertos. A veces, la facultad de proponer la constitución se encarga a un grupo de especialistas que no son electos. Su legitimidad emana de que fueron designados por alguna autoridad electa. El caso más sonado es el de la Constitución de Chile (1973-1978), cuyo proyecto inicial recayó en redactores designados por la Junta Militar. La versión final fue sometida a plebiscito. También la naciente Federación Rusa (1993) hizo su proyecto a partir de una comisión designada por el entonces presidente Yeltsin. La Constitución fue aprobada después mediante referéndum, con un 53% de los votos.
4. Otros mecanismos. Aquí aparecen casos muy variados, incluyendo el de Bosnia y Herzegovina (1996), donde la comunidad internacional colaboró en el proyecto.
Así, el mecanismo de conformación de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, donde algunos diputados serán designados y otros electos, aparece como un caso mixto entre los modelos 2 y 3. La designación de diputados constituyentes no es tan inusual como algunos creen, aunque rara vez se combina con el método de elección pura.
Según se ve, la tendencia reciente es que —independientemente del modelo para elegir a los constituyentes— el proyecto sea sometido a validación por parte de la ciudadanía. Ello consigue el doble efecto de, por un lado, dotar de legitimidad al texto y, por el otro, propiciar un amplio grado de conocimiento y discusión de los desafíos del nuevo documento. Algunos casos recientes incluyen a Turquía (1982), Polonia (1997), Suiza (1999), Venezuela (1999), Ruanda (2003), Ecuador (2008), Bolivia (2009), Marruecos (2011) e Islandia (2012).
Nuestro país también ha tenido historias recientes de asambleas constituyentes. En 1974 se reconoció a Baja California Sur y Quintana Roo la calidad de estados libres y soberanos, lo que impuso la necesidad de crear sus propias constituciones. El Senado convocó a la elección de las asambleas constituyentes. Para ello, cada territorio se dividió en siete distritos. En cada uno se eligió a un diputado propietario y uno suplente a través del voto directo, libre y secreto. Solo pudieron postular fórmulas de candidatos los partidos políticos nacionales. El pri ganó todos los distritos de ambas entidades.
El marco anterior nos permite poner en contexto la reforma del 29 de enero pasado, que permitirá a los habitantes de la Ciudad contar, por vez primera, con una constitución propia que refleje sus propios valores y principios.
Toda vez que la Carta Magna reconoce para la Ciudad de México “autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa”, se ordenó la conformación de una asamblea constituyente que elabore el proyecto de Constitución de la Ciudad. Como es sabido, 40 de los diputados deberán ser designados por distintas autoridades (presidente, senadores, diputados, jefe de gobierno) y 60 serán elegidos por el voto popular de los mayores de 18 años que habiten en la Ciudad de México, bajo el principio de representación proporcional. Podrán participar los partidos nacionales y los candidatos independientes. Paradójicamente, el texto constitucional no reconoció al único partido local que existe en la Ciudad de México la posibilidad de participar en estos comicios.
Es claro que el Congreso de la Unión tuvo en mente un modelo nacional para la conformación del Constituyente de la Ciudad de México. Quizá por esa razón encomendó distintos tramos de responsabilidad a las autoridades electorales nacionales (INE y TEPJF). El Instituto Electoral del Distrito Federal convino con el INE colaborar en distintos aspectos organizativos de la elección, incluyendo la difusión del proyecto, la captura de firmas de apoyo a candidatos independientes y la realización de recorridos para apoyar la fiscalización del gasto de los partidos.
El proceso electoral inició el 4 de febrero y culminará el 23 de agosto, cuando se asignen las diputaciones constituyentes. Los comicios se realizarán el domingo 5 de junio de 2016 y la Asamblea se instalará el 15 de septiembre. Deberá aprobar la Constitución Política de la Ciudad de México a más tardar el 31 de enero de 2017, por las dos terceras partes de sus integrantes presentes.
Más allá del modelo híbrido de conformación del Constituyente, dos aspectos saltan a la vista. Primero, la ausencia de una legislación que regule la elección. El INE ha debido emitir 29 lineamientos y acuerdos para dar certeza a los actores políticos sobre los distintos momentos del proceso. Segundo, que a pesar de lo que recomienda la experiencia internacional, no hay indicación alguna de que se realizará un referéndum al final del proceso para consultar a la ciudadanía sobre el proyecto de constitución. Lo cierto es que esa posibilidad tampoco está prohibida por la Carta Magna, de manera que será la propia Asamblea Constituyente la que decida si consultar a la ciudadanía o no respecto del texto que elabore.
