En el año de nacimiento de Este País, México estaba en pleno proceso de cambio de modelo. Son los años en que el país sufre una metamorfosis, del desarrollo estabilizador a la etapa neoliberal¹ que vivimos hasta hoy.

El inicio del cambio de modelo se puede datar en la mitad de la década de los ochenta. En esos años la discusión se centró en los pilares de la nueva concepción: el papel que debería jugar el Estado y el peso relativo que debían tener el propio Estado y el mercado.² El desenlace es por todos conocido. En 1990, John Williamson hizo saber que los gobiernos de América Latina habían aceptado ampliamente la posición de las agencias internacionales; era el momento en que oficialmente veía la luz el denominado Consenso de Washington.³

En la concepción actualmente dominante, el mercado es el único mecanismo de asignación eficiente de los recursos; cualquier interferencia en su accionar aleja a la economía del equilibrio, lesionando la maximización del bienestar social. Por ello, el Estado debe tener una participación económica mínima que solo se justifica cuando el funcionamiento del mercado crea problemas sociales agudos que podrían, eventualmente, poner en peligro la estabilidad política. En síntesis, la nueva orientación económica tiene las siguientes características centrales: (1) el Estado debe jugar un papel reducido respecto al mercado y (2) se finiquita la protección a los productores locales y los mercados internos se abren a la competencia externa.

La repartición del ingreso se modificó al unísono con las transformaciones de la sociedad, pero antes de mirar la información es necesario desarrollar algunos conceptos básicos que permitan un mejor entendimiento de la información que desplegamos en el Cuadro y la Gráfica.

Los datos que se presentan provienen de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) que a partir de 1992 se ha levantado cada dos años (en la década de los ochenta se aplicó una en 1984 y otra en 1989). Los encuestadores registran los ingresos que tuvieron en los seis meses anteriores los miembros de los hogares encuestados, ya sea por remuneraciones al trabajo, por la explotación de negocios propios, por transferencias (públicas y privadas, tanto del país como del extranjero) o por rentas del capital (tales como intereses devengados, rendimiento de bonos, cédulas, etcétera); además, se agregan imputaciones en pesos de fuentes no monetarias, como autoconsumo, transferencias, regalos y remuneraciones en especie. La suma de los ingresos reportados de todas estas fuentes arroja como resultado el ingreso corriente total de los hogares.

Los abultados tamaños de muestra de las ENIGH (varían entre 10 mil y 20 mil hogares) requieren un tratamiento estadístico. Para agrupar la información en un número manejable de categorías, se ordenan los hogares de menor a mayor ingreso y se definen grupos de igual tamaño. Si cada grupo contiene 10% de los hogares, se generan 10 deciles. En el primer decil se encuentran los que tienen menos recursos económicos, en el segundo, el 10% que sigue, y así sucesivamente hasta llegar al décimo decil, formado por los hogares con los más elevados niveles de ingreso. Así, a manera de ejemplo, en el Cuadro se advierte que el primer decil se llevaba el 1.6% del ingreso total en 1984, y que en 1989 el porcentaje se redujo a 1.4. Una simple ojeada a las columnas de los años 1984 y 1989 de ese Cuadro hace visible que en ese periodo todos los deciles, con excepción del décimo, disminuyeron su participación en el ingreso corriente total. A su vez, el décimo decil tuvo un aumento importante, pasando de 36.1 a 41.7%. Con base en estos cambios se intuye que la desigualdad en la distribución del ingreso debe haber aumentado.

Una medición sintética de esta intuición la proporciona el índice de Gini, que al promediar las diferencias entre los ingresos de todos los hogares asume el valor cero si estas son nulas (es decir, hay equidistribución) y el valor 1 si un hogar lo concentra todo. En efecto, el índice de Gini pasó de 0.445 a 0.483 entre 1984 y 1989. Dejando a un lado, por el momento, que es la mayor variación entre dos años consecutivos en todo el periodo, estos valores en sí, a pesar del limitado rango de variación, no permiten formarse una idea cabal de la magnitud de la desigualdad en el país. Tal vez ayude saber que las estadísticas del Banco Interamericano de Desarrollo muestran que alrededor de los años noventa, América Latina presentaba en el concierto mundial la mayor desigualdad en la distribución del ingreso, más pronunciada aun que en África.

Un informe del Banco Mundial apunta en la misma dirección.⁴ Sostiene que América Latina y el Caribe presentan índices de desigualdad mayores que Asia, los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) y los de Europa del Este. Situado en un continente con una desigualdad en la distribución del ingreso elevada, creciente y divergente, México fue clasificado en 2005 por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) dentro del grupo de los países con altos niveles de desigualdad (junto con Nicaragua, República Dominicana, Chile, Guatemala, Paraguay y Argentina),⁵ categoría solo superada por los países de muy alta desigualdad (Bolivia, Brasil, Honduras y Colombia).⁶

El marcado aumento de la desigualdad en el quinquenio 1984-1989, sincronizado con el inicio de las reformas estructurales, quebró la tendencia observada durante la época del modelo de desarrollo estabilizador. En los años en que México siguió las orientaciones del modelo sustitutivo de importaciones (entre mediados de los cincuenta y ochenta) predominó un pacto amplio entre el Estado, los empresarios, los trabajadores, las clases medias organizadas y los campesinos,⁷ acuerdo social que entrañaba la subordinación del mercado a las directivas del Estado. Son los años en que se observa una lenta pero persistente caída de la desigualdad en la distribución del ingreso.⁸

La estrategia de abatimiento de la inequidad fue consistente con la necesidad de ampliar el mercado interno, alimentada además por razones ideológicas que se remontan al origen del Estado en una revolución popular que buscó reducir la desigualdad económica.⁹ La ampliación del mercado y la legitimidad “revolucionaria” son fuerzas que presionan a acelerar el proceso de redistribución de ingresos, pero están limitadas por el hecho de que un aumento en el ritmo de caída podría lesionar el ahorro y la inversión, y por esa vía la tasa de crecimiento económico.¹⁰

La Gráfica es elocuente. Los elevados niveles que alcanzó la desigualdad en 1989 se mantuvieron durante toda la década de los noventa (las fluctuaciones son propias de las muestras aleatorias), lo que lleva a preguntarse si el mayor predominio de la economía de mercado y la reducción de las funciones económicas del Estado debían necesariamente conducir a mayor desigualdad, o si más bien es una coincidencia que se debe a la operación de otros procesos que formaban parte del contexto, por ejemplo, la crisis económica que vivió el país entre los años 1986 y 1988 (en que el crecimiento del pib per cápita fue negativo); los efectos de la inflación que en 1986 y 1987 alcanzó tres dígitos, y dos dígitos desde 1988 hasta 1992; las consecuencias económicas de la discusión política en torno a la transformación de la economía y de la sociedad, etcétera. Para perfilar una explicación disponemos de una serie de consideraciones conceptuales y resultados de investigaciones parciales que nos orientan para formarnos una idea de lo acontecido.

Difícilmente, el buen funcionamiento de una economía de mercado puede dar satisfacción a los que tienen menores recursos económicos, porque tiende a canalizar los productos según el poder de compra. Cuando el mecanismo de mercado se combina con el respeto a la propiedad privada, los resultados suelen ser inequitativos, es decir, tienden a distribuirse desigualmente.¹¹ Por ello se hace necesario que el Estado intervenga, lo que da sentido y justifica las intervenciones gubernamentales en este tipo de sistema económico.¹² Dicho de otra manera, si bien la intervención del Estado debe limitarse a garantizar los equilibrios macroeconómicos, la política social es necesaria para corregir las “injusticias” del mercado.

Pareciera estar más allá de discusión que el mercado realmente existente tiende a producir desigualdad y que la distribución del poder tiende a reforzarla. Pero, cabe preguntarse, ¿cuáles son los mecanismos que median entre uno y otro proceso? A este respecto, Stiglitz plantea que las fallas de los sistemas tanto económico como político tienden a reforzarse: un sistema político que magnifica la voz de los ricos ofrece amplias oportunidades para que las leyes y las regulaciones sean diseñadas de modo que no solo no protejan a los ciudadanos comunes y corrientes, sino que enriquezcan más a los ricos. La tesis central del libro de Stiglitz, The Price of Inequality, plantea que la política es la que le da forma a los mercados, y lo hace de manera tal que da ventajas a la cúspide de la pirámide social a expensas de la base. Cualquier sistema económico tiene reglas y regulaciones para operar dentro de un marco legal. Hay muchos marcos con consecuencias distintas sobre la distribución, así como sobre el crecimiento y la estabilidad.¹³