En México, las candidaturas independientes llegaron para quedarse. Además de las candidaturas de partidos, el propio texto de la Constitución federal reconoce el derecho de los ciudadanos a postularse como candidatos independientes a la Asamblea. Para aparecer en la boleta electoral un ciudadano debe:
1. Reunir los requisitos de ley, entre los que se incluye la constitución de una asociación civil que maneje los recursos y la apertura de una cuenta bancaria; y
2. Obtener el respaldo del uno por ciento del listado nominal de la Ciudad de México, es decir 73 mil 792 firmas.1
En cuanto a la verificación de los requisitos de ley, el INE validó 50 candidaturas de las 75 que le fueron presentadas. Es decir, uno de cada tres ciudadanos interesados incumplieron las disposiciones necesarias para luchar por una candidatura. La distribución por sexo de los 25 rechazados fue de 23 hombres (92%) y 2 mujeres (8%). Este dato contrasta con las candidaturas que cumplieron con los requisitos, pues 74% fueron postuladas por hombres.
Vale la pena detenerse en los 50 candidatos que sí cumplieron los requisitos de ley. Un tercio de quienes pasaron este filtro mínimo tienen entre 31 y 40 años, lo que vuelve a poner énfasis en la necesidad de incentivar mejor la participación de los jóvenes. De hecho, la edad promedio del aspirante es de 47 años, con un amplio rango que va de 26 años a 78 años (ver la Gráfica 1).
Pero el proceso de decantación sigue avanzando. De las 50 manifestaciones de candidatos independientes que procedieron, solo 38 (76%) presentaron un número de firmas superior al necesario.
Ahora bien, según la información disponible, el promedio de firmas de apoyo fue de 90 mil 173. El total de firmas recabadas fue de 3.43 millones. Así, de los 38 posibles candidatos que sí presentaron firmas de apoyo, solo 32 alcanzaron un número mayor al establecido (73 mil 792).
En la Gráfica 2 se observa la distribución por rangos del número de firmas recabadas, así como el número de candidatos —mujeres y hombres, respectivamente— que lograron ese número de firmas. Se aprecia que 12 candidatos (11 hombres y 1 mujer) no registraron ninguna firma; 6 (4 hombres y 2 mujeres) consiguieron de 1 a 15,000 firmas; 8 (3 hombres y 5 mujeres) obtuvieron de 73,792 a 90,000 firmas; 12 (10 hombres y 2 mujeres) lograron de 90,001 firmas a 105,000; 4 (3 hombres y una mujer) de 105,000 a 120,000 firmas, y así sucesivamente, como puede apreciarse hasta llegar al número máximo de firmas que fue de 154,700.
El INE verificó las firmas de apoyo correspondientes a todos los aspirantes que las entregaron. Solo en ocho casos la candidatura fue validada.
El registro de candidaturas por parte de los partidos políticos también ofrece una interesante panorámica. El TEPJF modificó la convocatoria expedida inicialmente por el INE para proponer que los institutos políticos, “en el primer bloque de 10 [candidaturas…], incluya una fórmula de candidatos jóvenes,2 así como al menos una fórmula de candidatos indígenas[…]”.3 La propia Sala Superior resolvió eliminar la obligatoriedad de que una mujer encabezara la lista de candidatos de cada partido a la Asamblea Constituyente.
De los nueve partidos contendientes, cuatro (44%) encabezaron sus listas de candidaturas con alguna mujer, aún sin tener la obligación de hacerlo.
En cuanto a las candidaturas de jóvenes e indígenas, vale la pena analizar quiénes los postularon en los lugares siete y subsiguientes y cuántos partidos postularon más de una fórmula con esa característica. Cuatro (44%) postularon dos fórmulas de jóvenes, y cinco (56%) solo una. Cinco (56%) partidos colocaron la candidatura joven en el lugar siete o subsiguiente, tres (33%) por debajo de ese umbral, y un partido (11%) colocó dos candidaturas por encima y por debajo del lugar siete. En relación con la candidatura indígena, siete (78%) partidos la colocaron por encima del lugar siete y dos (22%) por debajo.
Los capitalinos enfrentamos un reto histórico: la creación de nuestra primera constitución. Ese desafío se puede acometer desde un perfil de baja participación, como aquel que vivieron dos estados de la República en los años setenta. La otra posibilidad es detonar un proceso altamente plural y competitivo que dé cabida a la libre expresión de las ideas.
En ese marco, es preciso reconocer las especificidades de la gobernanza en las ciudades capitales, para generar soluciones a las asimetrías de poder, sin poner en riesgo la seguridad y operatividad de las instituciones nacionales. Es necesario preservar mecanismos de control a nivel país, sin que por ello se pierda el derecho de los ciudadanos a votar por quienes llevarán sus ideas a una nueva constitución. Es decir, sin extraviar la potestad ciudadana de autorregularse.