Levy y Walton¹⁴ argumentan que las interacciones entre la desigual distribución de la riqueza y del poder, por un lado, y las imperfecciones del mercado, por otro, influyen sobre las políticas y el diseño de las instituciones. En esta misma línea argumental, pero aterrizada al caso mexicano, se plantea que la distribución desigual del poder, expresada en la riqueza extrema y en el control operativo en el sector empresarial, por un lado, y en los sindicatos heredados de la época del corporativismo, por otro, se han constituido en condicionantes de la desigualdad y obstáculos para el desarrollo de México, impidiendo el diseño de políticas y el funcionamiento de las instituciones que lesionen sus intereses.¹⁵

Uno de los mecanismos que tienen los Estados para influir sobre la distribución del ingreso es la política de recaudación de impuestos; si estos son progresivos, entonces la desigualdad disminuye, y aumenta en caso contrario. Por otra parte, la distribución también es afectada por la forma como se ejerce el gasto público, particularmente por la política social, cuyas transferencias monetarias, adecuadamente focalizadas en los sectores sociales que forman la base de la pirámide social, tienden a disminuir las discrepancias en los ingresos provocadas por el funcionamiento del mercado y sus “imperfecciones”.

La tasa de redistribución de los ingresos sintetiza la operación de la recaudación fiscal y de la política social. Ahora bien, los desarrollos teóricos planteados por Przeworski¹⁶ sostienen que en un sistema perfectamente democrático la tasa de redistribución es una función creciente de la desigualdad en la distribución del ingreso derivada de la operación del mercado; a mayor desigualdad mayor tasa de redistribución, con lo cual la acción estatal mitiga la inequidad en la distribución del ingreso: el libre funcionamiento del mercado crea desigualdades que son corregidas por su actuación fiscal; bajo el supuesto, hay que recalcar, de que la capacidad de influencia se distribuye equitativamente.

Sin embargo, el argumento de este autor va más allá al examinar las consecuencias sobre la redistribución si la capacidad de influencia es proporcional a los ingresos. En esta situación, la tasa de redistribución es creciente dentro de un rango, pero menor a la que se habría observado en el caso de “influencia democrática” ya descrito. Sin embargo, a partir de cierto valor, la tasa de redistribución cesa de crecer y empieza a disminuir. Este resultado, en la medida en que se aproxima a las condiciones en que operan los sistemas políticos, lleva a Przeworski a concluir que “las instituciones representativas no mitigan la desigualdad económica como lo harían en sistemas políticos igualitarios. En sociedades económicas desiguales habrá desigualdad política”.¹⁷

La información proporcionada por las ENIGH muestra que la desigualdad tuvo un aumento significativo porque los ingresos de los sectores sociales más adinerados crecieron más rápidamente que los del resto. Este cambio radical en la tendencia es consistente con el funcionamiento de los mercados que orientan las decisiones en función de la concentración del poder económico. En esta situación, el Estado se limitó básicamente a regular el funcionamiento del sistema y a mantener los equilibrios macroeconómicos. Este escenario podría dar pie a la hipótesis de que el Estado fue capturado por las élites económicas.

A comienzos del siglo xxi, la desigualdad tuvo una reducción importante, sin que hubiera modificaciones en las orientaciones generales del modelo a pesar de que el partido en el poder durante 70 años lo perdió en el año 2000. Dado que los cambios en las participaciones relativas de los deciles intermedios son de envergadura menor, hay que buscar la explicación a este fenómeno en los sectores sociales de la base y de la cima de la pirámide social.

De hecho, es a partir del último trimestre de 1997 que se pone en acción el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), que entrega dinero en apoyo a la alimentación y becas para estudiantes, y llega preferentemente a los sectores rurales de menores recursos del país. El aumento en la participación relativa de los sectores sociales de menores recursos, del año 2002 en adelante, se debe en gran medida a la ayuda del programa, combinada con la amplitud de su cobertura (a partir del año 2002 alcanza a más de 4 millones de hogares; en 2006, a 5 millones, y en 2014, a 6 millones).

Los factores que se han señalado como “responsables” de la caída en la participación relativa de los deciles superiores han sido: la política de reducción del gasto fiscal (despido de burócratas y congelamiento de sus salarios nominales) ante las crisis como una manera de mantener sano el equilibrio de las cuentas del Gobierno, y su efecto sobre la política laboral de las empresas privadas; el excedente de oferta de personas con educación terciaria a consecuencia de la política educativa que ha seguido el país en los últimos años, y las fluctuaciones en los ingresos de los puestos de trabajo asociados a las empresas orientadas a exportar.