La experiencia internacional reciente ofrece buenos ejemplos del dinamismo que se puede lograr en cada uno de los arreglos posibles de cuerpos colegiados encargados de la redacción de una constitución. Cada modalidad ofrece ventajas, aunque los modelos híbridos son la opción menos frecuente. La constante de las últimas décadas —sin embargo— es llevar la propuesta a un referéndum que consiga detectar las preferencias mayoritarias en los temas más polémicos, al tiempo que fomente que la población conozca y se involucre en el nuevo orden normativo.
En este contexto, llaman la atención y son dignas de análisis algunas de las disposiciones electorales que rigen sobre la decisión de cómo se integrará el Constituyente capitalino. Vale la pena revisar el desequilibro entre las proporciones de hombres y mujeres, así como la concentración de aspirantes entre los pobladores de entre 30 y 40 años de edad.
Esta elección sin duda es un parteaguas en la historia política de la Ciudad de México y del país. Como se ha señalado, es un proceso inédito y, por ello, acarrea un número importante de innovaciones tanto en la creación de normas como en la resolución de problemas. Ante ello, es importante destacar que ni en la Constitución ni en la ley existe una regulación para una situación como la que actualmente vive la Ciudad de México.
Por esa razón, se debe señalar que a la fecha el INE ha realizado un importante número de acuerdos. De hecho, los datos recabados para este artículo muestran que la instancia nacional ha realizado 29 acuerdos en 2016, desde la emisión de la convocatoria hasta el corte del 5 de abril. Estas determinaciones han aclarado puntos de discordia y han tratado de dar certidumbre a un proceso que por su novedad carece de una norma para su instrumentación.
De los 29 acuerdos emitidos por el INE, 4 han sido impugnados ante el TEPJF por diversos actores. Por ejemplo, la convocatoria se impugnó, y se resolvió la participación solo de partidos políticos nacionales, pero se solicitó que dentro de los primeros 10 candidatos de las listas de los partidos se incorporara un representante joven y uno indígena. Asimismo, se modificó el límite máximo de aportaciones de militantes, candidatos y simpatizantes, en conjunto y de forma individual, y se dejó sin efecto el acuerdo de comenzar las listas por el género femenino, la paridad de género en las candidaturas independientes y algunos requisitos exigidos a los candidatos independientes, como copia física o electrónica de la credencial de elector. Adicionalmente, se revocó el punto de acuerdo referido al catálogo de emisoras.
El autogobierno de la Ciudad de México es un momento inédito en la historia política del país. Será muy importante poner atención a cada una de las fases del proceso, ya que marcarán la pauta para cualquier escenario futuro similar. Como se ha tratado de analizar en este artículo, esta experiencia también pone de relieve las diferencias y similitudes con las experiencias de otras latitudes.
Hay desafíos intrínsecos a la nueva Constitución, pero también hay otros que dependen del proceso de elección. Las candidaturas independientes representan un nuevo desafío. El cumplimiento del umbral de firmas, así como los sesgos de sexo y edad que estas presentan, arrojan una nueva lectura de la participación en la Ciudad. Mujeres y jóvenes siguen enfrentando retos. La buena noticia es que —incluso en la Ciudad de México— el uno por ciento de apoyos es factible.
Del lado de los partidos también hay hallazgos. Aunque la legislación protege las candidaturas de mujeres, jóvenes e indígenas, en ocasiones estas se encuentran rezagadas como consecuencia de barreras formales e informales al interior de los partidos políticos.
Están dadas las condiciones. La elección de la Asamblea Constituyente requerirá, después de la elección, una lectura ya no de las postulaciones de candidaturas sino de las preferencias de los votantes. Estos serán datos relevantes para comprender el involucramiento de una ciudad progresista como la capital de la República mexicana, de cara a uno de los retos más agudos que la historia ha puesto en manos de sus habitantes. De ello tratará la segunda entrega.
PNUD, Mecanismos de cambio constitucional en el mundo: Análisis desde la experiencia comparada, 2015.
Nagel, Klaus-Jürgen, The Problem of the Capital City: New Research on Federal Capitals and Their Territory, Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 2013.
Slack, Enid, y Rupak Chattopadhyay, Finance and Governance of Capital Cities in Federal Systems, McGill-Queen’s University Press, Montreal, 2009.
Recurso de Apelación: SUP-RAP-71/2016 .
1 El Código de buenas prácticas en materia electoral, emitido por la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho, sugiere que el umbral de apoyos necesario para un candidato independiente no rebase el uno por ciento.
2 Tener una edad de entre 21 y 29 años cumplidos al momento de su registro.
3 Contar con el respaldo o el reconocimiento de su comunidad.
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Yuri Gabriel Beltrán Miranda es integrante del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal.