Queda pendiente saber si el fenómeno de reducción de la desigualdad iniciado a la sombra del siglo xxi responde a una caída tendencial o se trata únicamente de un escalón más bajo. En el primer caso deberíamos asistir a una reducción sistemática en la medida en que transcurre el tiempo, y por tanto habría que identificar qué cambios han tenido lugar en el funcionamiento del modelo económico o en el sistema político. En el segundo caso, bastaría con las explicaciones de las que disponemos, y las variaciones observadas tendrían su origen en las fluctuaciones de muestreo.

Bajo el supuesto de que en el futuro prevalecerá la economía de mercado a nivel mundial, Piketty predice una tendencia al aumento de la desigualdad. Su pronóstico se basa en las tendencias económicas observadas en los últimos 300 años. Estima que la tasa de crecimiento del producto per cápita crecerá a una tasa no superior al 1.5%,¹⁸ mientras que la rentabilidad del capital alcanzará entre 4 y 5%.¹⁹ La propuesta para revertir esta tendencia es modernizar, no desmantelar, el Estado social,²⁰ replantear los impuestos progresivos a los ingresos²¹ y someter al capital a tasas mundiales de tributación.²²

En México, la mayor desigualdad que resultará de la evolución de las fuerzas económicas del mercado solo podrá ser contrarrestada por la acción decidida del Estado a mantener y profundizar la política social de apoyo a los pobres (sin entrar a discutir la naturaleza de la ayuda), que parece ser la principal causa de reducción de la desigualdad a partir del año 2002. Para lograr este propósito, sería necesario aumentar los ingresos fiscales a través de tasas progresivas; esto quiere decir no solo elevar las actuales sino modificar su estructura de modo que la tasa máxima se aplique sobre ingresos realmente elevados.

Para que el Estado logre un aumento en los ingresos que le permita sostener financieramente una política de inclusión social, tendrá que ser capaz de aumentar la tasa de redistribución, que en la actualidad es prácticamente nula. Pero la capacidad estatal de trasladar ingresos de los ricos a los pobres se ve limitada por la desigualdad en la distribución del ingreso existente, ya que la concentración de los recursos económicos permite a los ricos la captura del Estado y de las rentas. ¿Qué hacer? 

Consulte la bibliografía en la versión digital anterior.estepais.com.

¹ La etapa neoliberal no se limita solo a una reorientación del modelo económico, sino que la transformación es más profunda, redefine el papel del Estado y reivindica la libertad individual por encima de la colectiva. En la concepción neoliberal (1) el mercado no se conceptúa como un hecho natural sino que tiene que ser creado y apuntalado por el Estado; (2) es un mecanismo sumamente eficiente para procesar información, de manera que permite resolver el equilibrio entre oferta y demanda, y (3) permite la libertad individual, que las personas organicen su vida en todos los terrenos de acuerdo con sus valores e ideas; el mercado “es la expresión concreta de la libertad” (Escalante F. 2015: 20 a 22).

² Rolando Cordera y Carlos Tello (2010, págs. 28 y 29).

³ F. Stewart (1995, pág. 27).

⁴ David de Ferranti, et ál. (2003).

⁵ La medición en Argentina es solo para el Gran Buenos Aires. Además, es conveniente recordar que en 2002 este país fue afectado por una profunda crisis económica.

⁶ CEPAL (2006, pág. 90).

⁷ Carlos Tello (2014, pág. 229).

⁸ Fernando Cortés (2013).

⁹ Carlos Tello (2010, págs. 153-186).

¹⁰ Adam Przeworski y Michael Wallerstein (1988).

¹¹ Martin Ravallion (2016, pág. 1).

¹² Íd.

¹³ Joseph E. Stiglitz (2012: pág. XX; 2016: pág. 21).

¹⁴ Santiago Levy y Michael Walton (2009, pág. 16).

¹⁵ Isabel Guerrero, et ál. (2009, págs. 112 y 152).

¹⁶ Adam Przeworski A. (2015).

¹⁷ Íd.

¹⁸ Thomas Piketty (2014, pág. 112).

¹⁹ Ib., p. 70.

²⁰ Ib., cap. XIII.

²¹ Ib., cap. XIV.

²² Ib., cap. XV.

__________

Fernando Cortés es profesor emérito de Flacso y académico del Programa Universitario de Estudios del Desarrollo (PUED) de la UNAM.

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